法治視角下新區(qū)城市化“共建共享”格局探索

【摘要】城市新區(qū)是位于城市邊緣，具有一定城市結(jié)構(gòu)的“半城市”區(qū)域，是城鎮(zhèn)化建設(shè)的一個(gè)縮影。在社會(huì)矛盾激增、人口城市化與空間城市化失衡的城鎮(zhèn)化建設(shè)中，政府主導(dǎo)下的城鎮(zhèn)化已經(jīng)弊端突顯。在新區(qū)建立“共建共享”格局，滿足了黨和國家的時(shí)代發(fā)展要求，也使法治在城鎮(zhèn)化中得以實(shí)現(xiàn)，是在以人為本理念下，發(fā)展新區(qū)城市化的探索方向。

【關(guān)鍵詞】城鎮(zhèn)化；新區(qū)城市化；共建共享；法治

城市化的核心是追求優(yōu)質(zhì)的資源配置和高效的生產(chǎn)力。由此，在一個(gè)時(shí)間段內(nèi)，一個(gè)區(qū)域內(nèi)將獲得更多的生產(chǎn)力，從而快速發(fā)展。中國的城鎮(zhèn)化建設(shè)為國家現(xiàn)代化建設(shè)奠定了基石，大幅度地改善、提升了人民的生活水平，但是在我國城鎮(zhèn)化道路中不可否認(rèn)的是還有亟待解決的問題。

1、中國的城鎮(zhèn)化道路

1.1中國城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀

由于中國特殊的社會(huì)、歷史背景，單一的行政調(diào)節(jié)始終是城鎮(zhèn)化的主要?jiǎng)恿ΑＶ袊母镩_放時(shí)間尚短，還未形成高效的市場經(jīng)濟(jì)自我調(diào)節(jié)體系，推動(dòng)社會(huì)發(fā)展的力量薄弱。國家通過行政命令的方式引導(dǎo)城市發(fā)展，成為城鎮(zhèn)化建設(shè)的常態(tài)。這種體現(xiàn)國家“建構(gòu)主義”的規(guī)劃設(shè)計(jì)思路，有利于政府主導(dǎo)推動(dòng)下的統(tǒng)一、高效和有序。[1]同時(shí)，在城鎮(zhèn)化建設(shè)中部分不合理的規(guī)劃，也使得其脫離“以人為本”的弊端日益突顯出來。例如政府不考慮群眾的實(shí)質(zhì)生活，對(duì)老舊菜市規(guī)劃不合理，將菜市規(guī)劃在二樓，而人們不愿上樓，導(dǎo)致商販為利在街邊擺攤，帶來雜物亂堆、垃圾亂丟、影響居民出行和城市形象等問題。

中國的城鎮(zhèn)化是人口轉(zhuǎn)移型城鎮(zhèn)化和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換型城鎮(zhèn)化的雙軌模式。因工業(yè)化發(fā)展、土地承包等社會(huì)因素，大量的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力開始涌入城市，以人口轉(zhuǎn)移型為主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化在城市邊際成型。另一方面，政府通過行政推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、社會(huì)結(jié)構(gòu)、文化結(jié)構(gòu)的質(zhì)變，客觀上形成結(jié)構(gòu)型城鎮(zhèn)化。為了滿足城市高速經(jīng)濟(jì)發(fā)展，政府對(duì)城鎮(zhèn)化的構(gòu)建逐漸超過了農(nóng)民的需求，導(dǎo)致原本提高人民生活水平的城鎮(zhèn)化，反作用出大量的城市建設(shè)問題和社會(huì)矛盾。新區(qū)建成后，農(nóng)村人口逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘腥丝?，居住方式也由原來的散居變?yōu)樾^(qū)集中安置。但人們?cè)谵r(nóng)村的生活習(xí)慣和生活觀念并沒有隨著城市生活的開啟而立即改變，有些在農(nóng)村很自然的事情卻與城市的文明格格不入。比如在大街上晾曬辣椒、衣物、谷物等的行為就對(duì)城市的容貌和秩序產(chǎn)生不好的影響。這些行為會(huì)因?yàn)榘l(fā)生的地點(diǎn)由農(nóng)村自家大院轉(zhuǎn)移到城市公共區(qū)域而影響到大多數(shù)人的利益。

