論黨內(nèi)法規(guī)橫向分類的政治邏輯與體系結(jié)構(gòu)
——基于中國共產(chǎn)黨政治活動的視角

蒙 慧

(蘭州大學(xué) 馬克思主義學(xué)院,甘肅 蘭州 730000)

分類是構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)體系的必要步驟,而且黨內(nèi)法規(guī)體系的完善同分類的不斷優(yōu)化密切關(guān)聯(lián)。我國現(xiàn)有黨內(nèi)法規(guī)分類,尤其是橫向分類還存在黨內(nèi)法規(guī)邊界不太清晰,存在不同類別交叉、重合和非全部概括的現(xiàn)象。產(chǎn)生問題的原因在于,該分類缺乏相對穩(wěn)定、全面的依據(jù),存在為現(xiàn)實需要而分類的情況。這不利于形成“覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”?；诖?本文將黨內(nèi)法規(guī)橫向分類置于中國共產(chǎn)黨政治活動框架之中,通過對黨的政治活動的本質(zhì)呈現(xiàn),勾勒出黨內(nèi)法規(guī)橫向分類的政治邏輯與清晰邊界。

1 問題的提出

與中國特色社會主義法律體系的形成相似,中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)體系的形成也是有意識、有計劃地建構(gòu)的。自1921年以來,尤其是1978年①雖然黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)在建黨初期就已開始,但有計劃性、規(guī)范性的構(gòu)建始于改革開放之后。1978年以來,中央圍繞規(guī)范化、體系化目標(biāo),不斷推進黨內(nèi)法規(guī)建設(shè),到目前為止,已經(jīng)形成縱橫交錯的黨內(nèi)法規(guī)體系。以來,主要完成了三個層次的建構(gòu),即橫向?qū)用嫔嫌刹煌T類黨內(nèi)法規(guī)組成,縱向?qū)用嫔嫌尚ЯΦ燃壊煌?、地位主次不同的黨內(nèi)法規(guī)組成,橫向和縱向?qū)用嬗袡C協(xié)調(diào)、配套。在此過程中,按照一定的依據(jù),確定黨內(nèi)法規(guī)縱橫兩個方向的分類邏輯,對于形成科學(xué)、系統(tǒng)的黨內(nèi)法規(guī)體系具有至關(guān)重要的意義。目前,縱向黨內(nèi)法規(guī)分類已經(jīng)形成,即自上而下包括“黨章”“準(zhǔn)則”“條例”“規(guī)則”“規(guī)定”“辦法”“細(xì)則”七種形式?！饵h內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》(1990年)則確立了上述黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)政治框架的聯(lián)系,如其規(guī)定：“黨章”“準(zhǔn)則”“條例”的制定權(quán)歸屬于中央組織,“規(guī)定”“辦法”“細(xì)則”則由中央紀(jì)律檢查委員會、中央各部門制定并發(fā)布。而《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》和《關(guān)于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》又分別將省、自治區(qū)、直轄市黨委和副省級城市和省會城市黨委擴展進來,由此完成了“中央—地方—基層”黨組織結(jié)構(gòu)體系在黨內(nèi)法規(guī)體系中的體現(xiàn)。

