建構(gòu)法治化營商環(huán)境的意義、內(nèi)核及路徑

眭鴻明

習(xí)近平總書記在中央全面依法治國委員會第二次會議上強(qiáng)調(diào)，法治是最好的營商環(huán)境。法治化營商環(huán)境通常指一個國家或地區(qū)在社會經(jīng)濟(jì)交往中，通過有效的制度，嚴(yán)格規(guī)范的執(zhí)法，公正嚴(yán)明的司法，對市場主體人身、財產(chǎn)權(quán)益實(shí)行全面、平等的保護(hù)，對市場管理行為實(shí)施有序的制約，并將社會經(jīng)濟(jì)交往的主要環(huán)節(jié)納入法治化軌道，進(jìn)而形成的公平公正的社會經(jīng)濟(jì)交往的制度化、系統(tǒng)化、規(guī)范化的法治氛圍及社會意識。

建構(gòu)法治化營商環(huán)境的意義

建構(gòu)法治化營商環(huán)境是關(guān)涉政治安全社會安定人民安寧的重大決策。有安全、有序、規(guī)范的營商環(huán)境，才能切實(shí)維護(hù)國家安全、確保社會大局穩(wěn)定、促進(jìn)社會公平正義、保障人民安居樂業(yè)，才有包括投資者、企業(yè)家在內(nèi)的人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。在2019年初中央政法工作會議上，習(xí)近平總書記站在黨和國家發(fā)展全局和戰(zhàn)略高度，強(qiáng)調(diào)了政治安全、社會安定、人民安寧的重要性。新時代新形勢下，營商領(lǐng)域更需要突出強(qiáng)調(diào)國家政治安全，通過法治的方式，建構(gòu)有效的防范與處置營商風(fēng)險的機(jī)制，通過法律實(shí)施維持、維護(hù)有利于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的良好商業(yè)秩序，建立保護(hù)經(jīng)營者權(quán)益與政治安全、國家利益有機(jī)統(tǒng)一的體制，實(shí)現(xiàn)國家長治久安。實(shí)現(xiàn)社會安定人民安寧，則需要平衡經(jīng)濟(jì)交往中各類利益關(guān)系、調(diào)節(jié)規(guī)范經(jīng)營者的各類行為，保證營商各方面的利益關(guān)系得到妥善協(xié)調(diào)，商業(yè)糾紛得到正確處理，使?fàn)I商關(guān)系在深刻變革中既生機(jī)勃勃又井然有序。為此，要以保護(hù)產(chǎn)權(quán)、維護(hù)契約、統(tǒng)一市場、平等交換、公平競爭、有效監(jiān)管為基本導(dǎo)向，充分關(guān)注市場主體權(quán)益保護(hù)、市場秩序穩(wěn)定，切實(shí)保障和改善民生。

建構(gòu)法治化營商環(huán)境是全面依法治國的重要內(nèi)容。法治是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的內(nèi)在要求，也是其良性運(yùn)行的根本保障。改革開放經(jīng)驗告訴我們，經(jīng)濟(jì)發(fā)展離不開法治，改革開放越深入越要強(qiáng)調(diào)法治，新時代構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制更需要法治。就營商環(huán)境而言，還面臨著許多突出矛盾和問題，如政府對經(jīng)濟(jì)交往行為及市場存在干預(yù)不當(dāng)、管理不到位、地方保護(hù);執(zhí)法不嚴(yán)、司法不公，甚至侵害市場主體人身財產(chǎn)權(quán)利的事件時有發(fā)生;經(jīng)濟(jì)交往中利益失衡、道德失范時有出現(xiàn)。為此，需要把建設(shè)法治體系、發(fā)揮法治功能等依法治國舉措，貫徹到社會經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展的具體實(shí)踐之中，持續(xù)深化簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)等改革，依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)以及市場主體各項合法權(quán)益，以更有力的法治舉措進(jìn)一步優(yōu)化營商環(huán)境。沒有包括法治化營商環(huán)境在內(nèi)的依法治國戰(zhàn)略推進(jìn)，則難以形成穩(wěn)定有序的經(jīng)濟(jì)交往秩序。

