李童瑋 王海闊
摘要:分析了中國近幾年河流情況,結(jié)合當(dāng)時(shí)國情提出河長制,總結(jié)其他地區(qū)河長制推行情況,從河長制的創(chuàng)新性、多功能性和責(zé)任明確性等方面闡述河長制的優(yōu)點(diǎn),同時(shí)針對(duì)河長制面臨的問題提出了相應(yīng)的可行性建議。
關(guān)鍵詞:河長制? ?管理制度? ?評(píng)析
據(jù)統(tǒng)計(jì),在1983年,中國大約還有5萬多條河流。然而,2013年,根據(jù)中國的第一次全國水利普查,其中的2.8萬條河流不見了。這也就意味著,短短三十年的時(shí)間里,中國一半以上的河流在中國歷史的長河中消失殆盡。隨著中國人口和經(jīng)濟(jì)的快速增長,中國的水資源嚴(yán)重減少,包括過度使用和污染。一些主要江河的“消失”與工農(nóng)業(yè)毫無控制和不可持續(xù)的水資源攫取直接相關(guān),而這段時(shí)期,中國正處在工業(yè)化和城市化迅猛發(fā)展的重要轉(zhuǎn)型階段。近年來,社會(huì)的高速發(fā)展更是使中國面臨水環(huán)境、水生態(tài)、水資源、水災(zāi)害的四重流域水問題,造成中國當(dāng)前河流污染原因復(fù)雜,治理低效,水治理體系已經(jīng)不再適用,亟需一種制度來拯救河流[1]。
2007年5月江蘇省無錫市太湖藍(lán)藻大面積爆發(fā),致使太湖水污染嚴(yán)重惡化,嚴(yán)重影響當(dāng)?shù)厥忻竦恼S盟瑸榻鉀Q此類問題,提出了“河長制”。2007年8月,無錫市出臺(tái)了《無錫市河(湖、庫、蕩、氿)斷面水質(zhì)控制目標(biāo)及考核辦法(試行)》。自此,無錫市黨政主要負(fù)責(zé)人以及相關(guān)干部分別擔(dān)任了64條河流的“河長”,真正將各項(xiàng)河流治污措施落實(shí)到位[2]。“河長制”作為一項(xiàng)流域、水生態(tài)治理的制度安排,能夠“臨危受命”就表示它在相對(duì)較短的時(shí)間內(nèi),經(jīng)過了時(shí)間和實(shí)踐的考驗(yàn),散發(fā)了創(chuàng)新性和獨(dú)特性,在延續(xù)中國政治體系的同時(shí)得到升華。然而,“河長制”誕生伊始,學(xué)者們便眾說紛紜,一方面許多學(xué)者認(rèn)為“河長制”的誕生有它的必要性和重要性,在一定程度上可以“減緩”中國河流污染的病情,而且這項(xiàng)政策有其自身的責(zé)任明確性,可以遏制責(zé)任的推脫,讓責(zé)任暴露在陽光下,故它的優(yōu)越性很明顯。另外還有一些學(xué)者認(rèn)為此制度只是一劑“止痛藥”,治標(biāo)不治本,雖可以立竿見影,但不能包治百病。再加上它沒有經(jīng)過理論和實(shí)踐的雙重檢驗(yàn),貿(mào)然使用恐怕會(huì)為后人詬病[3]。
2016年1—9月,在浙江省地表水省控?cái)嗝嬷校?7.4%為Ⅲ類以上水質(zhì)斷面,比2010年提升16.3個(gè)百分點(diǎn);3.6%為劣Ⅴ類,比2010年減少了13.1個(gè)百分點(diǎn)[4]。2017年3月,無錫市提出:將升級(jí)河長制制度的管理,為走出一條具有無錫特色的水生態(tài)文明建設(shè)道路而砥礪前行。提出“五聯(lián)治水”策略來構(gòu)成升級(jí)內(nèi)核,持續(xù)推動(dòng)無錫市的“生命工程”。上海全市中小河道基本消除黑臭,水域面積只增不減,水質(zhì)得到有效改善和提升。2017年5月份,上海市推行“八個(gè)一”,讓河長制落到實(shí)處,其中包括建立“一河一檔”,落實(shí)“一河一長”等詳細(xì)政策。
(一)河長制創(chuàng)新性
河長制作為一項(xiàng)地方創(chuàng)新制度,既有行政部門參與,又有環(huán)保部門支持,不再沿襲傳統(tǒng)落后的治理方式,破解河流治污的困境。古有孔子因材施教,今有河長“一河一策”,由于環(huán)境,地質(zhì)等因素,每一條被污染河流治理方案都不盡相同。
(二)河長制多功能性
河長制的初衷是解決河流污染的問題,然而它目前有很大的推廣空間,“湖長制”“灣長制”應(yīng)運(yùn)而生,這不僅僅解決我國的河流污染問題,還可以解決中國其他類似水資源的問題,在不久的將來,筆者認(rèn)為中國的水資源管理制度將會(huì)發(fā)展成巨大的管理體系,有條不紊,運(yùn)轉(zhuǎn)有效,職權(quán)分明,適度統(tǒng)一。
(三)河長制責(zé)任明確性
水具有典型的跨界特征,環(huán)保部門、水資源管理和保護(hù)部門、水行政管理部門等都在相應(yīng)領(lǐng)域承擔(dān)著與水有關(guān)的部門責(zé)任,造成水資源的碎片化管理,而現(xiàn)在將這些碎片化管理均歸于河長,依靠河長來治理,即治理責(zé)任明確。