與之相反,黨內(nèi)法規(guī)橫向分類一直缺乏整體性的依據(jù),即使在1949—1992年間也是如此,當(dāng)時所頒布的黨內(nèi)法規(guī)大多具有臨時性與應(yīng)急性特征,即針對不同時期較為突出的問題,如不正之風(fēng)、腐敗問題等,出臺治理性黨內(nèi)法規(guī)。1992年之后,有意識構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)橫向體系的意識才開始顯現(xiàn),這在“反腐倡廉”黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)中表現(xiàn)得尤其明顯。在1992—2002年間,頒布了《黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則(試行)》《紀(jì)律處分條例(試行)》《紀(jì)律檢查機關(guān)案件檢查工作條例》和《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人重大事項的規(guī)定》等一系列黨內(nèi)法規(guī),內(nèi)容涵蓋制約權(quán)力運行、預(yù)防腐敗、查辦腐敗案件、紀(jì)律處分和黨員申訴等各方面,清晰體現(xiàn)了“預(yù)防—查辦—懲處—保障”的政治邏輯。但從整體而言,橫向分類依然缺乏清晰、系統(tǒng)的依據(jù),以至于2009年中央辦公廳法規(guī)室、中央紀(jì)委法規(guī)室和中央組織部辦公廳在編輯出版《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)選編(2001—2007)》時,是按照黨章的章節(jié)和名稱,即黨員、黨的組織制度、黨的中央組織、黨的地方組織、黨的基層組織、黨的干部、黨的紀(jì)律、黨的紀(jì)律檢查機關(guān)和其他部分等,構(gòu)建目錄框架。真正對黨內(nèi)法規(guī)進行橫向分類的是《黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要(2013—2017年)》(以下簡稱《一五規(guī)劃》),它將黨內(nèi)法規(guī)分為“黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的工作”“思想建設(shè)”“組織建設(shè)”“作風(fēng)建設(shè)”“反腐倡廉建設(shè)”“民主集中制建設(shè)”六大門類?！兑晃逡?guī)劃》是在“全面從嚴(yán)治黨”的背景下頒布的,更關(guān)注黨的自身建設(shè),因而該分類基本上是按照十八大報告所提到的黨建布局,即“全面加強黨的思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、反腐倡廉建設(shè)、制度建設(shè)”加以構(gòu)建。此外,該分類還有兩大門類,或者說兩大貢獻：一是將黨與政權(quán)、黨與社會的關(guān)系在黨內(nèi)法規(guī)中呈現(xiàn)出來,這主要體現(xiàn)在“黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的工作”門類中,具體包括黨領(lǐng)導(dǎo)國家法治建設(shè)、意識形態(tài)、統(tǒng)一戰(zhàn)線、群眾工作、軍隊政治工作等黨內(nèi)法規(guī);二是突出了黨的運行機制和程序邏輯,這主要體現(xiàn)在“民主集中制建設(shè)”門類中,具體包括黨內(nèi)選舉制度、黨委議事決策制度、黨內(nèi)基層民主制度等黨內(nèi)法規(guī)(見下表)。該分類具有“頂層設(shè)計”意義,十八大以來黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)完全按照這一分類進行并卓有成效,尤其是在“反腐倡廉建設(shè)”方面,形成了以黨章為統(tǒng)領(lǐng),以準(zhǔn)則、條例為主干,包括“權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系”“預(yù)防腐敗”“查辦腐敗案件”“紀(jì)律處分制度和黨員申訴制度”等六個類別組成的黨內(nèi)法規(guī)體系?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)選編》(2007—2012)出版時,也按照此分類標(biāo)準(zhǔn)對其目錄框架做了修正。

表 “一五”和“二五”規(guī)劃關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)的分類

(續(xù)表)

然而,2018年2月印發(fā)的《黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃(2018—2022年)》(以下簡稱《二五規(guī)劃》)黨內(nèi)法規(guī)分類發(fā)生了較大變化。首先,黨內(nèi)法規(guī)分類框架變?yōu)椤?+4”,即在黨章之下,黨內(nèi)法規(guī)被分為“黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)”“黨的組織法規(guī)”“黨的自身建設(shè)法規(guī)”和“黨的監(jiān)督保障法規(guī)”四大門類,原有的“思想建設(shè)”“作風(fēng)建設(shè)”和“民主集中制建設(shè)”在“一級目錄”中并沒有顯現(xiàn),而是歸屬到各個“二級目錄”之中,如“作風(fēng)建設(shè)”歸類到“黨的自身建設(shè)”類之中;其次,“黨的自身建設(shè)法規(guī)”基本上是按照十九大報告中的“5+2”黨建布局,即“全面推進黨的政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、紀(jì)律建設(shè),把制度建設(shè)貫穿其中,深入推進反腐敗斗爭”加以構(gòu)建,即在《一五規(guī)劃》的基礎(chǔ)上增加了“政治建設(shè)”和“紀(jì)律建設(shè)”,而“反腐倡廉建設(shè)”則是以“深入推進反腐敗斗爭”的表述來呈現(xiàn)。筆者認(rèn)為,該分類的出現(xiàn)是一種進步,從更多關(guān)注“黨建布局”的思維慣式中走出來,開始基于中國共產(chǎn)黨的政治活動進行分類。這種進步對于實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)的建設(shè)目標(biāo),即在建黨100周年時,形成以“以黨章為根本、以準(zhǔn)則條例為主干,覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”[1],至關(guān)重要。其中的邏輯在于：對于黨內(nèi)法規(guī)體系的建構(gòu)而言,橫向上門類齊全的重要性更甚于縱向上的效力等級關(guān)系,這可以從國家法律的建設(shè)經(jīng)驗中得到印證。而建立橫向上門類齊全的黨內(nèi)法規(guī)體系,分類正確、完整是關(guān)鍵因素,《二五規(guī)劃》中關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)的分類對于建立“覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)體系”邁出了關(guān)鍵性的一步。