建構(gòu)法治化營商環(huán)境是完善國家治理現(xiàn)代化的重要舉措。實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化，既是發(fā)展中國特色社會主義事業(yè)的保障和目標(biāo)，也是全面深化改革的重大舉措。而實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化勢必要求法治的全面介入，包括營商環(huán)境法治化在內(nèi)的“依法治國”是實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容和主要途徑。根據(jù)國家治理體系、治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)要求，營商環(huán)境法治化的展開尚有不足，部分規(guī)范未能全面反映社會經(jīng)濟(jì)生活條件的客觀要求，一些治理規(guī)則的針對性、可操作性不夠強(qiáng);經(jīng)濟(jì)管理中權(quán)責(zé)利不夠明晰、相互推諉現(xiàn)象較為突出;地方營商規(guī)范不透明、不協(xié)調(diào)現(xiàn)象還存在;一些管理者特別是領(lǐng)導(dǎo)干部的法治意識和守法觀念不強(qiáng)，等等。為此，必須通過法治路徑進(jìn)一步加強(qiáng)和完善營商環(huán)境的制度建設(shè)及執(zhí)行能力，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)交往中按制度辦事、依法辦事意識，把制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為管理效能。

法治化營商環(huán)境的基本內(nèi)核

平等保護(hù)。平等是法治的基本屬性。要把“平等”貫徹到經(jīng)濟(jì)交往各個環(huán)節(jié)，依法平等保護(hù)各類市場主體產(chǎn)權(quán)和合法權(quán)益，保證各類主體依法平等參與市場競爭，同等受法律保護(hù)，共同履行社會責(zé)任。

財產(chǎn)權(quán)利的平等保護(hù)是基礎(chǔ)。近年來，中共中央、國務(wù)院先后出臺了《關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的意見》《關(guān)于營造企業(yè)家健康成長環(huán)境弘揚(yáng)優(yōu)秀企業(yè)家精神更好發(fā)揮企業(yè)家作用的意見》等一系列文件，明確了以“平等保護(hù)”為重心的優(yōu)化營商環(huán)境的方向和舉措。2017年最高法印發(fā)了《最高人民法院關(guān)于為改善營商環(huán)境提供司法保障的若干意見》。這些法規(guī)性文件或解釋，均特別關(guān)注并著力平等保護(hù)各類市場主體的財產(chǎn)權(quán)益?！蛾P(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的意見》總體要求中，確立了產(chǎn)權(quán)保護(hù)“堅持平等保護(hù)”原則。并就“完善平等保護(hù)產(chǎn)權(quán)的法律制度”專門作了規(guī)定。關(guān)于產(chǎn)權(quán)平等保護(hù)也是隨后頒行的《民法總則》的一大亮點(diǎn)。其中，第113條明確規(guī)定，民事主體的財產(chǎn)權(quán)利受法律平等保護(hù)。這一規(guī)定對于社會經(jīng)濟(jì)交往的主體行為及財產(chǎn)權(quán)益保障具有普遍的引領(lǐng)、指導(dǎo)價值。

產(chǎn)權(quán)平等保護(hù)還必須堅持“全面保護(hù)”?！蛾P(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的意見》指出，“保護(hù)產(chǎn)權(quán)不僅包括保護(hù)物權(quán)、債權(quán)、股權(quán)，也包括保護(hù)知識產(chǎn)權(quán)及其他各種無形財產(chǎn)權(quán)”。與此相對應(yīng)，《民法總則》特別規(guī)定了股權(quán)與其他投資性財產(chǎn)權(quán)利、數(shù)據(jù)及虛擬財產(chǎn)權(quán)利等直接涉及社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財產(chǎn)權(quán)條款。就此而言，這種規(guī)范模式更加貼合《意見》關(guān)于“全面保護(hù)產(chǎn)權(quán)”以及“產(chǎn)權(quán)知識系統(tǒng)”架構(gòu)要求，更切合經(jīng)濟(jì)發(fā)展、科技創(chuàng)新的時代主題，亦為產(chǎn)權(quán)平等保護(hù)的切實(shí)兌現(xiàn)奠定了邏輯基礎(chǔ)。

公平公正。公平公正是法治的基本要求。法治化營商環(huán)境離不開公平公正理念的全面貫徹。立法應(yīng)當(dāng)確立公平公正的制度體系;執(zhí)法、司法必須堅持權(quán)利平等和執(zhí)法、司法公正，有效防止執(zhí)法、司法腐敗，并建構(gòu)制約腐敗、體現(xiàn)公平公正的多種程序機(jī)制。法治化營商環(huán)境離不開公平公正的各項規(guī)則、程式的切入。只有公平公正的機(jī)制得以建構(gòu)，市場主體及交易行為的信心才能得到樹立，秩序才能得以維持。

就主體權(quán)益而言，公平公正意味著在規(guī)則適用時不得作任何歧視性、偏向性判斷或處置。經(jīng)濟(jì)交往中的各類主體的財產(chǎn)權(quán)得到公平公正的法律保障，是經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展的基礎(chǔ)。各種所有制經(jīng)濟(jì)主體轉(zhuǎn)換為民商事交往的主體身份，如公司法人、合伙組織及其他投資性機(jī)構(gòu)，則應(yīng)按照“公平競爭、平等保護(hù)、優(yōu)勝劣汰”的市場經(jīng)濟(jì)基本法則，處于平等地位，遵守相同規(guī)則，公平承擔(dān)法律設(shè)定的責(zé)任。

