淺談風(fēng)景名勝區(qū)土地利用規(guī)劃與協(xié)調(diào)

梁峻鋒

摘 要：當(dāng)前，我國風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃已進(jìn)入生態(tài)文明建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展的新階段，探索有效的途徑與措施協(xié)調(diào)風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)與開發(fā)工作，成為了當(dāng)前對風(fēng)景名勝區(qū)土地進(jìn)行保護(hù)的熱點(diǎn)。本文結(jié)合筆者多年的工作經(jīng)歷，探討風(fēng)景名勝區(qū)土地利用規(guī)劃與協(xié)調(diào)的有效措施，以供參考。

關(guān)鍵詞：風(fēng)景名勝區(qū)；土地；利用；規(guī)劃；協(xié)調(diào)

風(fēng)景名勝資源是一種特種國土資源，具有獨(dú)特性、不可替代、不可再生的文化遺產(chǎn)性質(zhì)，也是公共性、公益性以及非完全盈利性的統(tǒng)一。在對風(fēng)景名勝區(qū)進(jìn)行規(guī)劃的過程中，要堅(jiān)持“科學(xué)規(guī)劃、統(tǒng)一管理、嚴(yán)格保護(hù)、永續(xù)利用”十六字方針，準(zhǔn)確理清風(fēng)景保護(hù)開發(fā)及控制協(xié)調(diào)利用之間的關(guān)系，綜合運(yùn)用控制與疏導(dǎo)相結(jié)合的管理手段，剛?cè)岵?jì)，相輔相成，使風(fēng)景名勝資源的保護(hù)和利用并舉雙贏，達(dá)到有效保護(hù)、永續(xù)利用風(fēng)景名勝資源的目的。

1 土地利用協(xié)調(diào)規(guī)劃在風(fēng)景規(guī)劃體系中的作用

目前，我國風(fēng)景名勝區(qū)土地利用協(xié)調(diào)規(guī)劃是在總體的規(guī)劃層面以及實(shí)施成果配套下進(jìn)行編制的。通常情況下，專項(xiàng)規(guī)劃在整個(gè)規(guī)劃階段體系中具有承上啟下的作用，不但屬于重要的組成內(nèi)容，同時(shí)還強(qiáng)化和解釋了總體規(guī)劃制定的功能、目標(biāo)，也是對總體規(guī)劃控制要求的細(xì)化說明和延伸，對下一階段的詳細(xì)執(zhí)行有指導(dǎo)性作用[1]。由于風(fēng)景區(qū)土地是風(fēng)景資源與風(fēng)景區(qū)范圍中人類一切的活動(dòng)和自然活動(dòng)進(jìn)程，所以具體的規(guī)劃與控制必須結(jié)合風(fēng)景名勝區(qū)長遠(yuǎn)的發(fā)展而制定，而不應(yīng)僅僅滿足總規(guī)劃的布局和目標(biāo)。規(guī)劃和設(shè)計(jì)人員通過對用地規(guī)模、使用強(qiáng)度、生態(tài)效益、社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益等關(guān)鍵因素與影響因子進(jìn)行深入分析，真正將土地利用協(xié)調(diào)規(guī)劃的內(nèi)容結(jié)合生態(tài)文明建設(shè)的要求，應(yīng)用在實(shí)際規(guī)劃的層面，使其為規(guī)劃控制和管理監(jiān)測提供指導(dǎo)依據(jù)，才能確保執(zhí)行過程的連貫性，確保風(fēng)景名勝區(qū)得以永續(xù)利用。