1.2新區(qū)城市化建設(shè)之困境

新區(qū)城市化是傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化建設(shè)的一個(gè)組成部分，是城市郊區(qū)化的產(chǎn)物，是承接中心城區(qū)產(chǎn)業(yè)、人口遷移的重要載體。新區(qū)城市化主觀上是人口轉(zhuǎn)移型城鎮(zhèn)化在城郊的聚集，客觀方面也是政府?dāng)U大城市建設(shè)思路下的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型需求。

為滿足工業(yè)化的需要，中國的城鎮(zhèn)化始終是走以物質(zhì)資料大量消耗為代價(jià)的高成本城鎮(zhèn)化的道路。城市新區(qū)在滿足城市生產(chǎn)功能的同時(shí)，自身作為一個(gè)社會(huì)生態(tài)區(qū)域的綜合需求卻沒有得到解決。在資源不合理的配置下，新區(qū)的社會(huì)服務(wù)、公共設(shè)施建設(shè)方面遠(yuǎn)落后于城市中心；社會(huì)生產(chǎn)組織形式發(fā)展不完善，沒有多樣化的組織管理形式；郊區(qū)農(nóng)民土地被征用，生產(chǎn)生活方式被迫產(chǎn)生割裂式變革，然而，經(jīng)歷了拆遷、征地、居住地資源污染的農(nóng)民并未得到其應(yīng)有的利益回報(bào)，造成難以消化的社會(huì)矛盾。

城鎮(zhèn)化建設(shè)中空間結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型城鎮(zhèn)化與人口轉(zhuǎn)型城鎮(zhèn)化發(fā)展失衡?！俺擎?zhèn)化是以人為中心、受多種因素影響的，極其復(fù)雜多變的系統(tǒng)轉(zhuǎn)化過程，應(yīng)該包括硬件系統(tǒng)和軟件系統(tǒng)的更替和提升，是一種從傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代文明社會(huì)變遷和全面轉(zhuǎn)型的過程?！盵2]從空間和人口兩個(gè)維度對(duì)中國城市化進(jìn)行剖析?？臻g結(jié)構(gòu)的城鎮(zhèn)化由區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、市場結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型帶來人口的聚集，是區(qū)域化、集體化的城鎮(zhèn)建設(shè)。人口城鎮(zhèn)化要求以人為本，追求人的全面發(fā)展，以人民的權(quán)益全面地得到保障為目標(biāo)，是屬人的、個(gè)體的城鎮(zhèn)化。但是，在中國城鎮(zhèn)化的推進(jìn)過程中，政府部門通常以空間結(jié)構(gòu)城鎮(zhèn)化為城鎮(zhèn)化建設(shè)的考核標(biāo)準(zhǔn)，長期追求城鎮(zhèn)化數(shù)量和規(guī)模。這使得城鎮(zhèn)化建設(shè)超過客觀需求，人的發(fā)展和需求被低置，城市化建設(shè)越來越走向被動(dòng)。

農(nóng)村傳統(tǒng)治理模式與現(xiàn)代化法治的治理沖突。在傳統(tǒng)的中國農(nóng)村中，以“差序格局”形成的社會(huì)關(guān)系，基于世代的延續(xù)和生活的習(xí)慣，形成了“禮”治秩序。在現(xiàn)代城市化的陌生人社會(huì)中，禮治已經(jīng)不能滿足復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系需求，建設(shè)法治社會(huì)成為必然選擇。然而，現(xiàn)行的司法在鄉(xiāng)間產(chǎn)生了很特殊的副作用，它破壞了原有的禮治秩序，不能有效地建立起法治秩序。[3]因?yàn)榻^大多數(shù)村民都不懂法，不敬法，當(dāng)長期建立的群居規(guī)則強(qiáng)行被法律打破后，利益沖突瞬間凸顯，而城市管理的政策和執(zhí)行也一直飽受詬病，管理者以“人民城管為人民”為宗旨，但卻得不到被管理者的理解，還是有些尷尬之處。充分說明，管理與被管理之間存在誤解，甚至存在對(duì)抗的現(xiàn)象，并沒有充分發(fā)揮城市管理共同參與的作用，城市管理共建共享體系還沒形成。人們與城市正在艱難地適應(yīng)著改變。

