潘華

社會動員是一種通過利益機(jī)制或政策引導(dǎo)調(diào)動人們的參與積極性，從而調(diào)動社會資源和整合社會力量，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)特定目標(biāo)的工作方法。社會動員機(jī)制是與社會動員的主體、程序、方式、工具等相關(guān)的制度安排，其既是國家治理體系的重要組成部分，同時也是國家治理能力的重要體現(xiàn)。推進(jìn)社會動員機(jī)制的現(xiàn)代化，既是實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，同時也是其重要內(nèi)容。

一、現(xiàn)有社會動員機(jī)制面臨的挑戰(zhàn)

現(xiàn)階段，隨著經(jīng)濟(jì)體制深刻變革、社會結(jié)構(gòu)深刻變動、利益格局深刻調(diào)整、思想觀念深刻變化，我國現(xiàn)有的社會動員機(jī)制面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

（一）利益主體多元化加大社會力量整合和社會資源調(diào)動的難度

改革開放40多年來，隨著城市單位制和農(nóng)村集體制逐漸弱化，組織的社會力量整合能力在一定程度上受到了削弱。同時，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制不斷建立和完善，市場分配機(jī)制逐漸取代國家配給機(jī)制，組織的資源調(diào)動能力也不斷弱化。進(jìn)入新世紀(jì)以來，隨著信息技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)的快速發(fā)展，各種社會主體的活動空間不斷拓展，不同利益主體之間的分化、組合進(jìn)一步加劇，利益主體多元化趨勢更為彰顯。在這種情況下，現(xiàn)有社會動員機(jī)制在力量整合和資源調(diào)動方面的功能進(jìn)一步弱化，亟需進(jìn)行改革。

（二）利益訴求差異化加大凝聚共同利益的難度

一般而言，共同利益的凝聚是社會動員得以順利實(shí)施的前提。在傳統(tǒng)的社會動員機(jī)制下，可以動用意識形態(tài)號召力，動員全體人民或集體成員為實(shí)現(xiàn)國家或集體的共同利益而采取一致行動。然而，隨著利益主體日益多元化，不同社會主體的利益訴求日益差異化，個體利益與公共利益之間出現(xiàn)了新的矛盾。在這種情況下，共同利益的凝聚變得更加艱難。

（三）權(quán)利意識民主化加大達(dá)成共識的難度

在通常情況下，共識的達(dá)成是集體行動得以展開的重要條件，而集體行動則是社會動員主體實(shí)現(xiàn)社會動員目的的根本途徑。在傳統(tǒng)的社會動員機(jī)制下，通過宣傳工具、思想教育和榜樣示范等途徑，強(qiáng)化社會成員的思想認(rèn)同，從而實(shí)現(xiàn)達(dá)成共識的目的?，F(xiàn)階段，隨著各方面改革深入推進(jìn)，社會自治空間不斷擴(kuò)大，社會成員的自主性大為增強(qiáng)，其權(quán)利意識民主化的傾向日益凸顯。在這種情況下，共識的達(dá)成較為困難，社會動員賴以運(yùn)轉(zhuǎn)的集體行動面臨新的挑戰(zhàn)。

（四）社會生活網(wǎng)絡(luò)化加大協(xié)調(diào)社會關(guān)系的難度

在傳統(tǒng)的社會動員機(jī)制下，以公權(quán)力為支撐，通過自上而下的行政強(qiáng)制力維持非常態(tài)化的社會管理秩序，從而保持社會的相對和諧，為實(shí)施社會動員營造良好的氛圍。近年來，隨著互聯(lián)網(wǎng)的迅速普及，尤其是云計算、大數(shù)據(jù)、人工智能等先進(jìn)信息技術(shù)的迅猛發(fā)展，社會生活網(wǎng)絡(luò)化不僅成為社會發(fā)展的客觀趨勢，而且越來越變成活生生的現(xiàn)實(shí)，對社會關(guān)系的協(xié)調(diào)產(chǎn)生廣泛而深遠(yuǎn)的影響。隨著社會生活的網(wǎng)絡(luò)化，“缺場交往”成為重要的社會交往形式，社會成員對自我、社會和國家等的社會認(rèn)同發(fā)生重大變化，各種意見領(lǐng)袖、網(wǎng)絡(luò)大V、“網(wǎng)紅”等網(wǎng)絡(luò)名人通過自身的影響力引導(dǎo)社會輿論、聚集大批“粉絲”，導(dǎo)致社會權(quán)力結(jié)構(gòu)發(fā)生深刻變遷，從而使以公權(quán)力為主導(dǎo)的傳統(tǒng)社會動員機(jī)制面臨挑戰(zhàn)。