2 當(dāng)前風(fēng)景名勝區(qū)土地利用協(xié)調(diào)規(guī)劃基本要求

結(jié)合《風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃規(guī)定》中的要求，我國共將風(fēng)景名勝區(qū)的用地劃分為十大類五十中類，大類如甲類風(fēng)景游賞用地、乙類游覽設(shè)施用地、丙類居民社會(huì)用地、丁類交通與工程用地、戊類林地、己類園地、庚類耕地、辛類草地、壬類水域、癸類滯留用地，而中類則包含更細(xì)化的內(nèi)容。在《風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃規(guī)范》中提出，對風(fēng)景名勝區(qū)進(jìn)行的規(guī)劃要遵循以下三點(diǎn)原則：1）突出風(fēng)景區(qū)土地利用的重點(diǎn)與特點(diǎn)，擴(kuò)大風(fēng)景用地；2）保護(hù)風(fēng)景游賞地、林地、水源地和優(yōu)良耕地；3）因地制宜地合理調(diào)整土地利用，發(fā)展符合風(fēng)景區(qū)特征的土地利用方式與結(jié)構(gòu)。南寧青秀山風(fēng)景區(qū)嚴(yán)格遵守三原則，森林植物園以生態(tài)環(huán)境建設(shè)為核心，注重社會(huì)效益的貢獻(xiàn)，兼顧經(jīng)濟(jì)效益的實(shí)現(xiàn)，通過保護(hù)和配置多物種、多層次、多水域的自然生態(tài)體系，打造植物群落和水生植物群落景觀豐富的專類園。由此可見，在開展風(fēng)景名勝區(qū)圖例規(guī)劃與協(xié)調(diào)利用工作時(shí)，必須突出表現(xiàn)風(fēng)景名勝區(qū)的特征，并堅(jiān)持以保護(hù)和擴(kuò)大風(fēng)景用地作為出發(fā)點(diǎn)，保護(hù)風(fēng)景名勝區(qū)整體的環(huán)境，才能真正為游覽和利用創(chuàng)造條件。

3 風(fēng)景名勝區(qū)土地利用與協(xié)調(diào)的實(shí)施要素與措施研究

3.1 通過土地利用協(xié)調(diào)規(guī)劃與控制達(dá)到保護(hù)風(fēng)景名勝區(qū)的作用

作為國土資源的精華組成部分，風(fēng)景名勝區(qū)資源具有稀缺性、獨(dú)特性、美觀性及不可再生性的性質(zhì)，對其產(chǎn)生的破壞往往難以恢復(fù)，因此必須保護(hù)風(fēng)景名勝區(qū)的資源[2]?，F(xiàn)如今的南寧青秀山風(fēng)景名勝旅游區(qū)據(jù)文字記載已有1700年的歷史，東晉時(shí)已有道人羅秀在山上煉丹，千年萬載，歷朝歷代，先后建有青山寺、三寶堂等寺廟，龍象塔、董泉亭等園林建筑，還原狀元泉、仙人插劍石、摩崖石刻等名勝古跡，成就了較高的人文景觀和歷史文物價(jià)值，旅游特色鮮明，因此，南寧市政府1984年決定組建青秀山風(fēng)景區(qū)，保護(hù)名勝古跡。“自然資源是吸引旅游者最根本的力量”，生態(tài)環(huán)境的好壞是風(fēng)景區(qū)賴以生存發(fā)展和永續(xù)利用的根本。合理的土地利用能夠?qū)︼L(fēng)景名勝區(qū)資源的保護(hù)產(chǎn)生積極作用。首先，對風(fēng)景名勝區(qū)和周圍土地進(jìn)行退耕還林、還草還湖，或是規(guī)劃設(shè)立自然景觀保護(hù)區(qū)、生態(tài)保護(hù)區(qū)、史跡保護(hù)區(qū)等等，能從整體上提高風(fēng)景名勝資源的游賞價(jià)值。南寧青秀山風(fēng)景名勝區(qū)在土地利用中就是通過植樹造林，科學(xué)合理地配置植物，豐富森林植物群落，改善風(fēng)景區(qū)整體景觀形象，為游客提供一個(gè)綠色、生態(tài)、休閑的好去處。其次，對風(fēng)景名勝區(qū)及其周圍土地進(jìn)行整理和生態(tài)復(fù)墾，增加植被覆蓋，擴(kuò)大生態(tài)建設(shè)用地，還能改善風(fēng)景名勝區(qū)的環(huán)境，提高生態(tài)價(jià)值。如青秀山森林植物園總面積502hm2，有林地344.22hm2。項(xiàng)目建設(shè)將極大豐富物種資源和生物多樣性，增強(qiáng)森林的制氧、凈化等功能，提高森林涵養(yǎng)水源、水土保持和土壤保肥等功能。每年可吸收CO2 87948.21t，釋放65961.16tO2，價(jià)值145.11萬元。每天可為24.76萬人供氧，一晝夜分泌的殺菌素為10.33t，每年可消除空氣中12047.7t灰塵。有林地相對于無林地一年可多蓄水103266m3，年蓄水（水源涵養(yǎng)）效益約為20653.2萬元。有林地每年可減少泥沙流失量2.6萬t[3]。為南寧市人民提供優(yōu)質(zhì)的生活環(huán)境作貢獻(xiàn)。由此可見，在風(fēng)景名勝區(qū)土地利用、規(guī)劃與協(xié)調(diào)過程中，規(guī)劃和設(shè)計(jì)人員要積極對利用規(guī)劃的前提加以投入，使其涵蓋風(fēng)景名勝資源保護(hù)的戰(zhàn)略性目標(biāo)，確保土地利用協(xié)調(diào)規(guī)劃對保護(hù)游覽用地實(shí)施嚴(yán)格的抓景控制，將風(fēng)景資源評價(jià)與保護(hù)放在土地利用規(guī)劃和環(huán)境影響評價(jià)的首位，才能達(dá)到土地利用規(guī)劃的本質(zhì)要求。