2、“共建共享”——新區(qū)城市化建設(shè)的困境突破

2.1構(gòu)建“共建共享”格局的時(shí)代要求

中共十八大報(bào)告首次提出了“加大強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策力度，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程，共同分享現(xiàn)代化成果”的戰(zhàn)略目標(biāo)?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化”。提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量的核心在于“以人為本”，方法是讓農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口共享城市發(fā)展成果，改變其在城市建設(shè)過程中，多貢獻(xiàn)而少共享的不平等狀態(tài)。以共建推動(dòng)共享，以共享引領(lǐng)共建，使生產(chǎn)力利用和經(jīng)濟(jì)發(fā)展相互交融化作活流，滋養(yǎng)中國的城鎮(zhèn)化發(fā)展。

2.2“共建共享”的價(jià)值體系

“共建共享”格局是全面建成小康社會(huì)的必然要求。中國共產(chǎn)黨制定了“兩個(gè)一百年”的奮斗目標(biāo)，到2020年要全面建成小康社會(huì)。小康社會(huì)意味著要有優(yōu)美的人居環(huán)境。城市新區(qū)建設(shè)必然要突破其原有的單一產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，建立起完善的綜合區(qū)域生態(tài)體系，推進(jìn)人口城鎮(zhèn)化。通過“共建共享”格局建設(shè)，讓人民共享發(fā)展成果，才能從根本上改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)新區(qū)城市一體化建設(shè)?！叭娼ǔ苫菁笆畮變|人口的更高水平的小康社會(huì)?！盵4]這是2020年建成全面小康的奮斗目標(biāo)，而以人為本的“共建共享”思路正好契合于全面建成小康社會(huì)的要求。

“共建共享”是中國共產(chǎn)黨執(zhí)政理念的具體體現(xiàn)。十九大報(bào)告中指出，要打造共建共治共享的社會(huì)治理格局。加強(qiáng)社會(huì)治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制，提高社會(huì)治理社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化水平。“共建共享”格局使得在社會(huì)建設(shè)、生產(chǎn)資料共享上主體多元化，讓廣大人民、政府、社會(huì)組織都能通過制度化渠道有序、平等參與社會(huì)治理，這意味著治理不再是為了少數(shù)人，而是廣大人民意志的體現(xiàn)。彰顯出治理目標(biāo)為了人民、治理活動(dòng)依靠人民、治理成果由人民共享的鮮明特質(zhì)。

“共建共享”是現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的迫切需要。城鎮(zhèn)化建設(shè)中，單純地“差序格局”和熟人環(huán)境被打破。特別在經(jīng)濟(jì)體制深刻變革、社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變動(dòng)、利益格局深刻調(diào)整、思想觀念深刻變化的過程中，各種矛盾糾紛不斷增加，并呈現(xiàn)出復(fù)雜性、多樣性、量大面廣的特點(diǎn)。[5]政府難以再依靠單一的行政力量解決這些問題，尋求于多元主體的共同參與成為城鄉(xiāng)建設(shè)的迫切需要。

“共建共享”與“法治建設(shè)”相輔相成。傳統(tǒng)農(nóng)村中，行為規(guī)范于歷史沉淀下來的禮，糾紛的解決依賴于地方長老的協(xié)調(diào)。在城鎮(zhèn)化過程中，強(qiáng)制推行“法治”，必然會(huì)打破農(nóng)村舊有的管理思維模式，但“法治”也并未得以接受。要在城鎮(zhèn)化過程中完成“法治建設(shè)”，要使農(nóng)村人口能夠通過“共建共享”，獲得社會(huì)建設(shè)紅利，實(shí)現(xiàn)真正的城市化，適應(yīng)現(xiàn)代化社會(huì)的發(fā)展要求，形成與法治社會(huì)相適應(yīng)的現(xiàn)代價(jià)值觀。同時(shí)，“共建共享”的格局的建設(shè)，也需要依賴法治和制度的保障。而城管卻未有一部完整的法律法規(guī)，造成日常執(zhí)法的困難。

