趙謙 衣亞男

摘 要：本文先從地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理的現(xiàn)狀入手，結(jié)合地方政府債務(wù)加速擴(kuò)張所帶來的風(fēng)險(xiǎn)對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理存在的問題進(jìn)行剖析。最后，結(jié)合地方政府以及整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)狀，對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的科學(xué)治理提出了可行的建議。

關(guān)鍵詞：地方政府;債務(wù)風(fēng)險(xiǎn);對(duì)策

一、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理現(xiàn)狀

2019年1月23日財(cái)政部發(fā)布數(shù)據(jù)顯示，截至2018年末，全國地方政府債務(wù)余額183862億元，控制在全國人大批準(zhǔn)的限額之內(nèi)，風(fēng)險(xiǎn)整體可控。2019年政府工作報(bào)告明確指出要“穩(wěn)妥處置金融領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)，防控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)”。《政府工作報(bào)告》起草組負(fù)責(zé)人在國新辦發(fā)布會(huì)上表示要“規(guī)范地方政府舉債融資機(jī)制，堅(jiān)決把隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制住”。顯然，盡管現(xiàn)在地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)整體可控，但解決地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題仍然是我國目前甚至將來一段時(shí)間財(cái)政工作的重點(diǎn)。

地方政府債務(wù)形式多樣，債務(wù)規(guī)模逐漸增大，造成政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)張。并且由于地方政府的財(cái)力不足以支撐規(guī)模龐大的資金流動(dòng)，只能通過融資的渠道解決大額籌資等問題。在此情況下，缺少合理高效的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理方法，不合理地增加融資規(guī)模，引發(fā)政府不能承受還本付息的現(xiàn)象，將引起政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，阻礙財(cái)政工作的順利進(jìn)行甚至威脅經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。因此，為了避免區(qū)域性和系統(tǒng)性的風(fēng)險(xiǎn)，更應(yīng)加強(qiáng)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理，提高管理水平。

財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究院賈康認(rèn)為地方政府財(cái)權(quán)上移、事權(quán)下移的局面是導(dǎo)致地方政府債務(wù)產(chǎn)生的主要原因。北京市財(cái)政局范曉婷認(rèn)為應(yīng)引入獨(dú)立的政府信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)，建立政府債務(wù)信息共享平臺(tái)。中國財(cái)政科學(xué)研究院赴東北地區(qū)調(diào)研組王朝才等人發(fā)現(xiàn)，東北地區(qū)地方財(cái)政運(yùn)行壓力表現(xiàn)得尤其明顯，應(yīng)完善政府債務(wù)管控。中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院黃建芬教授指出中國地方政府債務(wù)產(chǎn)生的原因有財(cái)政體制改革不完全;國家的稅收、經(jīng)濟(jì)等政策引發(fā)的現(xiàn)象;沒有創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)的政府債務(wù)管理體系。中國財(cái)政科學(xué)研究院研究員王勝威、孟翠蓮提出為防范和化解東北三省地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)提高債務(wù)透明度。山東財(cái)經(jīng)大學(xué)教授馬恩濤指出地方政府盲目投資、金融監(jiān)管制度不完善及債務(wù)管理制度的不健全引發(fā)債務(wù)產(chǎn)生?？傊偷胤秸畟鶆?wù)的問題當(dāng)今國內(nèi)專家學(xué)者基本有了統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)：一是地方政府債務(wù)存在一定風(fēng)險(xiǎn);二是我國的政府舉債行為不夠規(guī)范;三是地方政府債務(wù)問題存在體制上的原因。

二、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理存在的問題

當(dāng)下，縱覽我國地方政府債務(wù)情況，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)雖然總體可控，可仍然要保持高度重視。我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理存在的問題，有以下幾方面的突出表現(xiàn)。

