秦國(guó)美

[摘要] 全面預(yù)算管理是一整套綜合的經(jīng)營(yíng)機(jī)制，目前已成為企業(yè)提高效率的有力工具。由于全面預(yù)算管理可實(shí)現(xiàn)企業(yè)內(nèi)部資源優(yōu)化配置、提高運(yùn)行能力，國(guó)內(nèi)外一些醫(yī)院也采用全面預(yù)算對(duì)醫(yī)院進(jìn)行管理，并成為醫(yī)院戰(zhàn)略管理、財(cái)務(wù)管理和內(nèi)部控制的有力工具，對(duì)于加強(qiáng)醫(yī)院管理、科學(xué)合理使用衛(wèi)生資源和有效控制運(yùn)行成本有一定的積極意義。該文擬對(duì)企業(yè)及醫(yī)院全面預(yù)算管理的發(fā)展歷程進(jìn)行研究，旨在對(duì)公立醫(yī)院實(shí)行全面預(yù)算管理提供參考。

[關(guān)鍵詞] 全面預(yù)算管理;企業(yè);醫(yī)院;發(fā)展

[中圖分類號(hào)] R197.32 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1672-5654（2019）01（b）-0196-03

[Abstract] Comprehensive budget management is a set of general operation mechanism， which has become a powerful tool for enterprises to improve efficiency. Because comprehensive budget management can optimize the allocation of internal resources and improve the operational capacity of enterprises， some hospitals in China and abroad also adopt comprehensive budget， and become a powerful tool for strategic management， financial management and internal control of hospitals. It is helpful for strengthening hospital management， scientific and rational use of health resources and effective control of operation cost. This paper intends to study the development process of comprehensive budget management in enterprises and hospitals in order to provide reference for the implementation of comprehensive budget management in public hospitals.

[Key words] Comprehensive budget management; Enterprise; Hospital; Development

建立布局合理、管理科學(xué)、富有效率的醫(yī)院服務(wù)體系，不僅是當(dāng)前深化醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)改革、提升醫(yī)院服務(wù)能力的必然要求，同時(shí)也是保障民生的重要保障。

當(dāng)前醫(yī)療市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)日漸激烈，如何強(qiáng)化醫(yī)院管理，提高內(nèi)部管理的系統(tǒng)化和科學(xué)化水平，提升財(cái)務(wù)管理水平，提高醫(yī)院服務(wù)能力和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，是各級(jí)醫(yī)院良性發(fā)展的重要途徑[1]。全面預(yù)算管理作為一整套綜合的經(jīng)營(yíng)機(jī)制，目前已成為國(guó)內(nèi)外各企業(yè)提高效率的有力工具。全面預(yù)算管理作為實(shí)現(xiàn)企業(yè)內(nèi)部資源優(yōu)化配置、提高運(yùn)行能力的管理方法，目前已被國(guó)內(nèi)外一些醫(yī)院所采用，并成為醫(yī)院戰(zhàn)略管理、財(cái)務(wù)管理和內(nèi)部控制的有力工具，對(duì)于加強(qiáng)醫(yī)院管理、科學(xué)合理使用衛(wèi)生資源和有效控制運(yùn)行成本有一定的積極意義[2]，然而，由于公立醫(yī)院自身特點(diǎn)與現(xiàn)代企業(yè)管理模式存在較大差異，有關(guān)企業(yè)的全面預(yù)算管理并不一定完全適合于公立醫(yī)院[3]，與此同時(shí)，我國(guó)公立醫(yī)院一直到近些年才開始嘗試采用全面預(yù)算管理，具體實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)有所欠缺，有關(guān)醫(yī)院適用的理論研究存在不足，未有系統(tǒng)研究[4]，因此探討如何優(yōu)化公立醫(yī)院特別是大型公立醫(yī)院的預(yù)算管理有著現(xiàn)實(shí)需求和借鑒作用[5]。該文擬對(duì)企業(yè)及醫(yī)院全面預(yù)算管理的發(fā)展歷程進(jìn)行研究，旨在對(duì)公立醫(yī)院實(shí)行全面預(yù)算管理提供參考。

