廣西中小學(xué)土地證辦理問題研究及對策

李少波

中小學(xué)校土地證是保障學(xué)校長遠(yuǎn)和可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。近年來，中央和自治區(qū)持續(xù)加大對學(xué)校建設(shè)的投入力度，實施了“全面改薄”“雙千計劃”等一系列重大教育專項工程，新建、改擴建大量中小學(xué)校，各地中小學(xué)校用地面積總體上持續(xù)擴大。由于歷史、政策等多方面原因，廣西中小學(xué)校，特別是農(nóng)村學(xué)校仍有較大數(shù)量未完成土地確權(quán)和登記工作，沒有辦理土地使用權(quán)證。這些學(xué)校土地來源復(fù)雜、產(chǎn)權(quán)不明確，加上辦學(xué)歷史較長、用地時間久遠(yuǎn)、檔案資料管理不善、周邊關(guān)系復(fù)雜，導(dǎo)致學(xué)校用地管理存在不少問題。隨著土地升值和人們權(quán)屬意識的增強，在農(nóng)村學(xué)校校園、校舍改擴建或撤點并校過程中，校園土地糾紛時有發(fā)生，學(xué)校合法權(quán)益及國有資產(chǎn)安全無法得到有效保障;在辦理學(xué)校建設(shè)項目相關(guān)手續(xù)過程中，各地因無法提供學(xué)校土地使用權(quán)證，導(dǎo)致無法辦理建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證、建筑工程施工許可證（以下簡稱“三證”），從而出現(xiàn)了學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)無法提供學(xué)校生均用地證明材料等問題，直接影響學(xué)校的管理和后續(xù)發(fā)展，成為目前廣西教育基本建設(shè)管理的一項難題。

本文對廣西中小學(xué)校土地權(quán)證類型、辦證意義、無證形成原因、辦證現(xiàn)狀、辦證困難進行研究分析，并提出相應(yīng)政策建議，以期進一步加快推動廣西中小學(xué)校土地確權(quán)、登記發(fā)證工作，保障教育用地，避免國有資產(chǎn)流失，保證教育規(guī)劃建設(shè)項目得到及時有序的實施，提高教育項目投資效益。

一、中小學(xué)土地證類型

根據(jù)《中華人民共和國土地管理法（2004年修正版）》規(guī)定，目前我國土地所有權(quán)實行國家所有、農(nóng)民集體所有的二元化體制。屬于國家所有的土地所有權(quán)僅限于城市市區(qū)的土地以及農(nóng)村、城郊已經(jīng)征收為國有的土地，其余的均屬于農(nóng)民集體所有。單位或個人依法使用的國有土地，需辦理國有土地使用權(quán)證。農(nóng)民集體所有的土地，由村集體經(jīng)濟組織或村民委員會經(jīng)營、管理，也可由村集體以外的單位或個人承包經(jīng)營。農(nóng)民集體所有的土地依法用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，需辦理集體土地建設(shè)用地使用權(quán)證。中小學(xué)校應(yīng)由所在地縣級人民政府辦理國有土地、集體用地所有權(quán)證。屬于使用國有土地的學(xué)校（城市及大多數(shù)縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地學(xué)校）應(yīng)辦理國有土地使用權(quán)證，屬于使用集體所有土地的學(xué)校（大多數(shù)農(nóng)村學(xué)校及部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣城所在地學(xué)校）應(yīng)辦理集體土地建設(shè)用地使用權(quán)證。