但是,該分類依然存在以下問題：一是交叉重復(fù)。其中,既存在組織建設(shè)與“黨自身建設(shè)法規(guī)”中組織建設(shè)內(nèi)容的重復(fù),也存在“紀(jì)律建設(shè)”對政治建設(shè)、組織建設(shè)和作風(fēng)建設(shè)的包含。按照《中國共產(chǎn)黨章程》規(guī)定：“黨的紀(jì)律是黨的各級組織和全體黨員必須遵守的行為規(guī)則?！盵2]51包括政治紀(jì)律、組織紀(jì)律、廉潔紀(jì)律、群眾紀(jì)律、工作紀(jì)律、生活紀(jì)律等,其中的包含與被包含關(guān)系清晰可見。二是非全部概括的現(xiàn)象。如果基于中國共產(chǎn)黨的政治活動進行分類,一些要素如黨員、運行機制、程序和方式等應(yīng)該被概括出來,因為中國共產(chǎn)黨是一個由政治目標(biāo)、政治綱領(lǐng)、組織機構(gòu)、黨員、運行機制、程序和方式(包括政黨紀(jì)律等)和價值觀念等要素組合在一起的有機系統(tǒng)。但由于各種原因,除了“組織機構(gòu)”,其他要素并沒有被概括出來。由此產(chǎn)生的影響,正如馬克斯·韋伯所說的：“按照我們今天的思維習(xí)慣,體系化意味著建立所有由分析所獲得的法的原則的聯(lián)系,使它們相互之間組成一個邏輯上清楚的,本身邏輯上毫無矛盾的和首先是原則上沒有缺漏的規(guī)則體系,也就是說,這種體系要求,一切可以想象的事實在邏輯上都必須歸納到它的準(zhǔn)則之一的名下,否則,它們的秩序就失去法的保障?！盵3]16三是“黨的自身建設(shè)法規(guī)”涉及范圍過大,即便按照現(xiàn)有的“5+2”布局來看,由此對應(yīng)產(chǎn)生的黨內(nèi)法規(guī)將是一個龐大的體系,無論是制定和執(zhí)行都將面臨較大困難。以上問題說明,黨內(nèi)法規(guī)橫向分類還有待于完善?；诖?本文研究兩個問題：一是黨內(nèi)法規(guī)橫向分類的依據(jù)應(yīng)該是什么?該依據(jù)所應(yīng)呈現(xiàn)的政治邏輯是什么?二是根據(jù)該分類所包含的政治邏輯,黨內(nèi)法規(guī)的總體樣態(tài)及其各個門類應(yīng)包含的內(nèi)容是什么?

2 黨內(nèi)法規(guī)橫向分類的政治邏輯

關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)橫向分類依據(jù),學(xué)術(shù)界早已關(guān)注,其中體現(xiàn)出的思路引導(dǎo)筆者將中國共產(chǎn)黨政治活動確定為黨內(nèi)法規(guī)橫向分類的依據(jù)。

2.1 理論界已有的探討

關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)橫向分類,學(xué)術(shù)界早已經(jīng)關(guān)注,并形成以下觀點：一是按照黨內(nèi)法規(guī)的功能進行分類,分為黨章、黨內(nèi)組織法規(guī)、黨的行為法規(guī)、黨內(nèi)程序法規(guī)、黨內(nèi)監(jiān)督法規(guī)、黨內(nèi)法規(guī)制定。二是參照國家法律分類的標(biāo)準(zhǔn)進行分類,分為具有黨內(nèi)“憲法”功能的黨章、具有“刑法”功能的《黨內(nèi)監(jiān)督條例》和《紀(jì)律處分條例》、具有“民法”功能的以黨員權(quán)利保障條例為主體的保障黨員黨內(nèi)民主權(quán)利的相關(guān)法規(guī)、具有“行政法”功能的領(lǐng)導(dǎo)干部制度、具有“訴訟法”功能的黨內(nèi)法規(guī)中的程序保障規(guī)范等。三是按照黨務(wù)活動的特點進行分類,分為黨章、黨員權(quán)力義務(wù)法規(guī)、黨內(nèi)組織法規(guī)、黨務(wù)管理法規(guī)、黨紀(jì)檢查法規(guī)等。四是按照黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容進行分類,分為中央黨內(nèi)法規(guī)—部門黨內(nèi)法規(guī)—地方黨內(nèi)法規(guī);黨員法規(guī)—黨組織法規(guī);實體法規(guī)—程序法規(guī)、黨內(nèi)關(guān)系法規(guī)—黨與政府社會的關(guān)系法規(guī)。五是按照黨的建設(shè)布局進行分類,分為思想建設(shè)法規(guī)、組織建設(shè)法規(guī)、隊伍建設(shè)法規(guī)、作風(fēng)建設(shè)法規(guī)、反腐倡廉建設(shè)法規(guī)、黨內(nèi)工作程序法規(guī)六大類。