1.中央與地方政府之間職能錯(cuò)位

中央和地方政府的職能不匹配，財(cái)權(quán)與財(cái)力集中但是事權(quán)卻漸漸削減，各級(jí)政府事權(quán)與支出責(zé)任不清晰，這些既造成了很多政府債務(wù)壓力增大、資金短缺、不能在期限內(nèi)償還債務(wù)、基本公共服務(wù)供給缺乏等后果，又阻礙了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。因?yàn)槭聶?quán)下移，縣鄉(xiāng)層級(jí)政府承受更大的支出力度，引起政府財(cái)政收支不平衡，財(cái)政收入來源不足。地方政府財(cái)政收入的根本來源缺乏，資金流動(dòng)不暢，隱性債務(wù)加速累積，不能達(dá)到履行支出職能的目的。政府債務(wù)規(guī)模越來越大，在一定范圍內(nèi)制約了縣鄉(xiāng)特別是鄉(xiāng)級(jí)政府的財(cái)政工作，并阻礙了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，間接導(dǎo)致了城鄉(xiāng)基本建設(shè)和社會(huì)服務(wù)的差異性。

2.缺乏信息公開披露制度

對(duì)于地方政府債務(wù)公開披露制度，目前還沒有相關(guān)法律規(guī)定，只是《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》里有所提及。政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度還沒有構(gòu)建，不能完整反映涵蓋地方政府債務(wù)在內(nèi)的政府財(cái)務(wù)水平。盡管我國對(duì)政府債務(wù)的公開情況提出了要求，即各地區(qū)應(yīng)定期向公眾披露政府債務(wù)與其項(xiàng)目相關(guān)信息，但一些信息如公布的標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)容等尚未做出具體要求，不能合理地接受公眾監(jiān)督。而且，相關(guān)網(wǎng)站更新政府債務(wù)信息出現(xiàn)間斷、更新不規(guī)律、內(nèi)容不全面等一系列問題。地方政府債務(wù)信息不披露或者披露的不完整，都將導(dǎo)致債務(wù)信息披露的程度不夠，從而導(dǎo)致政府部門不能做到對(duì)債務(wù)的合理監(jiān)管。地方政府債務(wù)規(guī)模與管理內(nèi)容等數(shù)據(jù)不能合理披露，是產(chǎn)生政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重要原因。

3.缺乏長(zhǎng)效監(jiān)管機(jī)制

在地方政府舉債過程中，政府在市場(chǎng)中擔(dān)任債務(wù)人、擔(dān)保人等身份。在間接融資渠道盛行，直接融資渠道缺乏的情況下，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)順理成章地有了藏身之所。債務(wù)資金的籌集及使用不科學(xué)不規(guī)范，擴(kuò)大了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。多部門分散管控債務(wù)融資，使得政府債務(wù)沒有科學(xué)有效的設(shè)計(jì)規(guī)劃，尤其是依然有大部分的政府債務(wù)融資項(xiàng)目為競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域低水平建設(shè)。

現(xiàn)今，我國各級(jí)地方政府多數(shù)的債務(wù)融資分散在多個(gè)職能部門與其所屬的企事業(yè)單位，這類債務(wù)長(zhǎng)期徘徊在地方人大的監(jiān)管邊緣，使得地方政府債務(wù)融資總量統(tǒng)計(jì)困難。因此，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)長(zhǎng)效監(jiān)督機(jī)制的完善是十分必要的。要繼續(xù)抓緊地方政府債務(wù)的監(jiān)管體系構(gòu)建，加大對(duì)違規(guī)舉債和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控的力度，還要保持監(jiān)控的可持續(xù)性。

三、提升地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理水平的對(duì)策

1.加強(qiáng)中央與地方政府的權(quán)責(zé)劃分

一是強(qiáng)化中央與地方財(cái)政事權(quán)的劃分，適當(dāng)強(qiáng)化中央的財(cái)政事權(quán)，讓地方積極履行職責(zé)，削減并科學(xué)規(guī)劃中央和地方交叉財(cái)政事權(quán)，確定財(cái)政事權(quán)劃分規(guī)則。使各級(jí)政府依法辦公，防止在各級(jí)政府之間重復(fù)作業(yè)，避免政府支出界限模糊和互相推諉的情況。

二是科學(xué)劃分責(zé)任。中央政府的財(cái)政事權(quán)由中央承擔(dān)其相應(yīng)責(zé)任，相應(yīng)的地方政府財(cái)政事權(quán)的支出責(zé)任由地方政府承擔(dān)，交叉管理的財(cái)政事權(quán)依據(jù)實(shí)際情況科學(xué)合理地區(qū)分責(zé)任。