1? 國(guó)外企業(yè)全面預(yù)算管理的發(fā)展

全面預(yù)算管理的理念首先產(chǎn)生于歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家，最初使用的目的主要在于控制政府的日常費(fèi)用，此后逐漸發(fā)展并使用于企業(yè)等其他領(lǐng)域。有企業(yè)早在19世紀(jì)末就嘗試在企業(yè)經(jīng)營(yíng)過程中采用預(yù)算管理方法，經(jīng)過企業(yè)的實(shí)踐積累，在預(yù)算理念的發(fā)展和探索過程中不斷借鑒其他有關(guān)學(xué)科的理論和研究方法，在20世紀(jì)初基本形成了全面預(yù)算管理理論，成為歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家各種企業(yè)廣泛采用的內(nèi)部控制方式，使內(nèi)部生產(chǎn)效率明顯提高。與此同時(shí)，美國(guó)醫(yī)院也較早認(rèn)識(shí)到采用全面預(yù)算管理的益處，在醫(yī)院運(yùn)行中使用全面預(yù)算管理方法。

國(guó)外全面預(yù)算管理發(fā)展歷程主要有以下幾點(diǎn)階段。

1.1? 萌芽期（19世紀(jì)～20世紀(jì)20年代）

預(yù)算管理理念萌芽于英國(guó)，12世紀(jì)～14世紀(jì)時(shí)的國(guó)王的稅收預(yù)案就存在預(yù)算的理念。美國(guó)管理者曾使用預(yù)算對(duì)廣告費(fèi)進(jìn)行統(tǒng)籌安排，此后逐步將預(yù)算方法運(yùn)用于企業(yè)資源的統(tǒng)籌和調(diào)配。有“科學(xué)管理之父”之稱的Frederick Winslow Taylor在1911年撰寫的《效率的福音》首次提出效率在企業(yè)運(yùn)行中的作用，同年撰寫的《科學(xué)管理原理》首次對(duì)標(biāo)準(zhǔn)化工作和“差別工資制度”進(jìn)行系統(tǒng)分析，認(rèn)為通過科學(xué)化和標(biāo)準(zhǔn)化的管理可以提高企業(yè)運(yùn)行效率，但預(yù)算管理的理念在美國(guó)一直未得到重視，直至1921年實(shí)施《預(yù)算與會(huì)計(jì)法案》之后才獲得廣泛的認(rèn)同，自此科學(xué)管理理論在歐美地區(qū)企業(yè)中得到廣泛歡迎，許多企業(yè)管理者接受預(yù)算管理的理念并對(duì)企業(yè)進(jìn)行科學(xué)化管理。1922 年，James O. Mckinsey發(fā)表的《預(yù)算控制》從控制角度全面論述了“預(yù)算職能”的概念，提出了預(yù)算管理理論以及具體的實(shí)施方法，該書的發(fā)行在預(yù)算管理理論產(chǎn)生過程中具有標(biāo)志性的意義。此后Lehmaun發(fā)表了《工業(yè)成本預(yù)算》和《企業(yè)經(jīng)濟(jì)計(jì)劃—商業(yè)預(yù)算》，充分研究了企業(yè)成本計(jì)劃和成本控制、預(yù)算的內(nèi)容，發(fā)展了成本預(yù)算管理理論。上述研究為企業(yè)機(jī)械化批量生產(chǎn)起協(xié)調(diào)和控制作用，為預(yù)算管理的實(shí)踐提供指導(dǎo)。

這一階段的經(jīng)歷為全面預(yù)算管理的起步和完善創(chuàng)造了的豐富的理論和實(shí)踐條件。

1.2? 發(fā)展期（20世紀(jì)30～70年代）

20世紀(jì)30年代后出現(xiàn)的社會(huì)化大生產(chǎn)過程中，預(yù)算管理的實(shí)踐在優(yōu)化企業(yè)內(nèi)部資源配置和提高企業(yè)運(yùn)行水平的同時(shí)，也促進(jìn)了預(yù)算管理理論的發(fā)展與完善。1952 年，維恩·劉易斯提出“零基預(yù)算”概論，提出將綜合平衡作為編制預(yù)算的基礎(chǔ)，該理論在全面預(yù)算管理的發(fā)展階段起重要作用。這一時(shí)期的企業(yè)管理的實(shí)踐使企業(yè)運(yùn)行效率低下的局面得到改觀，全面預(yù)算管理理論進(jìn)一步完善和發(fā)展。