上述黨內(nèi)法規(guī)分類呈現(xiàn)出兩種思路：一是局限于黨內(nèi)事務(wù)如黨務(wù)活動特點、黨的建設(shè)布局對黨內(nèi)法規(guī)進行分類;二是在更大范圍內(nèi),如黨內(nèi)黨外,結(jié)合黨與政府、黨與社會關(guān)系以及黨內(nèi)關(guān)系等,對黨內(nèi)法規(guī)進行分類。相形之下,前一種觀點得到學(xué)術(shù)界的普遍認(rèn)同,《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》也認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)是“黨的中央組織以及中央紀(jì)律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱”[4]37。應(yīng)該說,上述觀點的形成與改革開放初期所確立的原則,即黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整事項應(yīng)向黨內(nèi)范圍收縮密切相關(guān)。但這一原則的產(chǎn)生有其特定的背景：在1949—1978年間,黨內(nèi)法規(guī)不僅規(guī)范黨內(nèi)事務(wù),而且還具體參與經(jīng)濟和社會工作的管理,如在《建國以來重要文獻選編》(第十卷)收錄的65部重要文獻中,由中央發(fā)布的黨內(nèi)文件共計21個,其中只有6個調(diào)整黨內(nèi)事務(wù),其余文件涉及增產(chǎn)節(jié)約、民主辦社,興修水利和積肥安排等問題。顯然,這不利于“文革”后經(jīng)濟和社會秩序的重建,因而鄧小平提出黨紀(jì)和國法應(yīng)有各自明確的界限。但問題在于,與20世紀(jì)80年代相比,當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)環(huán)境發(fā)生了較大變化,且實踐證明,“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征”[5]。更為重要的是,中國共產(chǎn)黨不僅要進行自身管理和黨內(nèi)政治生活,還要與國家政權(quán)各機關(guān)、社會各群體和其他民主黨派之間發(fā)生諸多不同屬性、不同領(lǐng)域和不同層次的政治關(guān)系。如果黨內(nèi)法規(guī)僅局限于黨內(nèi)事務(wù),缺乏對上述政治關(guān)系產(chǎn)生的行為,尤其是黨的領(lǐng)導(dǎo)行為的規(guī)定,那么,黨內(nèi)法規(guī)作為中國共產(chǎn)黨行為規(guī)范將失去一部分重要內(nèi)容。同時,黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)目標(biāo),即形成“覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”,也要求擴大視野,將黨內(nèi)法規(guī)橫向分類問題置于中國共產(chǎn)黨政治活動框架之中。唯有如此,才能正確構(gòu)建橫向黨內(nèi)法規(guī)門類,才能全面把握黨內(nèi)法規(guī)與管黨治黨、治國理政的深度邏輯關(guān)聯(lián)。

2.2 中國共產(chǎn)黨政治活動框架下黨內(nèi)法規(guī)橫向分類的邏輯

回答該問題,需要對中國共產(chǎn)黨政治活動情況加以呈現(xiàn),梳理出黨內(nèi)關(guān)系、黨與政權(quán)、黨與社會、黨與其他政黨的關(guān)系圖譜,并確定黨內(nèi)法規(guī)在其中的定位與功能,由此形成黨內(nèi)法規(guī)橫向分類的政治邏輯與清晰邊界。

2.2.1 黨政(社)關(guān)系：黨的領(lǐng)導(dǎo)力的施展和外在職能責(zé)任的履行

中國共產(chǎn)黨與國家政權(quán)、社會各群體的關(guān)系問題是我國政治中基本、重要的主題,厘清這些關(guān)系,是探討黨內(nèi)法規(guī)橫向分類的基點。

首先,黨基于執(zhí)政地位對國家機關(guān)實施的領(lǐng)導(dǎo)行為。“政黨與國家政權(quán)的關(guān)系,具體表現(xiàn)為政黨與國家權(quán)力機關(guān)、行政機關(guān)及司法機關(guān)的關(guān)系,所體現(xiàn)的是國家體制內(nèi)不同權(quán)力主體的結(jié)構(gòu)形式、作用方式及其對政治資源的支配機制?！盵6]441我國以工人階級為領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的社會主義國家性質(zhì),決定了黨要對人民代表大會及其產(chǎn)生的“一府兩院”、監(jiān)察委等國家機構(gòu)的各組成部分實施領(lǐng)導(dǎo),即“把方向、謀大局、定政策、促改革”。這種基于執(zhí)政地位所產(chǎn)生的黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán),是可以在憲法中加以明確規(guī)定的,但出于對憲法既有框架的尊重,2018年修改時只是在總綱中做了原則性規(guī)定,即“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征”[2]22。在這種情況下,需要黨內(nèi)法規(guī)及時跟進,對相應(yīng)的工作體制、機制和方式、程序做出具體設(shè)計,將規(guī)定具體化、制度化和程序化。

