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      “一帶一路”建設(shè)背景下天然氣供應(yīng)的安全挑戰(zhàn)與法律對策

      2019-06-18 08:29趙靖
      新西部 2019年5期
      關(guān)鍵詞:調(diào)峰油氣供應(yīng)

      趙靖

      隨著我國能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的推進,天然氣在中國能源結(jié)構(gòu)中的重要作用愈發(fā)凸顯。然而,國內(nèi)天然氣供應(yīng)已無法滿足當前經(jīng)濟建設(shè)發(fā)展的現(xiàn)實需要;所以,拓寬天然氣供應(yīng)渠道已成為當前中國能源安全中的重要議題。無疑,“一帶一路”建設(shè)是中國天然氣供應(yīng)的重要保障基礎(chǔ)。通過法律政策等相關(guān)制度構(gòu)架,促進“一帶一路”天然氣供應(yīng)建設(shè),正是實現(xiàn)中國天然氣供應(yīng)安全的有力措施。本文旨在從國內(nèi)天然氣供應(yīng)面臨的挑戰(zhàn)與困境入手,有針對性地提出“一帶一路”建設(shè)背景下天然氣供應(yīng)安全的法律對策,希冀服務(wù)于國內(nèi)天然氣供應(yīng)的安全保障。

      國內(nèi)天然氣供應(yīng)面臨的安全挑戰(zhàn)

      城市化進程的不斷推進,以及應(yīng)對環(huán)境污染和氣候變化的壓力,為天然氣這種較為清潔的化石能源在我國的發(fā)展提供了豐富的空間。但是,不斷走高的天然氣需求也對供應(yīng)安全提出了嚴峻的現(xiàn)實要求。就此種天然氣的供應(yīng)安全風(fēng)險而言,其主要體現(xiàn)在以下三個方面。

      1、天然氣供應(yīng)面臨“供需緊平衡”的現(xiàn)實矛盾

      供需緊平衡,乃是指我國天然氣的供給側(cè)與需求側(cè)之間存在嚴峻的供需矛盾,但此種供需矛盾又處于供應(yīng)能勉強滿足需求的張力下。以具體數(shù)據(jù)來看,2017年,我國天然氣消費量2352億立方米,供應(yīng)量2402億立方米,僅有50億立方米的供應(yīng)余量,占全年消費量的2.1%。[1]2018年,供應(yīng)余量約61億立方米,[2]占全年消費量2.2%。供應(yīng)余量較少是緊平衡的體現(xiàn),同時2018年冬季仍有地區(qū)出現(xiàn)“氣荒”現(xiàn)象也說明了供需矛盾的緊張形勢。[3]供給側(cè)方面,我國作為天然氣資源國,盡管可以自主開發(fā)天然氣,但國產(chǎn)氣量的增長一直有限,從2006年到2016年平均年增長率為8.9%,剩余供應(yīng)則依賴進口。需求側(cè)方面,我國天然氣消費呈現(xiàn)跨越式猛增的態(tài)勢,2006年到2016年年均增長率達13.7%。[4]能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型推動著天然氣消費量的迅速增長,以北京市為例,至2017年經(jīng)歷了“大氣十條”第一階段的治理工作,農(nóng)村“煤改氣”項目惠及18.5萬戶居民,壓減燃煤1800萬噸以上,[5]創(chuàng)造了相當可觀的天然氣消費需求。需求快速上漲而供應(yīng)量有限,供需矛盾突出是我們不得不面對的現(xiàn)實問題。

      2、對外依存度高

      天然氣消費量大幅增長,而出于我國能源稟賦的原因,必然導(dǎo)致我國天然氣對外依存度不斷攀升。進口天然氣的途徑主要有管道氣與LNG(Liquefied Natural Gas)兩種形式,管道氣主要來自于周邊的土庫曼斯坦、哈薩克斯坦、烏茲別克斯坦、緬甸等國,LNG則通過長期協(xié)議或是在國際市場上現(xiàn)貨采購再通過海運的方式運至我國沿海的接收站。2018年我國天然氣消費量2803億立方米,[6]天然氣進口達1228億立方米,[7]其中液化天然氣進口約730億立方米,管道天然氣約497億立方米,對外依存度已達到43.8%,國內(nèi)使用的天然氣幾近一半需要依靠境外供應(yīng)。因為對外依存度的不斷攀升,供給較大程度在依賴外國,所以供應(yīng)的不穩(wěn)定性形勢極其嚴峻。2019年1月我國就因土庫曼斯坦的天然氣每日供應(yīng)量減少而出現(xiàn)問題,[8]而且當時正值我國采暖季用氣高峰時期,如果天然氣供應(yīng)突然大量減少,勢必會影響我國居民生活采暖與工業(yè)用氣,在國際市場上臨時采購LNG現(xiàn)貨又會造成額外的經(jīng)濟損失。因此,天然氣的對外依存度不斷攀升已經(jīng)成為了不可忽視的重要問題。