三是強(qiáng)化省級(jí)以下政府財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分。根據(jù)實(shí)際情況認(rèn)定各級(jí)政府應(yīng)履行的責(zé)任，防止下級(jí)政府承擔(dān)過多過重的責(zé)任。

四是健全中央與地方收入劃分和對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付制度。所以，應(yīng)通過完善相應(yīng)制度建設(shè)合理規(guī)范政府舉債的行為，為政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理保駕護(hù)航。

2.完善政府債務(wù)信息披露制度

推進(jìn)地方政府債務(wù)領(lǐng)域信息公開，推廣電子政務(wù)。政府重點(diǎn)工作都要受到社會(huì)監(jiān)督，工作內(nèi)容要著重體現(xiàn)出人民的參與度。要達(dá)到完整、及時(shí)公布地方政府債務(wù)信息的目的，既應(yīng)定期向人大進(jìn)行債務(wù)信息披露，還應(yīng)以網(wǎng)絡(luò)為媒介向群眾進(jìn)行披露;建立合理的問答機(jī)制，高效解答公眾的有關(guān)疑問。

深入推進(jìn)廉政建設(shè)和反腐敗工作。腐敗現(xiàn)象的一個(gè)共同特點(diǎn)就是權(quán)力尋租，要以權(quán)力瘦身為廉政強(qiáng)身，緊緊扎住制度圍欄，打掉尋租空間，努力鏟除腐敗土壤，防止腐敗滋生;使領(lǐng)導(dǎo)干部充分認(rèn)識(shí)到政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大的弊端，切實(shí)達(dá)到對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行合理披露的目的，逐步完善信息披露機(jī)制。地方政府在進(jìn)行債務(wù)管理工作時(shí)，要強(qiáng)化對(duì)披露信息的管理，做到信息的順暢與公開，以便社會(huì)和各級(jí)政府部門間獲得共享信息，不斷改進(jìn)、創(chuàng)新政府債務(wù)管理方式，達(dá)到防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，真正維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的目的。

3.完善政府債務(wù)監(jiān)管制度

一是建立有效的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，能夠在預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)上取得新的進(jìn)步，科學(xué)結(jié)合地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)狀和成因，構(gòu)建合理的債務(wù)預(yù)警指標(biāo)體系，形成債務(wù)監(jiān)管機(jī)制。要剔除原風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制中不適用的部分，讓政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理具有科學(xué)性、規(guī)范性和系統(tǒng)性，對(duì)于政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)容做到實(shí)時(shí)接收與全方位掌控，使政府債務(wù)和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平相協(xié)調(diào)，嚴(yán)格控制地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不平衡的現(xiàn)象。

二是完善政府官員政績(jī)考核制度。把減少政府債務(wù)納入領(lǐng)導(dǎo)干部考核指標(biāo)，當(dāng)作在任的重點(diǎn)工作來開展，政績(jī)考評(píng)結(jié)果和選拔任用、升降去留、獎(jiǎng)懲及行政問責(zé)多方面合理的關(guān)聯(lián)，使領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)識(shí)到政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的弊端，合理監(jiān)管債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，達(dá)到預(yù)防和化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的目的。

三是創(chuàng)建地方政府償債機(jī)制。政府可以通過年初財(cái)政預(yù)算、年度預(yù)算超收、年終結(jié)余調(diào)劑和投資收益多種途徑的有機(jī)關(guān)聯(lián)，作為地方政府償債的資金主要來源，建立政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)備金，實(shí)行專戶管理、?？顚Ｓ茫瑥膫?cè)面提高政府預(yù)防債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的水平。

四、結(jié)論

我國地方政府債務(wù)的總體規(guī)模十分龐大，這成為宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的一個(gè)重點(diǎn)問題。地方政府債務(wù)形成的原因是多方面的，它嚴(yán)重影響了我國經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。因此，必須采取合理的措施來控制地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。本文認(rèn)為通過加強(qiáng)中央與地方政府的權(quán)責(zé)劃分、完善政府債務(wù)信息披露制度、完善政府債務(wù)監(jiān)管制度，能夠有效提升我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理水平。

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（責(zé)任編輯：王文龍）