執(zhí)法、司法機(jī)關(guān)在程序中必須遵循公平公正這一法治精神，保護(hù)各類財產(chǎn)權(quán)益和企業(yè)家的人身財產(chǎn)安全;要重視執(zhí)法、司法操守，依法認(rèn)定事實(shí)和適用法律，充分發(fā)揮監(jiān)督機(jī)制的功能，建立健全涉產(chǎn)權(quán)錯案防范糾正和責(zé)任追究機(jī)制，存在違法情形的，要依法依紀(jì)嚴(yán)肅問責(zé)。

遵法守信。遵法觀念是法治的基石。法治的權(quán)威源自人民的內(nèi)心擁護(hù)和真誠信仰。正如黨的十八屆四中全會《公報》指出的，“必須弘揚(yáng)社會主義法治精神，建設(shè)社會主義法治文化，增強(qiáng)全社會厲行法治的積極性和主動性，形成守法光榮、違法可恥的社會氛圍，使全體人民都成為社會主義法治的忠實(shí)崇尚者、自覺遵守者、堅定捍衛(wèi)者”。法治化營商環(huán)境的一個重要內(nèi)容便是經(jīng)濟(jì)交往主體法治信仰和遵法觀念的全面樹立。

主體自覺守法、遇事找法、解決問題靠法，在法治化體制下應(yīng)當(dāng)是一種常態(tài)。除了經(jīng)濟(jì)交往主體樹立法治意識之外，還需要各類管理者、各種監(jiān)管機(jī)構(gòu)確立遵法守序觀念。國家機(jī)關(guān)、各類領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭學(xué)法、模范守法;建立健全普法宣傳教育機(jī)制;建立司法、檢察、監(jiān)察及行政執(zhí)法人員、律師等以案釋法制度。

廣義的“遵法”還應(yīng)當(dāng)包括對“公序良俗”的維護(hù)與遵從。就法治化營商環(huán)境而言，要求市場交往、政府管理均應(yīng)遵從包括黨和國家公共秩序要求以及有益的經(jīng)濟(jì)交往習(xí)俗。一般而言，在法律規(guī)定比較原則或存在空白的情形下，可以在不違背公序良俗、不損害第三人權(quán)益條件下，積極援用公共秩序要求、本區(qū)域內(nèi)各類習(xí)慣進(jìn)行市場交易和管理。就財產(chǎn)權(quán)益而言，許多糾紛涉及政策性因素或市場交易習(xí)慣，為衡平、保護(hù)財產(chǎn)權(quán)利主體不同的權(quán)利要求，需要通過行為人及裁判者主動關(guān)注黨和國家的相關(guān)政策與各類交易習(xí)慣，以衡平當(dāng)事人財產(chǎn)權(quán)益，切實(shí)平等保護(hù)主體的財產(chǎn)權(quán)利。

守信是人類社會傳承下來的道德傳統(tǒng)，也是誠信這一道德規(guī)范法律化的重要表征之一。法治化營商環(huán)境的建構(gòu)，要將守信貫徹到經(jīng)濟(jì)交往各個環(huán)節(jié)。加強(qiáng)社會誠信建設(shè)，健全公民和組織守法信用記錄，完善守法誠信行為褒獎機(jī)制和違法失信行為懲戒機(jī)制，使守信成為全體人民共同追求和自覺行動。

建構(gòu)法治化營商環(huán)境的路徑

堅持以人民為中心的發(fā)展思想指引。人民當(dāng)家作主是社會主義法治的本質(zhì)和核心要求，也是法治化營商環(huán)境建構(gòu)工作的核心要素。營商環(huán)境法治化必須堅持人民主體地位，保障公民有序參與立法、積極協(xié)助執(zhí)法、有效監(jiān)督司法，切實(shí)維護(hù)人民政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會等方面權(quán)利。

營商環(huán)境法治化作為法治建設(shè)的重要組成部分，必須堅持為了人民、依靠人民、造福人民、保護(hù)人民，以保障人民根本權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn);兌現(xiàn)人民主體地位及利益需要，用法律的形式充分反映和保障人民在營商中的民主權(quán)利;保證經(jīng)濟(jì)交往主體通過各種途徑和形式參與管理涉及營商環(huán)境的經(jīng)濟(jì)和社會事務(wù);保證“法律面前人人平等”這一法治原則能夠在營商環(huán)境法治化工作中得以充分體現(xiàn)，保證經(jīng)濟(jì)交往各類組織、公民一律平等地享有法律規(guī)定的權(quán)利，也都平等地履行法律所規(guī)定的義務(wù)。