河長制雖然需要河長“治”,但泱泱大河污染并非一己之力就可以根治,河長也并非治理河道的專業(yè)人士,那么如果還是單單利用頒布法律法規(guī)就想輕而易舉根治河道,未免異想天開。尚虎平等提出在政治性活動(dòng)之外,更多的政府活動(dòng)都屬于行政性活動(dòng),需要遵循管理科學(xué)的規(guī)律,不能過分依賴政治性工具而應(yīng)當(dāng)以管理科學(xué)的方法來解決問責(zé)問題[5]。河長體系分為省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí),科學(xué)管理,各級(jí)分工明確,責(zé)任到人。河長下設(shè)有關(guān)部門,具有針對(duì)性,對(duì)所管轄的河流負(fù)責(zé),形成河流治理和防護(hù)的責(zé)任鏈,工作圈明顯,由虛變實(shí),相關(guān)部門沒有再推責(zé)的可能性,告別了“九龍治水,各自為政”的頑疾。
河長制工作雖然彰顯了強(qiáng)大的生命力,然而仍然存在許多不足之處,值得一提的是,落實(shí)河長制,依然是一個(gè)冗長而復(fù)雜的過程。筆者就三個(gè)方面的問題進(jìn)行闡述:
(一)缺乏法制性依據(jù)
河長制的非法制性存在運(yùn)作的困境,依法治國是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)全國各族人民治理國家的基本方略。故從法制體系來看,河長制沒有法律依靠,顯得身單力薄;缺乏民意參與,落實(shí)唯政府性。例如,溫州市推行“河長制”來源于省委、省政府《關(guān)于全面實(shí)施“河長制”進(jìn)一步加強(qiáng)水環(huán)境治理工作的意見》和市委、市政府《關(guān)于建設(shè)美麗浙南水鄉(xiāng)的實(shí)施意見》的精神,制定了符合本市實(shí)施方案。該實(shí)施方案完全是政府部門自行制定的紅頭文件,未經(jīng)市人大認(rèn)可,亦無相應(yīng)上一級(jí)政府人大的認(rèn)可,流程上合法性不足。過分強(qiáng)調(diào)人治,而人治會(huì)出現(xiàn)決策的隨意性和結(jié)果的未知性,大大提高治水效益的不穩(wěn)定性。
然而河長制也是在不斷摸爬滾打之中求發(fā)展的,2017年7月28日,《浙江省河長制規(guī)定》經(jīng)浙江省十二屆人大常委會(huì)第四十三次會(huì)議審議通過,并將于10月1日起施行。這是國內(nèi)首個(gè)專門規(guī)范河長制的地方性法規(guī),河長制的從此有了法律名分[6]。只有河長制的相關(guān)法制體系不斷完善,才能在我國全面推行河長制,對(duì)河流進(jìn)行長期有效的保護(hù)。增加公眾參與,參與的多元化是河長制成熟的關(guān)鍵。尤其是居住在河湖兩岸的公眾,他們能第一時(shí)間直觀反映出水質(zhì)的變化,他們是天然的“監(jiān)測(cè)器”[7]。公眾參與既可以讓河長制信息公開,又可以及時(shí)為河流治理提出有效措施,群策群力往往事半功倍。
(二)河長制應(yīng)急到常態(tài)的轉(zhuǎn)化
河長制自誕生之日起,就被定義為“應(yīng)急之舉”,更有學(xué)者將其定義為“揚(yáng)湯止沸”之策,與許多的緊急項(xiàng)目、應(yīng)急項(xiàng)目、重大工程一樣,設(shè)立繁重冗長的結(jié)構(gòu)體系,難脫“領(lǐng)導(dǎo)高度重視”運(yùn)動(dòng)式治理的窠臼。首先要想脫離“被動(dòng)應(yīng)急機(jī)制”的枷鎖就要建立完善的河長制管理制度和審核程序,多處建立河長制試點(diǎn),以點(diǎn)帶面,全面推行河長制;其次可以將現(xiàn)行水治理體制與河長制的有機(jī)結(jié)合,這種銜接在實(shí)踐基礎(chǔ)中已得到肯定,可以得到當(dāng)?shù)卣耐菩?,而且做到資源不重復(fù)但有效利用,盡量降低成本,達(dá)到最高效益。
(三)巨額資金投入
鑒于世界上開發(fā)管理較為完善的流域之一——田納西河流域,其最大的成功之處在于將經(jīng)濟(jì)手段有效運(yùn)用到流域管理中,實(shí)現(xiàn)了經(jīng)營上的良性運(yùn)營[8]。而我國要想治理好河流,資金的投入數(shù)額是龐大的,比如企業(yè)廢水治理達(dá)標(biāo)排放、城鄉(xiāng)污水處理設(shè)施、面源污染防治、生態(tài)修復(fù)等。單一的資金無異于杯水車薪,那么就需要引入多元化的資金投入來解決。不僅國家地方可建立專項(xiàng)基金用來投入,還要秉承“誰污染誰治理”的原則,使排污者將污染治理規(guī)范化。大部分的OECD國家已采取稅收方法保護(hù)水資源,并且取得明顯效果,故建立水資源保護(hù)稅制也是一種可采取的措施。
綠水青山就是金山銀山。我國對(duì)“綠水”的向往從未停下腳步,“河長制”作為新生制度雖剛見雛形,但一路取其精華去其糟粕,定能早日實(shí)現(xiàn)山清水秀的大好河山。
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(作者單位:河北農(nóng)業(yè)大學(xué)渤海校區(qū))