二、中小學(xué)辦理土地證的意義

（一）依法辦理學(xué)校建設(shè)審批手續(xù)，規(guī)范教育系統(tǒng)基本建設(shè)管理

根據(jù)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《中華人民共和國建筑法》《建筑工程施工許可管理辦法》等國家法律、法規(guī)的要求，中小學(xué)校在辦理“三證”建設(shè)手續(xù)，進行新建、改擴建校園、校舍項目審批時，都要提供土地使用權(quán)證。沒有土地證的學(xué)校，可以通過當(dāng)?shù)貒临Y源管理部門出具土地權(quán)屬無爭議證明，證明學(xué)校建設(shè)中沒有涉及土地爭議，據(jù)此辦理“三證”等建設(shè)手續(xù)，然后才可依法開工建設(shè)。但在2016年，國土資源部對桂林市、賀州市開展用地專項檢查中，指出廣西國土資源管理部門提供土地證明違反相關(guān)規(guī)定，要求開展全區(qū)范圍的整改工作。目前，區(qū)內(nèi)各地已無法通過國土資源管理部門開具的土地證明辦理相關(guān)建設(shè)手續(xù)，導(dǎo)致大量沒有辦理土地證的學(xué)校遲遲無法辦理建設(shè)手續(xù)，出現(xiàn)開工無限期拖延或無證施工等問題，項目投資效益無法得到有效發(fā)揮。有的學(xué)校因缺乏相關(guān)建設(shè)手續(xù)，地方建設(shè)主管部門監(jiān)管不到位，出現(xiàn)工程質(zhì)量和安全問題。因此，辦理中小學(xué)校土地證，可從源頭上解決無證施工的問題，進一步加快推進教育建設(shè)項目，規(guī)范教育系統(tǒng)基本建設(shè)管理。

（二）保障教育用地，避免國有資產(chǎn)流失

近年來，隨著城鎮(zhèn)化進一步加快，廣西農(nóng)村學(xué)校辦學(xué)規(guī)模逐步萎縮，部分村級教學(xué)點已閑置，未辦理土地證的學(xué)校資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不清，出現(xiàn)校舍被占用，土地被村委、村民占用等問題。因此，加快推進農(nóng)村中小學(xué)校土地證的辦理，明確學(xué)校用地權(quán)屬，明確土地性質(zhì)為教育用地，將有利于保護國有固定資產(chǎn)，同時也為利用閑置學(xué)校辦農(nóng)村幼兒園提供了條件。

三、中小學(xué)用地?zé)o土地證現(xiàn)象形成原因

（一）占用農(nóng)民承包土地且未辦理土地使用證

上個世紀(jì)70年代到90年代初，農(nóng)村中小學(xué)校屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村建設(shè)和管理，各地在“人民教育人民辦，辦好教育為人民”的號召下，全民辦學(xué)熱情高漲，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村通過政府劃撥國有用地、村集體無償給予或農(nóng)民個人無償出讓使用等方式，圈用土地建設(shè)了大量村級學(xué)校，但沒有辦理土地使用證，更沒有履行項目建設(shè)相關(guān)審批手續(xù)。因此，那時候所建的農(nóng)村中小學(xué)校不少都存在占用農(nóng)民承包土地且未辦理土地使用證的情況。

（二）學(xué)校用地權(quán)屬來源復(fù)雜

由于歷史原因，農(nóng)村存在大量由鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村建設(shè)的學(xué)校，部分學(xué)校屬于當(dāng)?shù)厝罕娨浴巴豆ね秳凇钡姆绞浇ㄔO(shè)，學(xué)校用地可能來自政府劃撥國有用地、村集體無償給予或農(nóng)民個人無償出讓使用，學(xué)校土地權(quán)屬來源復(fù)雜。從產(chǎn)權(quán)歸屬而言，可將校產(chǎn)（土地、校舍及教學(xué)設(shè)備，本文僅考慮土地和校舍）主要分為3種歸屬方式：一是使用村集體土地且由村民集資建設(shè)的學(xué)校和校舍，所有權(quán)歸村集體所有，但學(xué)校為事實校產(chǎn)占有人;二是使用劃撥國有用地由政府投資建設(shè)的學(xué)校，則土地、校舍所有權(quán)歸政府;三是使用村集體公共用地及村民承包地且由政府投資建設(shè)，校舍所有權(quán)歸政府，學(xué)校土地歸村集體或個人所有，權(quán)屬存在爭議。

（三）學(xué)校缺少土地使用證明材料

歷年來，由于各地行政區(qū)劃調(diào)整、撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、廠礦林區(qū)學(xué)校移交、鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校收歸縣（區(qū)）教委（教育局）管理等各種原因，中小學(xué)校管轄權(quán)發(fā)生變化，不少學(xué)校在移交時，使用土地的證明材料沒移交，有的學(xué)校辦學(xué)歷史較長，無法找到土地使用證明原始材料，導(dǎo)致因缺少證明材料而無法辦理土地證。

