康巴什地區(qū)推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的措施與啟示

何麗婷

[摘 要]新型城鎮(zhèn)化建設(shè)要求各地區(qū)應(yīng)根據(jù)自身的資源稟賦、產(chǎn)業(yè)特點，堅持以人為本的思路，形成具有特色的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式。鄂爾多斯市康巴什區(qū)通過規(guī)劃先行、加強生態(tài)文明建設(shè)、大力發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、實施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、探索城市管理新模式等措施，走出了一條具有地域特色的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展道路，為全國其他相似地區(qū)的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，提供了重要的經(jīng)驗和啟示。

[關(guān)鍵詞]康巴什;新型城鎮(zhèn)化;城鄉(xiāng)統(tǒng)籌

[中圖分類號]F127 [文獻標識碼]A

2013年，中央城鎮(zhèn)工作會議的召開，對新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提出了具體的目標和要求。之后，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）年》《關(guān)于深入推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》等政策文件的出臺，進一步要求改變單一的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，各地區(qū)應(yīng)根據(jù)自身的資源稟賦、產(chǎn)業(yè)特點，堅持以人為本的思路，形成具有特色的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，從而進一步提升城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量。作為在荒原上崛起的新城，鄂爾多斯市康巴什區(qū)是中國第一個以城市景觀申報并獲批的國家4A級旅游區(qū)，走出了一條具有地域特色的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展道路。因此，在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)持續(xù)推進的形勢下，分析康巴什城鎮(zhèn)化建設(shè)中的成功經(jīng)驗，探索康巴什推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的思路與措施，對于全國其他相似地區(qū)的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，具有重要的借鑒意義。

1 康巴什地區(qū)的基本情況

世紀之交，隨著能源經(jīng)濟的興起，鄂爾多斯的羊、煤、土、氣變成了“揚眉吐氣”，羊絨被譽為軟黃金，煤炭、稀土、天然氣的探明儲量均位于全國前列。2016年人均GDP在中國大陸地級市中位列第一，僅次于澳門和香港。在2017年全國綜合競爭力百強縣（市）榜單中，內(nèi)蒙古占據(jù)4席，其中鄂爾多斯市就占3席。康巴什，蒙古語中是“老師”之意，位于鄂爾多斯中南部地區(qū)。在2004年之前，康巴什地區(qū)還是一片荒漠，僅有兩個小村莊，是內(nèi)蒙古最為貧困的地區(qū)之一。

2004年，為緩解“大工業(yè)、小城鎮(zhèn)”的結(jié)構(gòu)性矛盾，鄂爾多斯市委、市政府決定在康巴什興建新區(qū)。2006年市委、市政府遷址入駐。2016年6月國務(wù)院正式批復(fù)，同意將康巴什區(qū)設(shè)立為縣級行政區(qū)。建設(shè)伊始，房地產(chǎn)開發(fā)爆發(fā)式增長，民間借貸異?；钴S。但隨著能源經(jīng)濟降溫，房價虛高、城市功能不完備、生態(tài)環(huán)境不宜居等問題凸顯，客商大規(guī)模撤離，被新聞界戲稱為“鬼城”，引起了國內(nèi)外廣泛關(guān)注，并被當作能源經(jīng)濟和房地產(chǎn)泡沫經(jīng)濟的負面典型。決策者及時調(diào)整城市定位和發(fā)展思路，提出“建設(shè)北疆獨具特色的現(xiàn)代化品質(zhì)城市，打造鄂爾多斯靚麗名片”的目標，用改革創(chuàng)新化解發(fā)展中的矛盾，使昔日的“空城”成為西部地區(qū)少有的旅游勝地，實現(xiàn)了從大漠“鬼城”到旅游新區(qū)的華麗轉(zhuǎn)變，為新常態(tài)下我國同類型區(qū)域經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型發(fā)展樹立了典范。目前，康巴什建成區(qū)面積38.4平方公里，下轄4個街道辦、15個社區(qū)（村），總?cè)丝?5.3萬人。康巴什區(qū)已成為鄂爾多斯市政治、文化、科研、教育和汽車制造業(yè)中心，建成國家園林城市、森林城市，中國首家環(huán)境藝術(shù)示范試點城市，城鄉(xiāng)面貌煥然一新。