充分發(fā)揮制度的保障、激勵作用。構(gòu)建法治化營商環(huán)境，首先是有關(guān)營商的制度體系的建設(shè)。這一制度體系建構(gòu)，需要把公正、公平、公開原則貫穿全過程，完善立法體制機(jī)制，堅持立改廢釋并舉，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)交往相關(guān)法律法規(guī)的及時性、系統(tǒng)性、針對性、有效性。

要加強(qiáng)立法工作，重點(diǎn)開展社會主義市場經(jīng)濟(jì)主體權(quán)益保護(hù)、市場秩序穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展保障方面的立法;加強(qiáng)市場監(jiān)管制度化、規(guī)范化、程序化建設(shè)方面的立法;加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)交往中涉及民生就業(yè)保障、體制創(chuàng)新、經(jīng)濟(jì)安全、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面的立法。做到于法有據(jù)、立法主動適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要。

有力保障涉商領(lǐng)域嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法。法律的生命力在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施。法治化營商環(huán)境建構(gòu)，必須強(qiáng)化法律的實(shí)施環(huán)節(jié)，特別是各級行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)要在法治軌道上開展工作，創(chuàng)新執(zhí)法司法體制，完善執(zhí)法司法程序，真正做到嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法。

要嚴(yán)格執(zhí)法責(zé)任，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的依法行政體制，加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。為此，要建立健全依法決策機(jī)制，對涉及經(jīng)濟(jì)交往中的重大問題，需要通過公眾參與、風(fēng)險評估、合法性審查等路徑，確保決策科學(xué)、程序正當(dāng)、過程公開、責(zé)任明確;完善行政執(zhí)法程序制度，推進(jìn)職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化;推進(jìn)經(jīng)濟(jì)交往領(lǐng)域綜合執(zhí)法，加強(qiáng)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)，防范部門利益影響行政執(zhí)法效率;強(qiáng)化對行政執(zhí)法隊伍的權(quán)力制約、監(jiān)督。

要完善涉及經(jīng)濟(jì)交往的民事、行政、刑事審判的司法管理體制和司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，規(guī)范司法行為，加強(qiáng)對司法活動的監(jiān)督，讓經(jīng)濟(jì)交往主體在每一個司法案件中都感受到公平正義。為此，要建立依法獨(dú)立公正行使司法權(quán)的良好機(jī)制，建立防范領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法的機(jī)制，健全尊重并執(zhí)行法院生效裁判的制度，建立健全司法人員履行法定職責(zé)保護(hù)機(jī)制，建立司法人員責(zé)任追究制度。同時，要充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)在涉及“營商”的公益訴訟職能，以維護(hù)社會公共利益。

積極推進(jìn)經(jīng)濟(jì)交往多層次多領(lǐng)域依法治理。推進(jìn)多層次多領(lǐng)域依法治理，是法治社會建設(shè)的重要舉措。就營商環(huán)境建構(gòu)而言，要堅持依法治理的系統(tǒng)化、綜合性，深入經(jīng)濟(jì)交往多層次、多領(lǐng)域開展多形式法治創(chuàng)建活動，深化基層組織和部門、行業(yè)依法治理，支持各類經(jīng)濟(jì)交往主體自我約束、自我管理。發(fā)揮經(jīng)濟(jì)交往各行業(yè)規(guī)章、團(tuán)體章程等社會規(guī)范在依法治理中的積極作用。

要特別發(fā)揮各類行業(yè)協(xié)會和其他商會組織在營商環(huán)境法治化進(jìn)程中的積極作用。建立行業(yè)協(xié)會、商會等社會組織參與社會事務(wù)、維護(hù)公共利益、預(yù)防違法犯罪的制度化渠道。支持行業(yè)協(xié)會、商會組織發(fā)揮行業(yè)自律和專業(yè)服務(wù)功能，發(fā)揮社會組織對其成員的行為導(dǎo)引、規(guī)則約束等方面的作用。支持行業(yè)協(xié)會、商會組織在維護(hù)主體權(quán)益、化解社會矛盾中的作用，積極引導(dǎo)和支持經(jīng)濟(jì)交往主體理性表達(dá)訴求、依法維護(hù)權(quán)益。

（作者系南京師范大學(xué)法學(xué)院教授、中國法治現(xiàn)代化研究院研究員、江蘇高校區(qū)域法治發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心研究員）

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