（四）學(xué)校辦證經(jīng)費無來源

隨著國家對辦理土地使用手續(xù)進一步規(guī)范，土地使用審批費用嚴(yán)格按照各種收費標(biāo)準(zhǔn)收取，辦理土地使用證的權(quán)屬調(diào)查費、地籍測繪費、工本費等費用較大，尤其是涉及土地爭議的還需另外支付土地補償費，各縣財力及學(xué)校（特別是農(nóng)村中小學(xué)）公共經(jīng)費有限，無法解決此項開支。

四、廣西中小學(xué)土地證辦理概況

為確保學(xué)校能夠長期使用學(xué)校土地和校舍，保障學(xué)校基本項目建設(shè)順利開展，自治區(qū)國土資源廳、自治區(qū)教育廳于2014年聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于做好全區(qū)學(xué)校土地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》，先后辦理農(nóng)村中小學(xué)校土地使用權(quán)證8 904宗，其中辦理國有土地使用權(quán)證4 553宗，辦理集體土地使用權(quán)證4 351宗。通過土地確權(quán)登記發(fā)證工作，重新明確了學(xué)校土地權(quán)屬，對學(xué)校校舍進行有效保護，避免因撤并或土地糾紛造成教育資產(chǎn)流失。據(jù)自治區(qū)教育廳對全區(qū)農(nóng)村學(xué)校用地確權(quán)工作摸底調(diào)查情況顯示，廣西中小學(xué)、幼兒園共計23 323所，校園總占地面積368 688.97畝，其中已辦理土地確權(quán)或已有土地證的學(xué)校8 230所，已確權(quán)學(xué)校土地面積160 161.45畝，需要辦理土地確權(quán)登記的學(xué)校16 268所，校園土地面積169 452.62畝，由此可見仍有大量學(xué)校未辦理土地使用權(quán)證。下表是區(qū)內(nèi)各類農(nóng)村中小學(xué)校需辦理土地確權(quán)的情況。

五、中小學(xué)土地證辦理的主要困難

（一）土地權(quán)屬復(fù)雜，確權(quán)困難

中小學(xué)校土地證辦理的重點和難點在農(nóng)村學(xué)校。農(nóng)村學(xué)校在建設(shè)過程中土地權(quán)屬分為多種類型，有利用村委集體公共用地，也有利用村民出讓的承包土地，部分村委或村民在給學(xué)校辦理土地證中不愿簽署學(xué)校用地變更手續(xù)，將學(xué)校土地性質(zhì)變更為國有土地或集體公共用地，導(dǎo)致辦證工作難以推動，這也是目前中小學(xué)校辦理土地證的最大困難。

（二）缺乏辦證經(jīng)費，各地辦理積極性不高

根據(jù)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，辦理土地證需要對用地情況進行測量確權(quán)，一般按照第三方土地權(quán)屬調(diào)查費、地籍測繪費等前期工作經(jīng)費約0.386元/平米（具體以社會服務(wù)機構(gòu)及用地和建筑物情況為準(zhǔn)）收取，全區(qū)共需約4 360萬元測繪費;國土資源管理部門按照非住宅類不動產(chǎn)登記登記費550元/件、土地證書工本費10元/所進行收費（以南寧市為例），全區(qū)共需約911萬元;另外，部分涉及爭議土地的還需支付土地補償費，部分縣（市、區(qū)）由于沒有經(jīng)費來源及籌措渠道，導(dǎo)致辦證工作積極性不高。

（三）部分縣（市、區(qū)）認(rèn)識不到位，辦證完成率低

部分縣（市、區(qū)）對學(xué)校資產(chǎn)管理和保護意識不強，對學(xué)校土地證的重要性認(rèn)識不到位，且辦理土地證涉及政策多、權(quán)屬糾紛多，因此辦證積極性不高，完成率較低。部分縣（市、區(qū)）將辦證工作交給學(xué)校辦理，并作為安排建設(shè)項目改善辦學(xué)條件的條件，由于學(xué)校很難協(xié)調(diào)這項工作，導(dǎo)致部分村級學(xué)校多年安排不了建設(shè)項目，辦學(xué)條件得不到改善。