其次,黨基于領(lǐng)導(dǎo)地位對社會各群體實施的領(lǐng)導(dǎo)行為?；陬I(lǐng)導(dǎo)地位而產(chǎn)生的領(lǐng)導(dǎo)行為,是指黨提出體現(xiàn)民眾利益的價值觀和路線、方針、政策,吸引社會各群體(包括經(jīng)濟組織、社會組織與基層群眾自治組織等)的支持和追隨,從而使黨能夠在社會事務(wù)中引導(dǎo)、組織和帶領(lǐng)全國人民為實現(xiàn)共同目標(biāo)而奮斗。無疑,這是我國實現(xiàn)兩個百年目標(biāo)的關(guān)鍵因素。但與基于執(zhí)政地位產(chǎn)生的領(lǐng)導(dǎo)行為不同,該領(lǐng)導(dǎo)行為是一種事實關(guān)系,即其作用發(fā)揮不可僅依靠憲法法律規(guī)定,而應(yīng)更多依靠宣傳、說服、引導(dǎo)、示范、率先實踐和組織行動等手段。在此過程中,黨內(nèi)法規(guī)的作用巨大,其承擔(dān)著通過制度設(shè)計,起到宣傳、說服、引導(dǎo)和組織行動等作用,以最大限度凝聚社會共識、化解社會矛盾、構(gòu)建國家與社會良性互動關(guān)系,最終促進兩個百年目標(biāo)的實現(xiàn)。

2.2.2 黨際關(guān)系：黨的領(lǐng)導(dǎo)力的施展和黨際關(guān)系的互動

作為我國政治結(jié)構(gòu)中的一個重要元素,中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作和政治協(xié)商制度具有自己的鮮明特色,即在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下,各民主黨派依法履行政治協(xié)商、參政議政以及民主監(jiān)督職能。從中國政治現(xiàn)實看,其主要通過兩個途徑進行：其一,在制定國家大政方針、國民經(jīng)濟發(fā)展計劃以及推薦和決定重大人事安排時,中國共產(chǎn)黨會召開民主黨派負(fù)責(zé)同志座談會,聽取民主黨派的意見;其二,通過中國共產(chǎn)黨和各民主黨派共同的合作組織機構(gòu),即中國人民政治協(xié)商會議,完成領(lǐng)導(dǎo)和政治協(xié)商等工作。在這里,中國人民政治協(xié)商會議既不是國家機關(guān),也不同于一般社會團體,而是統(tǒng)一戰(zhàn)線組織。這是本文將其單列出來的原因所在。與黨對社會各群體的領(lǐng)導(dǎo)一樣,黨對其他黨派實施的領(lǐng)導(dǎo)行為,也是基于領(lǐng)導(dǎo)地位而產(chǎn)生的政治行為,因而也需要黨內(nèi)法規(guī)完成中國共產(chǎn)黨與其他黨派和人民政協(xié)的對接,上述都將涉及執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)和民主黨派參政方式、黨際互相監(jiān)督的具體原則、內(nèi)容、方式和程序等行為規(guī)范。

2.2.3 黨內(nèi)關(guān)系：內(nèi)在結(jié)構(gòu)體制和功能機制的治理

中國共產(chǎn)黨是一個包括政治目標(biāo)、組織機構(gòu)、黨員和運行機制程序方式(包括政黨紀(jì)律等)等要素在內(nèi)的有機系統(tǒng),這些要素及其相互間的整合、運行和建設(shè)情況,決定著執(zhí)政黨在治國理政中的水平與能力。

首先,黨組織的層級、構(gòu)成以及不同組織之間的關(guān)系。與西方政黨相比,中國共產(chǎn)黨主要依靠組織的力量來實現(xiàn)管黨治黨與治國理政目標(biāo)。目前黨已經(jīng)建立起數(shù)量眾多、縱橫交錯的黨組織架構(gòu)：從縱向?qū)用婵?形成了“從中央—地方—基層”的組織結(jié)構(gòu)體系,而且“居于中央層次、地方層次和基層的子系統(tǒng)之間的差異決定了它們各自的結(jié)構(gòu)與功能也有所區(qū)別”[7];從橫向?qū)用婵?不僅包括各級黨委領(lǐng)導(dǎo)下的組織、紀(jì)檢、宣傳等部門,也包括分布在農(nóng)村、黨和國家機關(guān)和普通高等學(xué)校等范圍內(nèi)的同級黨組織。在這樣一個組織架構(gòu)的有效運轉(zhuǎn)中,黨內(nèi)法規(guī)具有重要作用：一是包括黨內(nèi)法規(guī)在內(nèi)的制度設(shè)計對組織結(jié)構(gòu)具有強制性建構(gòu)作用,如頒布的《農(nóng)村基層組織工作條例》對于解決農(nóng)村基層黨組織弱化、虛化、邊緣化現(xiàn)象具有重要作用;二是黨內(nèi)法規(guī)是組織結(jié)構(gòu)中具有穩(wěn)定性、根本性、全局性的因素,它不僅可以調(diào)整黨組織系統(tǒng)的內(nèi)部關(guān)系,即黨組織和黨員的關(guān)系、黨的上下級組織的關(guān)系、全黨與中央的關(guān)系等,而且還可以建立黨組織內(nèi)工作秩序,規(guī)范黨員個體行為。