3.2 通過土地利用協(xié)調(diào)規(guī)劃與控制達(dá)到開發(fā)利用風(fēng)景名勝區(qū)的作用

在《風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃規(guī)范》中指出，風(fēng)景名勝區(qū)是風(fēng)景資源集中、環(huán)境優(yōu)美、具有一定的規(guī)模和游覽條件，可供人們游覽欣賞、休憩娛樂或進(jìn)行科學(xué)文化活動(dòng)的地域。從規(guī)定中看出，風(fēng)景名勝區(qū)需要嚴(yán)格保護(hù)。在進(jìn)行開發(fā)利用風(fēng)景資源時(shí)，一切規(guī)劃與執(zhí)行都要以土地的承載來決定，最終的建設(shè)成果反映于土地之上，工作人員要以風(fēng)景資源的保護(hù)為前提，切實(shí)分析開發(fā)利用行為對風(fēng)景資源及土地利用的不同要求，積極尋找適合風(fēng)景區(qū)開發(fā)利用類土地的控制要素，做到有序、合理規(guī)劃和永續(xù)利用，堅(jiān)持抓地控制的原則[4]。南寧青秀山風(fēng)景名勝旅游區(qū)在進(jìn)行規(guī)劃與開發(fā)利用時(shí)，秉承建設(shè)“南寧生態(tài)地標(biāo)，東盟友誼平臺(tái)?！钡馁|(zhì)量目標(biāo)，堅(jiān)持適地適樹的原則，不改變原有地形地貌，因地制宜的開發(fā)利用，確保自然資源的保護(hù)利用。為更好地做好保護(hù)、管理和開發(fā)利用南寧青秀山風(fēng)景區(qū)，南寧市人大常委會(huì)頒布實(shí)施了《南寧市青秀山風(fēng)景名勝區(qū)管理?xiàng)l例》。2008年4月，中共南寧市委、南寧市人民政府下發(fā)了《關(guān)于建設(shè)青秀山森林公園的決定》（南發(fā)[2008]9號(hào)文）。青秀山森林公園包括核心景區(qū)，北坡生態(tài)保護(hù)區(qū)，森林植物樂園三個(gè)部分。其中，森林植物樂園約9000畝，恢復(fù)生態(tài)功能，發(fā)揮其“城市綠肺”的作用。