2.3從美國的城郊建設(shè)反思“共建共享”格局的必要性

在20世紀(jì) 70 年代之前，美國得益于工業(yè)進(jìn)步和西部開發(fā)，其城鎮(zhèn)化發(fā)展迅速，但是美國政治體制的特點(diǎn)決定了聯(lián)邦政府調(diào)控職能弱，城鎮(zhèn)化發(fā)展缺乏全國性的總體規(guī)劃和政府調(diào)控引導(dǎo)。美國大城市不斷向郊區(qū)擴(kuò)張、低密度蔓延，大城市內(nèi)部人口不斷向郊區(qū)和城市外圍遷移，富裕的城市郊區(qū)圍繞著相對(duì)貧窮的城市中心區(qū)形成了美國城市的一大特征。由于基礎(chǔ)設(shè)施極度缺乏，城市之中存在大量的“貧民窟”，城市生活、生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化。[6]

“共建共享”格局旨在通過協(xié)調(diào)勞動(dòng)力和生產(chǎn)資料的分配，促進(jìn)城市人口和城市新區(qū)人口無差別發(fā)展，使廣大人民能夠共享國家發(fā)展成果。構(gòu)建“共建共享”格局，關(guān)注每一個(gè)為社會(huì)主義發(fā)展而做出貢獻(xiàn)的人民的利益，能夠有效的避免在美國城鎮(zhèn)化建設(shè)中令人詬病的畸形城市化。

3、“共建共享”格局法制化道路的方向

在經(jīng)濟(jì)全球化、社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、信息快速變換流動(dòng)的背景下，社會(huì)關(guān)系日益復(fù)雜。當(dāng)面對(duì)城鎮(zhèn)化建設(shè)中發(fā)展不平衡、重工業(yè)輕環(huán)境和法治建設(shè)不完全等多層次、廣范圍的社會(huì)矛盾時(shí)，建設(shè)“共建共享”法制化道路的需求日漸凸顯。

3.1擴(kuò)大公民參與，形成多元治理機(jī)制

歷史上中國城鎮(zhèn)化道路長期在政府的主導(dǎo)中進(jìn)行，這在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)關(guān)系較為簡單的背景下，構(gòu)建主義確實(shí)為城鎮(zhèn)建設(shè)提供了明確的方向和充足的動(dòng)力。但是城鎮(zhèn)化建設(shè)不是政府期盼的數(shù)據(jù)成果，而是經(jīng)濟(jì)社會(huì)自然發(fā)展的結(jié)果，市場在其中應(yīng)該占有其一席之地，這并沒有否定政府在城鎮(zhèn)化建設(shè)中的重要作用，而是為避免在美國自由經(jīng)濟(jì)下“城鎮(zhèn)化陷阱”的出現(xiàn)，要求政府仍然要完成其頂層建設(shè)和執(zhí)行監(jiān)督的職責(zé)。充分發(fā)揮社會(huì)組織、人民團(tuán)體作用，實(shí)現(xiàn)國家構(gòu)建、市場調(diào)節(jié)和民間作用的多元治理機(jī)制。讓執(zhí)法力量下沉，派駐街道辦、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，打好城市管理工作的群眾基礎(chǔ)，同時(shí)加強(qiáng)思想宣傳，打好管理的思想基礎(chǔ)。

多元治理要滲透于法治的每一個(gè)階段當(dāng)中。在法治的立法決策階段，城市管理規(guī)劃部門以倡議、引導(dǎo)等方式促進(jìn)新區(qū)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的多種活躍因子參與，以確保行政的民主性、科學(xué)性。在執(zhí)法領(lǐng)域，充分利用多樣化的行政方式，確保在“共建共享”方案中農(nóng)民權(quán)利的維護(hù)與救濟(jì)。通過健全市場法規(guī)，建立市場規(guī)則，維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序，完成新區(qū)城市化的共享化發(fā)展。

3.2促進(jìn)新區(qū)人口與城市人口權(quán)利一體化，以程序規(guī)范權(quán)力

城鎮(zhèn)化實(shí)質(zhì)上是農(nóng)民進(jìn)城，解決好人的問題是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵。[7]想要農(nóng)民的權(quán)益在城市中得到同等實(shí)現(xiàn)，必須要建設(shè)健全行政救濟(jì)機(jī)制，使在城鎮(zhèn)化中被破壞的生產(chǎn)生活關(guān)系能夠得到及時(shí)的恢復(fù)，避免社會(huì)矛盾的滋生。從源頭上防止權(quán)力的濫用這類問題也不可忽視，這要求通過程序規(guī)制城鎮(zhèn)化過程中的政府行為，使行政受到程序的制約和監(jiān)督。