其次,黨員教育與管理。政黨必須依托一定的成員而存在,而黨員不是一種自然身份,而是一種政治身份,是公民基于政治理想和認(rèn)同而做出的理性選擇。即便如此,為了更好增強組織凝聚力,依然還需要對黨員進行教育與管理。通過教育管理,使每位黨員都置于黨組織的約束監(jiān)督之下,使之自覺執(zhí)行黨的決議、完成黨組織分配的任務(wù)、認(rèn)真履行黨員義務(wù)、正確行使黨員權(quán)利。黨內(nèi)法規(guī)是實現(xiàn)這一目標(biāo)的有效手段,通過制定《黨員教育管理工作條例》等,規(guī)范、矯正黨員行為,進而“以規(guī)則約束下的行為替代個人自發(fā)的行為”[8]23,保障組織目標(biāo)和組織價值的實現(xiàn)。

第三,權(quán)力運行機制、程序和方式(包括政黨紀(jì)律等)。黨內(nèi)權(quán)力運行機制是由一系列子系統(tǒng)按照一定原理組合而成的,具體包括決策機制、執(zhí)行機制、監(jiān)督機制和懲戒機制等。其中,每個機制又包括具體構(gòu)成環(huán)節(jié),如決策機制是由“相互關(guān)聯(lián)的決策環(huán)節(jié)、步驟、階段按照一定的先后次序排列形成的規(guī)范、有序的決策流程”,由此形成一個龐大、復(fù)雜的權(quán)力運行機制系統(tǒng)。如同組織架構(gòu)的有效運轉(zhuǎn)一樣,黨內(nèi)法規(guī)在其運轉(zhuǎn)中的作用也同樣重要,具體而言,作用有三：一是通過制度安排來厘清權(quán)力運行的邊界、程序,防止權(quán)力的不正當(dāng)行使和濫用;二是通過紀(jì)律設(shè)定確定權(quán)力運行應(yīng)遵守的“負(fù)面清單”,與前一作用一正一反確保權(quán)力在規(guī)則范圍內(nèi)行使;三是通過懲戒追責(zé)來消除權(quán)力尋租、權(quán)力異化而導(dǎo)致的各種問題,從而達到黨內(nèi)權(quán)力合理運行及有效監(jiān)督制約的目標(biāo)。

3 黨內(nèi)法規(guī)體系總體樣態(tài)及構(gòu)成

確定黨內(nèi)法規(guī)橫向分類邏輯以及邊界,目的在于構(gòu)建出與之相適應(yīng)的黨內(nèi)法規(guī)門類以及各門類黨內(nèi)法規(guī)所應(yīng)包含的具體內(nèi)容。

3.1 總體樣態(tài)

依據(jù)前文所形成的分類邏輯以及邊界,黨內(nèi)法規(guī)在橫向?qū)用嫔峡梢詣澐譃椤包h的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)”“黨的組織法規(guī)”“黨的權(quán)力運行法規(guī)”“黨員教育管理法規(guī)”和“保障類法規(guī)”。這五大門類黨內(nèi)法規(guī)與黨章共同構(gòu)成“1+5”框架(見下圖)。與《二五規(guī)劃》中的“1+4”框架相比,其特點在于如下。

圖1 中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)政治邏輯

首先,保留了“黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)”和“黨的組織法規(guī)”。在此,需要說明的是,之所以沒有按照黨與國家政權(quán)、黨與社會、黨與其他政黨的關(guān)系將此類黨內(nèi)法規(guī)分為三類,而是合并成“黨的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系類法規(guī)”,原因有二：一是遵循《一五規(guī)劃》和《二五規(guī)劃》所確定的內(nèi)容。雖然在兩個規(guī)劃中,用語有些差異,但二者表達方式相同,即通過“合并”呈現(xiàn)黨與國家政權(quán)、黨與社會、黨與其他政黨的關(guān)系;二是在不同關(guān)系中所形成的領(lǐng)導(dǎo)權(quán),不管是基于黨的執(zhí)政地位而產(chǎn)生的,還是基于黨的領(lǐng)導(dǎo)地位而產(chǎn)生的,領(lǐng)導(dǎo)權(quán)內(nèi)容相似,都主要涉及“把方向、謀大局、定政策、促改革”等方面,不涉及具體工作事項。這樣,即便合成一類,也不會出現(xiàn)涉及范圍過大、數(shù)量過多等問題。