風(fēng)景名勝區(qū)用地規(guī)模的控制，關(guān)于游覽設(shè)施用地、交通以及工程用地規(guī)模需要對具體的環(huán)境進(jìn)行研究后才能確定，研究內(nèi)容包括風(fēng)景名勝區(qū)的游客容量、風(fēng)景名勝區(qū)游客市場規(guī)模預(yù)測、風(fēng)景名勝區(qū)區(qū)域內(nèi)對公共設(shè)施與基礎(chǔ)設(shè)施的支持程度[5]。首先是風(fēng)景名勝區(qū)游客容量規(guī)模的計(jì)算，游客容量需要保持風(fēng)景區(qū)景觀的穩(wěn)定性，確保游人游賞的質(zhì)量與舒適安全程度，需要設(shè)定一定時(shí)間內(nèi)游人量聚集的警戒值。風(fēng)景名勝區(qū)游客容量的計(jì)算應(yīng)首先參照風(fēng)景資源分布與保護(hù)的要求規(guī)劃相應(yīng)的風(fēng)景游賞區(qū)域，采用線路法、卡口法、面積法以及綜合平衡法進(jìn)行計(jì)算，合理計(jì)算出風(fēng)景區(qū)游賞區(qū)域范圍的一次性游客容量、日游客容量與年游客容量的相關(guān)指標(biāo)，提供基礎(chǔ)性的安全數(shù)據(jù)。其次是游客市場規(guī)模預(yù)測，要評估風(fēng)景區(qū)開展游覽欣賞與休憩娛樂行為意愿的潛在游客規(guī)模，并預(yù)測現(xiàn)狀規(guī)模與游客平均增長率之間的關(guān)系。最后是區(qū)域設(shè)施的支持度。由于土地資源具有不可替代性，風(fēng)景區(qū)土地資源的保護(hù)與利用必須注重“區(qū)內(nèi)游和區(qū)外住”，為風(fēng)景區(qū)土地保護(hù)與集約利用創(chuàng)造條件。南寧青秀山風(fēng)景名勝旅游區(qū)的土地建設(shè)控制，因與城市建成區(qū)較近，可達(dá)性高，游客周轉(zhuǎn)比較方便，所以可借助城市公共服務(wù)設(shè)施滿足風(fēng)景區(qū)土地的使用要求，將城市作為游客服務(wù)的輔助基地，那么只需要在風(fēng)景區(qū)內(nèi)部設(shè)置必要的旅游點(diǎn)或中繼站、道路與游路建設(shè)等，有助于減輕風(fēng)景區(qū)的環(huán)境壓力與土地壓力，節(jié)約風(fēng)景區(qū)土地資源。再比如赤水風(fēng)景名勝區(qū)、廬山風(fēng)景名勝區(qū)等城市遠(yuǎn)郊型風(fēng)景區(qū)，通常需要行車1小時(shí)才可得到，盡管游客大部分住宿與娛樂購物的功能可交由城市承擔(dān)，但風(fēng)景區(qū)也需要承擔(dān)一定的服務(wù)接待功能，因此土地規(guī)劃方面需要保持一定獨(dú)立的環(huán)保系統(tǒng)。