2 康巴什新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的主要措施

2.1 思維超前，規(guī)劃先行

在城市規(guī)劃中，融入先進的建設(shè)理念和超前的城市定位，結(jié)合獨特的地形特征，堅持生態(tài)、綠色、宜居思想，充分體現(xiàn)地域特色、民族特色、草原特色、文化特色，彰顯城市的唯一性。在具體操作中，大膽放開思維，邀請國內(nèi)外著名的設(shè)計單位，進行系統(tǒng)化、高標準、嚴要求的規(guī)劃設(shè)計。嚴格按照規(guī)劃，遵循基礎(chǔ)設(shè)施先行的思路，一次性完成各種地下管網(wǎng)的鋪設(shè)，基礎(chǔ)設(shè)施和城市環(huán)境承載能力同步提升。以城市主城區(qū)為核心，重點建設(shè)旅游集中體驗區(qū)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)園區(qū)、體育園區(qū)、汽車主題文化區(qū)、高新技術(shù)園區(qū)，構(gòu)建“一核引領(lǐng)、五區(qū)聯(lián)動”的城市空間格局，形成了與眾不同、獨具風情的城市風格，既避免了重復(fù)建設(shè)中的資源浪費，又有利于城市的長遠發(fā)展。

2.2 加強生態(tài)文明建設(shè)

利用三條季節(jié)性河流及青春山，重點改造原有林區(qū)和水系，形成山與水的相融合，市民任意步行500米后，即可見到綠地或公園，實現(xiàn)人與自然的和諧相處。一是以特色景觀為重點，通過豐富樹種、綠化層次和色彩，彰顯景區(qū)的文化內(nèi)涵，形成四季分明的景觀格局。城區(qū)綠化覆蓋率達到42%，全年空氣質(zhì)量優(yōu)良天數(shù)超過300天。二是以景觀廊道為重點，使城區(qū)主干道兩側(cè)完整體現(xiàn)景觀的品質(zhì)。嚴格按照標準，精心雕琢園林園藝，高標準構(gòu)建城郊生態(tài)屏障，初步形成以“綠色”為核心的自然景觀。運用科學、藝術(shù)的配置手法，實現(xiàn)“一街一景、各具特色”。三是以環(huán)城景觀帶為重點，構(gòu)筑集休閑性、觀賞性于一體的城郊風景帶。結(jié)合全域旅游和生態(tài)公園建設(shè)，重點建設(shè)環(huán)城林帶，面積達4000萬平方米。重點建設(shè)50平方公里環(huán)城水系，打造濕地區(qū)域，豐富景觀層次效果。

2.3 大力發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)

鄂爾多斯市能源資源豐富，但康巴什地區(qū)卻地下空空，且轄區(qū)土地存量有限，空間小、載體少、自然資源匱乏，近2/3土地為禁止開發(fā)區(qū)?？蛋褪矊彆r度勢，取長補短，著力構(gòu)造以第三產(chǎn)業(yè)為主導的新型產(chǎn)業(yè)體系。一是大力發(fā)展文化旅游產(chǎn)業(yè)。先后共建成20多個文化旅游景區(qū)，形成“北山、南湖、中軸線、東賽車城”的旅游大格局。積極打造具有文化內(nèi)涵和地域特色的城市景觀，并以此申報并獲批國家4A景區(qū)。2016年，共接待國內(nèi)外游客超過650萬人次，同比增長37.2%，旅游收入37.5億元，同比增長29.5%。二是集聚發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)。以企業(yè)孵化器、眾創(chuàng)空間、院士專家工作站建設(shè)為重點，積極引進各類大型企業(yè)技術(shù)研發(fā)和創(chuàng)新中心，搭建企業(yè)、科研機構(gòu)和高校的合作創(chuàng)新平臺，構(gòu)建產(chǎn)學研一體化的協(xié)同創(chuàng)新模式。三是持續(xù)擴大商貿(mào)服務(wù)業(yè)規(guī)模。重點建設(shè)各類酒店、賓館、餐飲網(wǎng)點以及大型綜合商業(yè)項目，商業(yè)氛圍不斷提升;鼓勵和支持中小企業(yè)發(fā)展，各類市場主體不斷涌現(xiàn)，2016年的增速達到28.5%;建設(shè)電商物流倉儲園區(qū)，初步形成電商物流體系。四是彰顯總部經(jīng)濟活力。引進17家大型企業(yè)總部，2家地區(qū)金融總部，采用各種優(yōu)惠措施吸引企業(yè)總部落戶康巴什，其中，中天合創(chuàng)、神華集團等大型企業(yè)的生活基地均設(shè)在康巴什，帶動人氣商氣進一步聚集;利用文博會、煤博會等平臺，進一步促進了信息化水平的提升。