其次,從另一個角度理解黨的自身建設(shè)。黨的自身建設(shè)內(nèi)容,既可以用“5+2”黨建布局來概括,也可以從中國共產(chǎn)黨作為一個包括軟、硬件要素的有機系統(tǒng)進行概括,即其包括組織建設(shè)、運行機制建設(shè)(包括紀(jì)律建設(shè))和黨員教育管理等內(nèi)容。相比之下,后者更能清晰凸顯出黨的自身建設(shè)的著力點和滿足“覆蓋黨的建設(shè)各方面”的要求,因而,本文采用后者的邏輯構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)。需要說明的是,如果按照前文所形成的結(jié)論,即中國政黨政治的核心是中國共產(chǎn)黨“向外”施展領(lǐng)導(dǎo)力和“向內(nèi)”提升自組織力的統(tǒng)一,黨內(nèi)法規(guī)實際上可以分為“黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)”和“黨的自身建設(shè)法規(guī)”,再加上“保障類法規(guī)”,形成“1+3”框架即可。但在這樣的分類下,“黨的自身建設(shè)法規(guī)”涉及范圍太大,“黨的組織法規(guī)”“黨員教育管理法規(guī)”和“黨的權(quán)力運行法規(guī)”都包含較為復(fù)雜的內(nèi)容,如果歸為一類,將面臨制定和執(zhí)行上的困難?；诖?本文將“黨的自身建設(shè)法規(guī)”分解為“黨的組織法規(guī)”“黨員教育管理法規(guī)”和“黨的權(quán)力運行法規(guī)”。

第三,調(diào)整了監(jiān)督保障類法規(guī)內(nèi)容。在《二五規(guī)劃》中,該門類法規(guī)包含監(jiān)督、獎懲、保障三類黨內(nèi)法規(guī),如《黨內(nèi)監(jiān)督條例》和《紀(jì)律處分條例》都被歸入此門類。但在本文所確立的分類標(biāo)準(zhǔn)中,監(jiān)督和獎懲類黨內(nèi)法規(guī)將被列入“黨的權(quán)力運行法規(guī)”,因而將其改名為“保障類法規(guī)”。

3.2 各門類黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)包括的具體內(nèi)容

在橫向黨內(nèi)法規(guī)分類邏輯和邊界變化情況下,需要對《二五規(guī)劃》中規(guī)劃的黨內(nèi)法規(guī)進行“調(diào)整”,使之適應(yīng)相應(yīng)變化。

3.2.1 黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)

“黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)”是《一五規(guī)劃》和《二五規(guī)劃》都包含的分類,而且在《一五規(guī)劃》中,提出制定“黨領(lǐng)導(dǎo)國家法治建設(shè)的黨內(nèi)法規(guī)”“意識形態(tài)工作方面的黨內(nèi)法規(guī)”“統(tǒng)一戰(zhàn)線工作方面的黨內(nèi)法規(guī)”“群眾工作方面的黨內(nèi)法規(guī)”和“軍隊政治工作方面的黨內(nèi)法規(guī)”等,在此基礎(chǔ)上,《二五規(guī)劃》又要求制定“黨領(lǐng)導(dǎo)全面深化改革工作”“黨中央領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟工作規(guī)定”“黨中央領(lǐng)導(dǎo)法治工作”等黨內(nèi)法規(guī),從涉及內(nèi)容看,基本涵蓋了黨與國家政權(quán)、黨與社會、黨與其他政黨的關(guān)系?，F(xiàn)在所需要做的就是按規(guī)劃出臺相關(guān)法規(guī),并根據(jù)監(jiān)察體制改革需要,制定相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)。

3.2.2 黨的組織法規(guī)

黨的組織機構(gòu)造就了現(xiàn)今中國治理之成效,而未來中國之治理依然取決于黨的組織機構(gòu)。正是源于此,《二五規(guī)劃》將“組織建設(shè)法規(guī)”從“黨的自身建設(shè)法規(guī)”中單列出來,并要求制定《中央委員會工作條例》《紀(jì)律檢查委員會工作條例》《國有企業(yè)黨組織工作條例》《支部工作條例》等10個黨內(nèi)法規(guī)。該“頂層設(shè)計”不僅涉及了從“中央—地方—基層”各個層級的組織結(jié)構(gòu),而且極大地提高了黨組織橫向?qū)用娴臄U展性,如要求制定《農(nóng)村基層組織工作條例》《黨和國家機關(guān)基層組織工作條例》和《普通高等學(xué)?；鶎咏M織工作條例》。如果上述黨內(nèi)法規(guī)按照規(guī)劃如期制定(修訂)、頒布,將為堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、實現(xiàn)黨在新時代的歷史使命提供堅強的組織保證。

3.2.3 黨員教育管理法規(guī)

黨員教育與管理既要抓好領(lǐng)導(dǎo)干部這一“關(guān)鍵少數(shù)”,也要抓好普通黨員這一“黨的肌體的細(xì)胞”,更要實現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部與普通黨員之間的多層次互動。該門類黨內(nèi)法規(guī)也應(yīng)從這三個方面加以構(gòu)建：從領(lǐng)導(dǎo)干部方面看,應(yīng)制定(修訂)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選撥任用條例》《中央企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人管理暫行規(guī)定》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作條例》等黨內(nèi)法規(guī)。從普通黨員方面看,一是制定《黨員教育管理工作條例》,規(guī)范黨員檔案、組織關(guān)系和黨籍管理;二是制定民主評議黨員制度、重大事項請示報告制度和及時處置不合格黨員制度等;三是修訂《黨員權(quán)利保障條例》,雖然黨章和2004年頒布的《黨員權(quán)利保障條例》都規(guī)定了黨員權(quán)利,但在實踐中,部分黨員權(quán)利并沒有被重視,現(xiàn)應(yīng)細(xì)化黨員權(quán)力保障措施,以激發(fā)、強化黨員的主體意識。從領(lǐng)導(dǎo)干部與普通黨員之間的多層次互動看,應(yīng)制定領(lǐng)導(dǎo)干部以普通黨員身份參加支部組織生活會制度、領(lǐng)導(dǎo)干部定期走訪黨員制度,健全黨內(nèi)激勵關(guān)懷幫扶機制、完善黨員定期評議基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子等制度。