      3、調(diào)峰能力不足

      我國天然氣消費有一個顯著特點,即用氣峰谷時間的不平衡。在冬季受居民采暖影響,用氣量會迅速增加并形成一段高峰用氣時期,而在夏天則是用氣低谷時期,2016年全國冬夏季平均峰谷差達到1.7∶1。[9]儲氣能力的建設(shè),對于天然氣調(diào)峰應(yīng)急保證供應(yīng)至關(guān)重要,然而我國的儲氣能力還停留在很低的水平,至2017年底我國地下儲氣庫容量占全國天然氣消費量的3.4%,遠低于國外 10%-15%的水平,[10]應(yīng)急能力十分有限。而同樣是天然氣消費大國的美國,截至2017年11月其地下儲氣庫設(shè)計容量已達4725bcf,[11]約合1323億立方米,約占美當年消費量的17.4%。[12]在冬季用氣高峰時期,若沒有儲氣庫等調(diào)峰工具,地方政府往往會采取壓非保民的調(diào)峰手段,壓減工業(yè)用氣需求,這會嚴重挫傷企業(yè)利用天然氣進行生產(chǎn)的積極性,對于天然氣在我國的長遠發(fā)展是十分不利的。可以說,調(diào)峰能力的不足,將嚴重制約我國天然氣的穩(wěn)定供應(yīng)與未來發(fā)展。

      “一帶一路”建設(shè)背景下應(yīng)對

      天然氣供應(yīng)安全的法律對策

      如上所述,國內(nèi)天然氣供應(yīng)安全存在諸多現(xiàn)實挑戰(zhàn)需要加以應(yīng)對。而圍繞“一帶一路”建設(shè)無疑是保障天然氣供應(yīng)的重要選擇。為此,通過相關(guān)立法舉措,從國內(nèi)、國際兩個方面規(guī)制“一帶一路”天然氣供應(yīng),將是改變國內(nèi)天然氣供應(yīng)窘迫的重要途徑??蓮囊韵氯齻€方面進行相關(guān)法律政策設(shè)計。

      1、改革油氣體制,開發(fā)國內(nèi)市場

      我國實際上擁有巨大的天然氣儲量優(yōu)勢,根據(jù)油氣資源評價成果顯示,我國天然氣可采資源量50萬億立方米,[13]以年均2500億立方米的消費量計算,可供應(yīng)一百年的消費。其中還未將頁巖氣等非常規(guī)氣計算在內(nèi),然而我國2018年的天然氣產(chǎn)量僅1580億立方米。[14]要保證天然氣的供應(yīng)安全,開發(fā)國內(nèi)的天然氣市場是重中之重,社會主義市場經(jīng)濟體制下產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,離不開市場化的運營。我國天然氣行業(yè)的現(xiàn)實是,三大石油公司幾近壟斷經(jīng)營,民間及外國資本較難進入,導(dǎo)致行業(yè)整體缺乏市場競爭的活力。要形成市場化的天然氣產(chǎn)業(yè),思路就是進行體制改革。2017年中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見》為天然氣行業(yè)的體制改革指明了前進的方向。實現(xiàn)多市場主體準入,企業(yè)間形成良性競爭以促進資源的合理配置及效率的提高,改革的底線仍是保證國家能源安全,改革的目標要形成富有活力的上游開發(fā)市場,中游管輸市場,下游供應(yīng)市場和儲氣調(diào)峰市場。