3.3 通過土地利用協(xié)調(diào)規(guī)劃與控制達(dá)到管理發(fā)展風(fēng)景名勝區(qū)的作用

從我國風(fēng)景名勝區(qū)土地構(gòu)成狀況來看，在風(fēng)景名勝區(qū)范圍當(dāng)中，除了直接承載風(fēng)景資源的保護(hù)游覽用地、直接為風(fēng)景資源開發(fā)利用服務(wù)的開發(fā)利用用地外，還有一定規(guī)模的生產(chǎn)生活發(fā)展類用地，也就是居民社會(huì)用地、園地、林地、耕地、水域等，甚至有少量滯留用地，這些用地統(tǒng)稱外圍保護(hù)用地。這些不但是風(fēng)景名勝區(qū)整體環(huán)境的有機(jī)組成部分，也是當(dāng)?shù)厝罕娰囈陨娴沫h(huán)境。這些土地形式多樣，對應(yīng)的所有權(quán)也多樣，因此規(guī)劃工作要與保護(hù)利用工作相協(xié)調(diào)，即與當(dāng)?shù)厝罕姷纳a(chǎn)生活緊密相連。在風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃的實(shí)踐中出現(xiàn)了諸多只重視風(fēng)景資源保護(hù)與游賞行為開發(fā)引導(dǎo)的情況，忽略當(dāng)?shù)厝罕姲l(fā)展與生產(chǎn)生活引導(dǎo)與控制的問題，這使得風(fēng)景名勝區(qū)土地的局部利用強(qiáng)度失控，也給風(fēng)景名勝區(qū)整體的風(fēng)貌造成破壞性影響。為避免此類情況的發(fā)生，南寧青秀山風(fēng)景名勝旅游區(qū)在征地過程中，按照南寧市政府的統(tǒng)征方案，補(bǔ)償安置園藝場職工和拆遷戶，安排失地職工和拆遷戶的三產(chǎn)用地，保障他們今后的生產(chǎn)生活來源。同時(shí)，注重營造商業(yè)氣息濃厚的規(guī)劃與用地，以風(fēng)景區(qū)聚人氣的優(yōu)勢條件，最大限度地發(fā)揮繁榮經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)就業(yè)的社會(huì)效應(yīng)。由此可見，規(guī)劃和設(shè)計(jì)要著眼于風(fēng)景區(qū)整體的和諧與可持續(xù)發(fā)展，就要對控制的要素和相關(guān)指標(biāo)加以參考，充分考慮到景區(qū)內(nèi)部生活生產(chǎn)與管理發(fā)展的協(xié)調(diào)控制問題，才能滿足風(fēng)景名勝區(qū)整體的管理與長遠(yuǎn)的發(fā)展需求。

關(guān)于風(fēng)景名勝區(qū)管理發(fā)展的土地控制要素，規(guī)劃和設(shè)計(jì)人員主要從以下幾點(diǎn)加以把控。首先是土地權(quán)屬比例協(xié)調(diào)控制，目前我國大部分風(fēng)景名勝區(qū)土地所有權(quán)為國家所有和集體所有，風(fēng)景名勝區(qū)是國土資源精華的集中所在，以保護(hù)為基礎(chǔ)，但其中又涉及到生產(chǎn)勞動(dòng)與居民生活環(huán)境，因此在規(guī)劃協(xié)調(diào)時(shí)要充分考慮發(fā)展與改善居民生活的要素。其次是土地生態(tài)敏感性。指的是土地生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)因子對外界壓力或干擾的適應(yīng)能力。不同生態(tài)條件下的風(fēng)景名勝區(qū)土地資源，有其不同的人類活動(dòng)敏感性。因此，風(fēng)景名勝區(qū)土地控制要素中就包含了土地面積、土壤成分、植被覆蓋、水體情況等控制因子，通過權(quán)重疊加的方法確定具體的敏感性程度后，根據(jù)強(qiáng)度進(jìn)行利用。最后是土地的相容性，即不同功能的土地之間可以共處和互換的程度，要關(guān)注到不同類型的土地使用之間的相互關(guān)系以及與環(huán)境之前的關(guān)系，從土地使用的功能看待其在風(fēng)景名勝區(qū)中引發(fā)的活動(dòng)以及本身能承受的外在壓力，并由外部性相容和內(nèi)部性相容決定其具體的規(guī)劃與協(xié)調(diào)[6]。

4 結(jié)束語

綜上所述，我國的風(fēng)景名勝區(qū)已經(jīng)進(jìn)入生態(tài)文明建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展的新階段，要實(shí)現(xiàn)風(fēng)景名勝區(qū)土地資源嚴(yán)格保護(hù)和永續(xù)利用的最高目標(biāo)，就必須對風(fēng)景名勝區(qū)土地資源的分配和使用進(jìn)行科學(xué)合理的協(xié)調(diào)與控制，在既有的名勝古跡、人文景觀和歷史文物的基礎(chǔ)上，以生態(tài)環(huán)境建設(shè)為核心，注重社會(huì)效益的貢獻(xiàn)，兼顧經(jīng)濟(jì)效益的實(shí)現(xiàn)，才能確保風(fēng)景名勝區(qū)土地的功能布局、利用模式符合最大化的功能價(jià)值。

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