2.4 實施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展

康巴什區(qū)原有農(nóng)村人口7915人、耕地3.66萬畝。且牧區(qū)植被稀疏、水土流失嚴重，不宜以戶分散發(fā)展農(nóng)牧業(yè)。康巴什堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、集約發(fā)展，全面實施人口轉(zhuǎn)移工程，率先實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。一是易地搬遷“挪窮窩”。共轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口7842人，占農(nóng)村人口的98%。采取農(nóng)村住房和城市住房價位相同的原則，對轉(zhuǎn)移農(nóng)民進行拆遷補償，保障轉(zhuǎn)移農(nóng)民平穩(wěn)過渡。對于人口退出區(qū)實現(xiàn)生態(tài)恢復(fù)，落實草原生態(tài)補獎、草原監(jiān)管和禁牧等政策，植被覆蓋率由歷史最低時期的25%提高到現(xiàn)在的87%。流動沙地得到控制，草原生態(tài)環(huán)境不斷恢復(fù)。二是集中安置“補短板”。規(guī)劃建設(shè)了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)園區(qū)，其中包括住宅區(qū)、商業(yè)區(qū)、公共服務(wù)區(qū)等，對農(nóng)民的集中居住進行了統(tǒng)籌規(guī)劃。在園區(qū)內(nèi)建設(shè)幼兒園、小學、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心等基礎(chǔ)設(shè)施，實現(xiàn)了城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化。三是培訓就業(yè)“拔窮根”。以解決就業(yè)作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的頭等大事，通過各種手段，全面提升轉(zhuǎn)移農(nóng)民就業(yè)觀念和從業(yè)技能。大力開發(fā)園林養(yǎng)護、社區(qū)管理等公共服務(wù)崗位，解決轉(zhuǎn)移人口就業(yè)問題。扶持發(fā)展園區(qū)產(chǎn)業(yè)，出臺稅收、貸款貼息等優(yōu)惠政策，降低企業(yè)經(jīng)營成本，鼓勵市民自主創(chuàng)業(yè)，帶動2000多人實現(xiàn)就業(yè)。四是配套保障服務(wù)“暖民心”。為保障農(nóng)民實現(xiàn)由農(nóng)村向城市的順利過渡，每年向轉(zhuǎn)移農(nóng)民提供生活費、物業(yè)費、供暖費等補貼。轉(zhuǎn)移農(nóng)民可自愿選擇農(nóng)村或城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險，可自主參加農(nóng)村新型合作醫(yī)療或城鎮(zhèn)無業(yè)居民醫(yī)療保險，符合標準的全部納入城鎮(zhèn)低保范圍，從而實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會管理服務(wù)一體化。

2.5 探索城市管理新模式

近年來，康巴什在借鑒國內(nèi)外先進經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合自身實際，探索了一條精細化、智慧化、智能化的城市管理新模式。一是強化了城市基層組織的管理服務(wù)功能。根據(jù)“瘦街道、強社區(qū)、去機關(guān)化”的思路，精簡街道辦機關(guān)部門。責權(quán)下放，重心下移，人員下派。在各社區(qū)建立社區(qū)黨委、居委會、管理服務(wù)站，提升管理服務(wù)能力。青春山街道辦機構(gòu)由7個減少到4個，工作人員由22人減少到7人。每200戶配1名工作人員，社區(qū)管理服務(wù)站工作人員有70人之多。社區(qū)管理服務(wù)站實行“一廳式”“一站式”服務(wù)，下設(shè)多個職能窗口，對辦理事項進行全程監(jiān)管。二是推動“智慧城市”建設(shè)。利用先進的信息技術(shù)，實現(xiàn)智慧式管理，創(chuàng)造安全方便舒適生活，促進城市和諧發(fā)展。2014年，新版“康巴什之窗”網(wǎng)站正式上線，提供61項在線服務(wù)。2015年康巴什啟動了Wi-Fi全覆蓋建設(shè)工程，全域?qū)崿F(xiàn)無線上網(wǎng)功能。“智慧醫(yī)療”“智慧旅游”“智慧交通”等項目紛紛啟動，城市的信息化、智能化水平不斷提升。三是提升城市精細化管理水平。推行精細化綜合管理運行中心，構(gòu)建包含軟、硬件的綜合管理體系;搭建大型的數(shù)據(jù)庫，運用現(xiàn)代化的信息技術(shù)，將全區(qū)內(nèi)的人口、地理、資源、環(huán)境等納入其中，為精細化管理提供有效的數(shù)據(jù)支持。構(gòu)建城市管理法律保障體系，保證所有問題在第一時間發(fā)現(xiàn)，并能第一時間得到解決，形成快速的應(yīng)急管理體系。