      無疑,促進行業(yè)發(fā)展的持續(xù)進行離不開法律的根本保障。我國目前在天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展及利用方面的立法還有大量空白,主體的法律支撐依賴《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》《中華人民共和國石油天然氣管道保護法》等,但是依然缺乏專業(yè)性的,能夠涵蓋上中下游整個產(chǎn)業(yè)鏈的《石油天然氣法》或《天然氣法》。根據(jù)各種規(guī)劃文件的發(fā)展方向,天然氣在我國能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型中占據(jù)重要地位,未來也將成為主力能源。面對目前嚴峻的供應(yīng)安全形勢及嚴重滯后的立法,我們迫切需要制定專項立法,對上游勘探開發(fā)允許不同所有制主體的企業(yè)進入,中游成立全國統(tǒng)一的管網(wǎng)公司并進行嚴格監(jiān)管,下游放開氣價交給市場需求決定等具體的工作進行規(guī)定,明確天然氣在我國能源結(jié)構(gòu)中的地位,并輔以行政法規(guī)部門規(guī)章的具體落實,保障國內(nèi)天然氣產(chǎn)業(yè)順利發(fā)展。

      2、加強能源合作,嚴格供應(yīng)責(zé)任

      隨著世界油氣供應(yīng)的長期相對寬松,市場秩序正由資源主導(dǎo)向市場主導(dǎo)轉(zhuǎn)變,“一帶一路”倡議下的油氣合作、區(qū)域油氣資源與市場融合等有著難得的歷史機遇。[15]目前,我國管道氣的供應(yīng)國,包括即將于2019年12月加入供氣的俄羅斯,[16]都是“一帶一路”倡議的參與國?!耙粠б宦贰毖鼐€國家2018年對我國LNG的供應(yīng)量也約占LNG總供應(yīng)量的一半。根據(jù)國際天然氣聯(lián)盟的報告,2017年LNG出口量達百萬噸以上的國家有18個之多,貿(mào)易額約3986億立方米,[17]其中“一帶一路”國家所占市場份額達71.3%,對中國LNG的需求有著充足的供應(yīng)能力??偟膩碚f,無論是管道氣還是LNG,中國與“一帶一路”國家天然氣資源合作方面的前景都十分廣闊,我們應(yīng)當圍繞“一帶一路”平臺提供的各種機遇,豐富天然氣進口來源渠道,防范長期依賴固定國家供應(yīng)的風(fēng)險。在采購合同方面,也通過法律手段采用長期、中期、短期、現(xiàn)貨等合同組合方式,在期限較長的合同項下嚴格約定供應(yīng)方的供氣責(zé)任,預(yù)留爭端解決法律辦法,規(guī)避供應(yīng)的不穩(wěn)定風(fēng)險。

      3、制定儲備條例,明確儲氣責(zé)任

      儲氣調(diào)峰是天然氣供應(yīng)安全的重要一環(huán),而“十三五”的目標是到2020年將地下儲氣庫工作量提升至148億立方米,[18]很明顯我國在這方面還有很多工作要做。對比國外來看,美國、俄羅斯、意大利等國均有天然氣的專門立法,日本更是頒布了世界上惟一一部《天然氣儲備法》,[19]而我國連天然氣的基本法都沒有,更遑論儲備法。面對我國氣候多樣而用氣峰谷差大、用氣需求高而國產(chǎn)氣量少的現(xiàn)實,加強天然氣的儲備工作勢在必行。針對我國儲氣設(shè)施嚴重跟不上調(diào)峰需求的情況,應(yīng)盡快研究制定《儲氣條例》等法規(guī)或規(guī)章,明確政府與企業(yè)的儲氣責(zé)任分擔(dān)。同時,由于我國幅員遼闊海岸線漫長,進行枯竭油氣藏、鹽穴、含水層等類型儲氣庫的選址,及LNG接收站建設(shè)及聯(lián)通方面都有很大的優(yōu)勢,在儲備工作方面大有可為。此外,還需要積極探索天然氣儲備的市場化制度,讓儲備企業(yè)能將低價時所儲氣在高價時流入市場,運用市場力量讓天然氣儲備有利可獲,能夠根本上提升企業(yè)進行儲備的積極性。