3.2.4 黨的權(quán)力運行法規(guī)

按照前述內(nèi)容,該門類黨內(nèi)法規(guī)可以從三個方面構(gòu)建：首先,完善與決策機制、執(zhí)行機制和監(jiān)督機制相關(guān)的黨內(nèi)法規(guī)。在以往建設(shè)中,雖然已出臺了一系列黨內(nèi)法規(guī),但相對于權(quán)力決策、執(zhí)行和監(jiān)督環(huán)節(jié)及其所要涉及的改革領(lǐng)域而言,依然有需要改善的方面。例如在決策方面,《黨組工作條例(試行)》(2015年)及修訂后的《地方委員會工作條例》(2016年)對議題確定、會議表決、作出決策等環(huán)節(jié)都做了較為詳細(xì)的程序性規(guī)定,但在會議討論方面,前者只規(guī)定“黨組會議議題提交表決前,應(yīng)當(dāng)進行充分討論”[9]29,后者亦只規(guī)定“在集體討論和決定問題時,個人應(yīng)當(dāng)充分發(fā)表意見”[9]11。然而“充分”的標(biāo)準(zhǔn)是什么,怎樣才算做到了“充分”,在兩個文本中都并沒有給予合理的說明。因而需要對類似黨內(nèi)法規(guī)進行修訂,從而增強其操作性。其次,加強政治紀(jì)律建設(shè)。紀(jì)律建設(shè)是規(guī)范權(quán)力運行、加強黨組織與黨員管理的重要手段。經(jīng)過多年建設(shè),組織紀(jì)律、作風(fēng)紀(jì)律和廉潔紀(jì)律等建設(shè)相對完善,未來一段時間應(yīng)將重點放在政治紀(jì)律建設(shè)方面,盡快制定貫徹民主集中制原則、嚴(yán)守政治紀(jì)律和政治規(guī)矩方面的黨內(nèi)法規(guī)。第三,完善獎勵懲戒機制,切實加強對黨組織、黨員以及權(quán)力運行的監(jiān)督制約。對具有較高民主素質(zhì)、有效運行權(quán)力的黨組織及其負(fù)責(zé)人給予激勵;而對于違反權(quán)力運行程序和政治紀(jì)律等行為,應(yīng)繼續(xù)完善《紀(jì)律處分條例》和《問責(zé)條例》等,形成“遵守政策法規(guī)而有所獲,違反政策法規(guī)謀取私利而受懲處”的心理判斷和用權(quán)氛圍。

3.2.5 保障類法規(guī)

黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)與改革相似,包含各類相互聯(lián)系的元素在內(nèi),不僅需要對建設(shè)時間、內(nèi)容、相互關(guān)聯(lián)等進行頂層設(shè)計和整體謀劃,也需要制定一些配套性、保障性措施,以保障黨內(nèi)法規(guī)的有效制定與運行。在保障制定方面,相關(guān)制度規(guī)定已經(jīng)形成,關(guān)鍵在于發(fā)揮其實效性,如中央黨內(nèi)法規(guī)工作聯(lián)席會議制度已經(jīng)形成,但就目前狀況而言,該聯(lián)席會議制度還可以完善。未來應(yīng)通過制定具體的實施細(xì)則,規(guī)范聯(lián)席會議的啟動、審查、討論、發(fā)表意見以及會議總結(jié)等程序,以期最大限度發(fā)揮工作聯(lián)席會議的作用。此外,還應(yīng)修訂《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》、修訂完善信息、督查、機要密碼工作等方面的法規(guī)制度。在保障運行方面,缺乏的制度性措施相對較多。因為在十八大之前,黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行在很多情況下被看做是一個簡單的過程,認(rèn)為只要“出臺黨內(nèi)法規(guī)……”等初始條件顯著改善,隨著中央的整合,定會增強人們對黨內(nèi)法規(guī)的認(rèn)同,最終達到黨內(nèi)法規(guī)被完美執(zhí)行的目的,因而,黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行及其保障的制度設(shè)計是相對被忽視的環(huán)節(jié)。雖然十八大以來加大了黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力度,但措施主要基于實踐層面,總結(jié)實踐經(jīng)驗,將之上升到黨內(nèi)法規(guī)文本層面,是未來黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的重點。