六、加快中小學(xué)土地確權(quán)登記發(fā)證工作建議

（一）加大工作力度，進一步摸清學(xué)校土地證辦證情況

廣西中小學(xué)校土地證辦理工作已進入解決難點問題的關(guān)鍵階段，建議自治區(qū)進一步加強工作力度，由國土資源廳會同教育廳、財政廳，再次部署各地建立由國土、教育、財政等相關(guān)部門組成的工作小組，確定工作方案，明確縣（市、區(qū)）政府和相關(guān)部門的責(zé)任，并由一位政府主要負(fù)責(zé)人牽頭，集中力量解決此問題。同時，根據(jù)“尊重歷史、正視現(xiàn)實、特事特辦”的工作原則，指導(dǎo)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)、學(xué)校進一步做好學(xué)校用地情況摸底調(diào)查工作，將各中小學(xué)校用地情況、土地權(quán)屬、辦證材料、存在困難及所需經(jīng)費等調(diào)查清楚，再進行匯總、歸納、分析，為集中解決各類問題打下堅實的基礎(chǔ)。

（二）明確經(jīng)費來源，解決土地證辦理費用問題

建議土地證辦理經(jīng)費由各縣財政預(yù)算、學(xué)校公用經(jīng)費以及中小學(xué)校建設(shè)結(jié)余經(jīng)費統(tǒng)籌解決，對于各縣（市、區(qū)）建設(shè)結(jié)余資金要優(yōu)先用于各地學(xué)校土地證辦理，對于不足部分由各縣納入財政預(yù)算或從學(xué)校公用經(jīng)費中支出。對于其他涉及爭議土地的還需另外支付土地補償?shù)?，由各縣納入財政征地費預(yù)算中統(tǒng)籌解決。自治區(qū)可專門設(shè)立辦理土地證的財政專項經(jīng)費，根據(jù)各地土地證辦理進展情況適當(dāng)給予獎勵和補助支持。同時，建議財政部門明確土地證辦理有關(guān)費用的合法性，出臺政策對學(xué)校辦證過程中的行政事業(yè)性收費給予免收，涉及經(jīng)營服務(wù)性收費應(yīng)適當(dāng)予以減收。

（三）針對權(quán)屬來源情況，明確分類處理辦法

一是對村委、村民愿意簽字給學(xué)校辦理土地證的學(xué)校，優(yōu)先辦理學(xué)校土地證，力爭在工作部署后半年內(nèi)全部完成土地確權(quán)及登記發(fā)證。二是對占用農(nóng)民承包土地的學(xué)校，可由縣（區(qū)）工作小組和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府以及村委會共同協(xié)調(diào)，用鄰近閑置的學(xué)校土地進行置換，如還不能解決，則應(yīng)由財政設(shè)置專項經(jīng)費補償農(nóng)民，由國土部門或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府完成征地工作，交付學(xué)校使用。三是對沒有使用土地的證明材料，可盡量在相關(guān)檔案館（室）查找，確實找不到的，可發(fā)布公示，在規(guī)定時間內(nèi)相關(guān)單位（個人）無爭議的，應(yīng)對學(xué)校用地確權(quán)，如有爭議，應(yīng)由對方舉證，由司法部門調(diào)解、鑒定，若對方舉證明確，由財政設(shè)置專項經(jīng)費補償，否則，應(yīng)對學(xué)校確權(quán)。

破解中小學(xué)校土地確權(quán)登記發(fā)證難題，關(guān)鍵在于地方政府要重視，形成工作機制，主動摸清情況，落實工作經(jīng)費，分類研究處置，從而保障學(xué)校土地辦證工作順利推進，保障教育用地，使學(xué)校規(guī)劃建設(shè)項目得到及時有序地實施，確保學(xué)校辦學(xué)條件得到及時改善，助力廣西教育的振興發(fā)展。

【參考文獻(xiàn)】

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[2]陳蔚林.龍躍代表建議：加快農(nóng)村學(xué)校土地確權(quán)[J].海南人大，2016（2）.

[基金項目]廣西教育科學(xué)“十二五”規(guī)劃2014年度委托重點課題“關(guān)于盤活學(xué)校土地資源，建立健全教育用地保障機制研究”（2014AA040）

（責(zé)編 歐孔群）