程序化的首要要求是在城市建設(shè)和決策中做到過程公開、結(jié)果公開。行政公開，使得政府對(duì)權(quán)力的行使更加謹(jǐn)慎，權(quán)力也能夠得到有效的監(jiān)督。其次，構(gòu)建政府與人民的平等交流通道，完善聽證、公證制度，在進(jìn)行重大決策的時(shí)候以公示、座談等多種方式廣泛聽取各個(gè)階層的民聲，嚴(yán)格對(duì)程序的監(jiān)督，對(duì)于違背程序的行政行為以無效處置。通過程序的規(guī)制，確保每一位城市建設(shè)者的權(quán)益得到同等的保護(hù)和實(shí)現(xiàn)。

3.3構(gòu)建城市區(qū)域生態(tài)和諧共生機(jī)制

建立生態(tài)文明的新型城市新區(qū)，既要有嚴(yán)格的責(zé)任落實(shí)制度，也要構(gòu)建出有利于新區(qū)發(fā)展的生態(tài)循環(huán)協(xié)調(diào)機(jī)制。在生態(tài)領(lǐng)域準(zhǔn)確辨別其中的提供者、受益者，權(quán)衡利弊，合理分配責(zé)權(quán)，對(duì)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)權(quán)進(jìn)行積極地確權(quán)登記。在新區(qū)環(huán)境的承接范圍內(nèi)，利用新區(qū)土地廣闊、勞動(dòng)力低廉的優(yōu)勢，積極發(fā)展區(qū)域產(chǎn)業(yè)，形成區(qū)域環(huán)境利益共同體，建立健全城市生態(tài)治理聯(lián)盟。

3.4地方因地制宜建設(shè)“共建共享”制度

新區(qū)城市化建設(shè)不是城市建設(shè)的附屬品，不能簡單進(jìn)行城市建設(shè)的移植。城市規(guī)劃管理要立足于對(duì)城市新區(qū)自然發(fā)展規(guī)律之上，充分認(rèn)識(shí)城市新區(qū)的現(xiàn)狀與區(qū)域特色，因地制宜的進(jìn)行新區(qū)城市化建設(shè)。以杭州市建設(shè)品質(zhì)生活城為例：在城市化建設(shè)中，讓廣大勞動(dòng)人民體面勞動(dòng)，使得從事物質(zhì)文明、精神文明、生態(tài)文明和制度文明的創(chuàng)造性勞動(dòng)，成為每個(gè)人的權(quán)力和義務(wù)。[8]

結(jié)語：

共建共享的提出和發(fā)展是時(shí)代發(fā)展的需求，是新區(qū)城市化的動(dòng)力源泉。法治化下的共建共享，能夠突破單一行政方式的困境，推進(jìn)新區(qū)城市化建設(shè)多元參與，發(fā)揮人在城鎮(zhèn)化發(fā)展中的核心作用，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)和人口素質(zhì)的全面快速發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

[1]姜永偉.法治視閾下政府主導(dǎo)城鎮(zhèn)化的“共建共享”轉(zhuǎn)型[J].河北法學(xué)，2018（09）：37-49.

[2]王勇輝，等.農(nóng)村城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的國際比較[M].北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，2011.3

[3]費(fèi)孝通.鄉(xiāng)土中國—無訟[M].北京：北京大學(xué)出版社，1998.30

[4]中共中央文獻(xiàn)研究室.十六大以來重要文獻(xiàn)選編（上卷）[M].北京：中央文獻(xiàn)出版社，2005：14

[5]江蘇省中國特色社會(huì)主義理論體系研究中心.積極探索構(gòu)建全民共建共享的社會(huì)治理格局[J].社會(huì)建設(shè)與法治，2017（09）49-51

作者簡介：

冷延林1，1962年11月出生，男，漢族，大學(xué)本科學(xué)歷，現(xiàn)任四川省雅安市管理行政執(zhí)法局副局長，城市管理執(zhí)法。