      結(jié) 語

      “一帶一路”倡議下,我國與各國天然氣合作有著廣闊的前景,在對外合作方面我們應(yīng)當運用法律手段,規(guī)避供應(yīng)的風(fēng)險。同時也應(yīng)立足現(xiàn)實,加強天然氣的國內(nèi)立法,規(guī)范天然氣行業(yè)的發(fā)展,積極融入世界天然氣市場。

      注釋

      [1]劉朝全,姜學(xué)峰主編:《2017年國內(nèi)外油氣行業(yè)發(fā)展報告》,石油工業(yè)出版社2018年版,第74頁。

      [2]劉朝全,姜學(xué)峰:《油氣秩序重構(gòu) 行業(yè)整體回暖—2018年國內(nèi)外油氣行業(yè)發(fā)展概述與2019年展望》,載《國際石油經(jīng)濟》,2019年第1期,第31頁。

      [3]西安市人民政府:《西安市2018年11月23日10時起啟動天然氣應(yīng)急保供措施停止對出租車天然氣供應(yīng)》,http://www.xa.gov.cn/ptl/def/def/index_1121_6774_ci_trid_3017744.html(訪問日期:2019年2月28日)。

      [4]BP,BP Statistical Review of World Energy 2018,London:BP p.l.c,2018,p.29.

      [5]北京燃氣集團官網(wǎng),《全市12.6萬戶農(nóng)民“煤改氣”》,http://www.bjgas.com/news.aspx?id=6292 (訪問日期:2019年2月28日)。

      [6]國家發(fā)展與改革委:《2018年天然氣運行簡況》,http://yxj.ndrc.gov.cn/mtzhgl/201901/t20190131_927428.html (訪問日期:2019-04-01)

      [7]國家海關(guān)總署,《2018年12月全國進口重點商品量值表》,http://www.customs.gov.cn/customs/302249/302274/302275/2166536/index.Html (訪問日期:2019-04-01)

      [8]國家發(fā)展與改革委:《發(fā)改委經(jīng)濟運行調(diào)節(jié)局負責(zé)同志就土庫曼斯坦供氣向記者介紹情況》,http://www.ndrc.gov.cn/xwzx/xwfb/201901/t20190108_925350.html(訪問日期:2019-04-01)

      [9] 孫德強等,《我國天然氣供需現(xiàn)狀、存在問題及政策建議》,載《中國能源》,2018年第3期,第42頁。

      [10]劉朝全、姜學(xué)峰主編:《2017年國內(nèi)外油氣行業(yè)發(fā)展報告》,石油工業(yè)出版社2018年版,第79頁。

      [11]See EIA,Natural Gas Design Capacity and Demonstrated Peak Capacity both Declined slightly in 2018,https://www.eia.gov/naturalgas/storagecapacity/(last visited on 2019-04-01)。

      [12]See EIA,U.S. Natural Gas Total Consumption, https://www.eia.gov/dnav/ng/hist/n9140us2A.htm(last visited on 2019-04-01)。

      [13]自然資源部編:《中國礦產(chǎn)資源報告2018》,地質(zhì)出版社2018年版,第7頁。

      [14]劉朝全,姜學(xué)峰:《油氣秩序重構(gòu) 行業(yè)整體回暖——2018年國內(nèi)外油氣行業(yè)發(fā)展概述與2019年展望》,載《國際石油經(jīng)濟》,2019年第1期,第32頁。

      [15]姜學(xué)峰等著:《“一帶一路”油氣合作環(huán)境》,石油工業(yè)出版社2016年版,第20頁。

      [16]Gazprom, Russian gas supplies to China via Power of Siberia to start in December 2019,http://www.gazprom.com/press/news/2017/july/article340477/(last visited on 2019-04-01)。

      [17]See International Gas Union,2018 World LNG Report,Barcelona:IGU,2018,p.11.

      [18]中華人民共和國發(fā)展與改革委員會,《天然氣發(fā)展“十三五”規(guī)劃》,http://www.ndrc.gov.cn/fzgggz/fzgh/ghwb/gjjgh/201706/t20170607_850207.html (訪問日期:2019-04-01)。

      [19]陳守海,羅彬,姚珉芳著:《我國天然氣儲備能力建設(shè)政策研究》,中國法制出版社2017年版,第153頁。

      作者簡介

      趙 靖 西北政法大學(xué)絲綢之路能源法研究所研究生,從事國際能源法研究

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