1.3? 成熟期（始于20世紀(jì)80年代）

在上世紀(jì)80年代后，社會(huì)的進(jìn)一步發(fā)展特別是信息化促使全面預(yù)算管理理念發(fā)展到了新的階段，預(yù)算管理的理論體系更為完善，在這一時(shí)期，哈佛大學(xué)的Kaplan等提出了Kaplan預(yù)算模式，其主要內(nèi)容是突出非財(cái)務(wù)指標(biāo)的重要性，并作為企業(yè)發(fā)展?fàn)顩r的評(píng)估依據(jù)，同時(shí)使預(yù)算與企業(yè)的發(fā)展規(guī)劃相關(guān)聯(lián)，旨在提高發(fā)展評(píng)估的可靠性。1993年，Tanaka在管理會(huì)計(jì)領(lǐng)域前人研究的基礎(chǔ)上對(duì)目標(biāo)成本和持續(xù)改進(jìn)預(yù)算的方法進(jìn)行研究，在預(yù)算中對(duì)預(yù)算期內(nèi)可能影響企業(yè)經(jīng)營(yíng)的狀況加以重視。1997年，David Otley教授出版的《Better performance management》一書中提出在績(jī)效管理中使用業(yè)績(jī)測(cè)評(píng)、業(yè)績(jī)報(bào)告機(jī)制;1998年，Coopers Lybrand Deloite提出了作業(yè)預(yù)算，也稱作業(yè)基礎(chǔ)預(yù)算（Activiy-based budget），傳統(tǒng)預(yù)算通常是以成本元素為依據(jù)，而作業(yè)預(yù)算的編制是依據(jù)企業(yè)發(fā)展目標(biāo)，根據(jù)業(yè)務(wù)流程中預(yù)期的工作量為基礎(chǔ)，同時(shí)需要將業(yè)務(wù)流程、生產(chǎn)效率、服務(wù)水平對(duì)預(yù)期工作量的影響進(jìn)行權(quán)衡，使內(nèi)部資源配置良好，滿足顧客的需求。

目前全面預(yù)算管理理論經(jīng)過逐漸發(fā)展，已成為企業(yè)進(jìn)行整合資源、優(yōu)化資源配置的重要方式。

2? 國(guó)外醫(yī)院全面預(yù)算管理的研究

全面預(yù)算管理主要在歐美等地區(qū)開始使用，并成為目前企業(yè)日常管理的主要工具，是企業(yè)提高生產(chǎn)效率的重要途徑。

美國(guó)及歐洲發(fā)達(dá)國(guó)家醫(yī)療水平發(fā)展迅速，醫(yī)院管理時(shí)也重視和借鑒全面預(yù)算管理理論。美國(guó)醫(yī)院較早將預(yù)算引入醫(yī)院的管理之中，在1921年美國(guó)政府實(shí)施《預(yù)算與會(huì)議法案》后美國(guó)醫(yī)院的全面預(yù)算管理得到較大發(fā)展和完善，在美國(guó)醫(yī)院的組織體系主要包括首席執(zhí)行官、副院長(zhǎng)以及中層管理人員等組成，醫(yī)務(wù)人員也是其中的重要組成成分。中層管理人員的主要任務(wù)是直接制定本部門年度預(yù)算，并確保本部門預(yù)算可以較好的執(zhí)行。由于全面預(yù)算管理可以充分挖掘醫(yī)院資源，目前已成為國(guó)外許多醫(yī)院加強(qiáng)內(nèi)部控制的主要手段，成為加強(qiáng)醫(yī)院內(nèi)部管理、減輕運(yùn)行成本、提高服務(wù)能力的主要途徑。

3? 國(guó)內(nèi)企業(yè)全面預(yù)算管理的發(fā)展

全面預(yù)算管理在國(guó)內(nèi)的進(jìn)展也是一個(gè)逐步完善的過程，大致可分為探索期和大發(fā)展期二個(gè)階段。

3.1? 探索期（解放前-20世紀(jì)末）

中國(guó)企業(yè)以前就存在“預(yù)算”的概念，1949年以前有些企業(yè)經(jīng)營(yíng)者嘗試使用預(yù)算規(guī)劃企業(yè)的預(yù)期發(fā)展，解放后早期，我國(guó)就有企業(yè)單位嘗試以班組為預(yù)算主體進(jìn)行預(yù)算管理，但由于我國(guó)在改革開放以前采用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式，國(guó)營(yíng)企業(yè)預(yù)算只是完成上級(jí)主管部門任務(wù)安排的一種計(jì)劃，而非強(qiáng)化內(nèi)部控制的一種手段，并不等同于現(xiàn)代的全面預(yù)算管理。

改革開放后，國(guó)外先進(jìn)的管理理念紛紛登陸中國(guó)，中國(guó)企業(yè)對(duì)預(yù)算管理理念逐漸熟悉和理解，并運(yùn)用到企業(yè)的運(yùn)行中，但當(dāng)時(shí)的企業(yè)組織形式限制了全面預(yù)算管理的發(fā)展，直至1994年實(shí)施的《公司法》確定公司制為主要企業(yè)組織形式，為企業(yè)預(yù)算管理使用創(chuàng)造了條件。《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》正式強(qiáng)化預(yù)算管理在企業(yè)管理中的運(yùn)用，這期間我國(guó)一些企業(yè)嘗試實(shí)行全面預(yù)算管理。