3 康巴什新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的主要啟示

我國一些市縣區(qū)的地理位置和經(jīng)濟基礎(chǔ)與康巴什類似，也面臨著新區(qū)建設(shè)、舊城改造、移民搬遷等任務(wù)?？蛋褪矎奈羧栈哪℃?zhèn)到今日塞外新城，從黃沙連天到綠樹成蔭，從建設(shè)初期的“鬼城”到如今的全域4A旅游區(qū)，只用了短短13年時間?？偨Y(jié)康巴什區(qū)的成就與經(jīng)驗，對我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)頗有啟示。

3.1 堅持銳意改革、大膽創(chuàng)新的特色發(fā)展之路

康巴什發(fā)揮獨特優(yōu)勢，敢于直面發(fā)展中存在的問題，堅持按規(guī)劃建設(shè)，不朝令夕改，不變相更改，不因人而異，不虎頭蛇尾;在產(chǎn)業(yè)體系構(gòu)建、投資環(huán)境優(yōu)化、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面，不斷推進理論創(chuàng)新、服務(wù)創(chuàng)新和管理創(chuàng)新，創(chuàng)造了多個“第一”和“唯一”。我國很多城市，歷史悠久，人文和自然景觀星羅棋布，各個城市本應(yīng)風格迥異、特色鮮明。但由于種種原因，目前還存在著百城一面、千樓一型、風格單調(diào)、綠化稀疏、規(guī)劃多變等問題。應(yīng)該學習康巴什揚長避短、不求統(tǒng)一、但求唯一的氣魄和謀略，在新區(qū)建設(shè)和舊城改造中充分發(fā)揮優(yōu)勢，既能體現(xiàn)現(xiàn)代化風貌，又使城市的整體布局和單體建筑都能充分彰顯自己獨有的地域、文化、歷史特色。

3.2 堅持審時度勢、與時俱進的工作作風

康巴什的發(fā)展也并非一帆風順，抓住時機，變不利為有利，面對“鬼城”困局，他們及時調(diào)整定位和發(fā)展思路。正如談起傳說中的“鬼城”時，康巴什區(qū)人淡然笑對：對康巴什來說是一件意想不到的好事，給我們做了免費廣告，提高了我們的知名度，增強了人們的好奇心，游客來了之后，定會發(fā)現(xiàn)其實“空城”不“空”，“鬼城”沒“鬼”。經(jīng)濟社會的發(fā)展過程并非康莊大道，也沒有現(xiàn)成經(jīng)驗可循，難免會遇到各種各樣的難題。如何面對這些難題，并成功解決難題，不僅是對地方政府工作作風的考驗，也是對地方政府管理能力的考驗?？蛋褪矊彆r度勢、抓住機遇，變不利為有利的智慧和果斷，值得我國眾多與康巴什類似城市的建設(shè)者們的認真學習。

3.3 堅持發(fā)展惠及人民的根本原則

康巴什對轉(zhuǎn)移農(nóng)民的政策優(yōu)惠力度之大，是很多城鎮(zhèn)化建設(shè)中所不具備的。除了建設(shè)小區(qū)集中安置，創(chuàng)造就業(yè)機會，與市民享受同等福利待遇外，每個移民每年還能得到6000元的就業(yè)補助，連續(xù)發(fā)放5年，從第6年開始，凡有穩(wěn)定就業(yè)崗位者，可憑借就業(yè)證明繼續(xù)領(lǐng)取;無就業(yè)崗位者，遞減到4000-3000元。既鼓勵了就業(yè)，拉動了經(jīng)濟增長，又保障了移民的基本生活，維護了社會穩(wěn)定。這一點應(yīng)該給我國的移民搬遷和扶貧工作以啟示，有條件的地方可以借鑒。

3.4 堅持滿足人民群眾日益增長的精神文化需求

隨著經(jīng)濟發(fā)展的日新月異，人民群眾不再滿足于溫飽，對精神文化和環(huán)境建設(shè)需求有了新的期待。康巴什區(qū)與時倶進，大力發(fā)展綠色經(jīng)濟、旅游經(jīng)濟、休閑經(jīng)濟、環(huán)境建設(shè)、文化教育事業(yè)，讓人民享受到清新的空氣、優(yōu)雅的環(huán)境、井然的秩序、舒適的生活，體現(xiàn)了習近平總書記“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念，體現(xiàn)了人與自然的和諧發(fā)展。我國不同地區(qū)要根據(jù)自己的地域特色和氣候環(huán)境，保留和弘揚已經(jīng)經(jīng)過歷史檢驗的適宜于當?shù)氐木G化風格，特別是老城區(qū)、小縣城、特色小鎮(zhèn)，要留夠留足林蔭綠地，提升城市品位，讓市民享有美麗舒適的生活環(huán)境。