3.2? 大發(fā)展期（2000年迄今）

2000年《國(guó)有大中型企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度和加強(qiáng)管理的基本規(guī)范（試行）》首次提出優(yōu)化預(yù)算管理要求。2002年頒布的《關(guān)于企業(yè)實(shí)行財(cái)務(wù)預(yù)算管理的指導(dǎo)意見》再次要求國(guó)營(yíng)企業(yè)采用全面預(yù)算管理。2008年制定的《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》明確提出在企業(yè)中實(shí)施全面預(yù)算管理的要求。2014年頒布的《關(guān)于修改<中華人民共和國(guó)預(yù)算法>的決定》提出實(shí)行全面預(yù)算管理，為預(yù)算公開透明奠定基礎(chǔ)。自此，我國(guó)企業(yè)廣泛使用全面預(yù)算管理對(duì)企業(yè)進(jìn)行管理，全面預(yù)算管理在我國(guó)進(jìn)入成熟期。

4? 國(guó)內(nèi)醫(yī)院全面預(yù)算管理的發(fā)展

與歐美國(guó)家醫(yī)院相比較，我國(guó)各類醫(yī)院特別是公立醫(yī)院使用全面預(yù)算管理起步較晚[6]，鑒于公立醫(yī)院的性質(zhì)特點(diǎn)，醫(yī)院領(lǐng)導(dǎo)對(duì)全面預(yù)算管理沒有太多興趣，也一直缺乏與醫(yī)院全面預(yù)算管理直接配套的法律和部門規(guī)章制度[7]，直至2006年《醫(yī)療機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)內(nèi)部控制規(guī)定（試行）》才首次明確醫(yī)院預(yù)算管理流程，明確提出醫(yī)院所有收支均在管理范疇，該條例的頒布可視為國(guó)內(nèi)醫(yī)院全面預(yù)算管理的開端，正式拉開了以醫(yī)院財(cái)務(wù)為主的醫(yī)院內(nèi)部經(jīng)濟(jì)管理改革的大幕，2010年修訂頒布的《醫(yī)院財(cái)務(wù)制度》（財(cái)社[2010]306號(hào)）首次明確提出將全面預(yù)算管理作為各級(jí)醫(yī)院管理的主要模式，對(duì)實(shí)施醫(yī)院全面預(yù)算管理提出指導(dǎo)性意見，各級(jí)醫(yī)院需要嚴(yán)格重視預(yù)算管理，并要求醫(yī)院上級(jí)主管部門制定和使用切實(shí)可行的績(jī)效考核辦法，將醫(yī)院預(yù)算執(zhí)行作為考核內(nèi)容之一[8]。2014年實(shí)行的《關(guān)于修改<中華人民共和國(guó)預(yù)算法>的決定》提出落實(shí)全面預(yù)算管理，為企事業(yè)單位預(yù)算的公開、透明創(chuàng)造條件。2015年頒布實(shí)施的《公立醫(yī)院預(yù)決算報(bào)告制度暫行規(guī)定》進(jìn)一步明確加強(qiáng)對(duì)醫(yī)院的預(yù)算進(jìn)行控制，目的在于提高財(cái)務(wù)預(yù)算質(zhì)量，強(qiáng)化各級(jí)政府主體責(zé)任，要求各級(jí)政府加強(qiáng)對(duì)公立醫(yī)院的財(cái)務(wù)運(yùn)行情況的檢查。在此基礎(chǔ)上，2015年12月頒布的《關(guān)于加強(qiáng)公立醫(yī)院的財(cái)務(wù)和預(yù)算管理指導(dǎo)意見》更為各級(jí)醫(yī)院實(shí)現(xiàn)全面預(yù)算管理提出了時(shí)間表，并總結(jié)經(jīng)驗(yàn)在2018年逐步完善，因此全面預(yù)算管理成為公立醫(yī)院必須使用的管理方法，使醫(yī)院內(nèi)部經(jīng)濟(jì)管理逐步走上規(guī)范化的軌道。

因此，無(wú)論是在企業(yè)還是醫(yī)院，實(shí)施全面預(yù)算管理都經(jīng)歷一個(gè)逐漸成熟的過程，通過對(duì)企業(yè)及醫(yī)院全面預(yù)算管理的發(fā)展歷程進(jìn)行研究，可以對(duì)公立醫(yī)院實(shí)行全面預(yù)算管理提供一定的參考和借鑒。

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（收稿日期：2018-10-25）