二、現(xiàn)有社會動員機(jī)制存在的問題

（一）實(shí)施社會動員的隨意性大而法定性不足

目前我國與社會動員相關(guān)的法律規(guī)范仍然散落在《國防動員法》和《突發(fā)事件應(yīng)對法》中，并未制定和出臺與社會動員直接相關(guān)的法律法規(guī)。與國防動員明確規(guī)定動員的主體和啟動程序不同，我國現(xiàn)行立法并未就社會動員的主體、對象和啟動程序等進(jìn)行明確的規(guī)定，從而使實(shí)施社會動員的隨意性大而法定性不足。一是各級政府在未經(jīng)科學(xué)論證和法定啟動程序的情況下廣泛性地、經(jīng)常性地實(shí)施社會動員。二是對由“草根精英”借助互聯(lián)網(wǎng)渠道發(fā)起的“草根動員”（如2016年的“羅一笑事件”）在動員主體、動員程序和動員終止等方面均缺乏明確的法律規(guī)定。

（二）社會力量參與不足

在社會動員領(lǐng)域，我國的各級黨政部門仍然身居前臺，而各種社會力量的參與略顯不足，其原因有二。一是黨政部門仍然是實(shí)施社會動員的主要主體。改革開放40多年來，盡管黨政部門的社會力量整合能力和社會資源調(diào)動能力受到削弱，但是其作為社會動員主要主體的地位并未發(fā)生根本性的變化。尤其需要指出的是，互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境下虛擬社會動員的消極效應(yīng)較為顯著，使得黨政部門更不愿意退居幕后。二是社會力量缺乏作為社會動員實(shí)施主體的能力。隨著政策環(huán)境不斷寬松，我國各類社會組織不斷涌現(xiàn)并發(fā)展壯大。與此同時，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的迅猛發(fā)展為社會動員實(shí)施社會動員搭建了平臺和拓展了空間。然而，目前我國許多社會組織仍然缺乏自我發(fā)展的能力，導(dǎo)致其作為社會動員實(shí)施主體的地位不穩(wěn)固。

（三）以自上而下為主，上下結(jié)合互動不足

現(xiàn)階段，我國的社會動員方式仍然以自上而下的模式為主，由黨政組織實(shí)施的社會動員與由其他社會力量實(shí)施的社會動員之間缺乏協(xié)同。這種情況出現(xiàn)的根本原因在于，目前我國尚未建立將“對社會動員”和“由社會動員”進(jìn)行協(xié)同整合的機(jī)制。相反，在很多情況下，由黨政組織實(shí)施的社會動員與由其他社會力量實(shí)施的社會動員之間往往會圍繞社會力量整合和社會資源調(diào)動而產(chǎn)生利益矛盾甚至于利益爭奪。針對霧霾成因及其治理問題，黨政組織動員專家學(xué)者、主流媒體和各種新媒體平臺對廣大民眾進(jìn)行教育和引導(dǎo)，而有些社會組織、專家學(xué)者和媒體則動用自己的資源對廣大民眾進(jìn)行相關(guān)的社會動員，二者之間存在的差異導(dǎo)致許多民眾陷入恐慌和迷茫。

（四）以傳統(tǒng)媒體為主要工具載體而新媒體影響力不足

在現(xiàn)有的社會動員中，報紙、廣播、電視等傳統(tǒng)媒體仍然是主要的工具載體。隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的迅猛發(fā)展，包括微博、微信和QQ在內(nèi)的各種新媒體在社會動員中發(fā)揮著越來越重要的作用。近年來，各級政府為適應(yīng)網(wǎng)民數(shù)量和網(wǎng)絡(luò)信息受眾迅速增加、網(wǎng)絡(luò)影響力不斷擴(kuò)大的新變化，更加注重傳統(tǒng)媒體與新媒體的結(jié)合，通過開辟網(wǎng)絡(luò)宣傳陣地，將互聯(lián)網(wǎng)作為宣傳和動員的重要平臺。然而，與非官方新媒體平臺相比，官方新媒體平臺由于形式單一、內(nèi)容枯燥、更新緩慢等原因，其影響力仍然略顯不足。

三、發(fā)達(dá)國家推進(jìn)社會動員機(jī)制現(xiàn)代化的基本經(jīng)驗(yàn)

從國際經(jīng)驗(yàn)來看，社會動員是一種被世界各國普遍采用的國家治理方略。為應(yīng)對互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境下國家治理面臨的新挑戰(zhàn)，許多發(fā)達(dá)國家積極推進(jìn)社會動員機(jī)制現(xiàn)代化，并取得了積極的成效。可以把這些國家的基本經(jīng)驗(yàn)歸納為以下四個方面。

（一）推進(jìn)社會動員程序法治化

社會動員需要國家和政府通過強(qiáng)有力的集權(quán)來推動，一旦其成為政府得心應(yīng)手的治理手段，由此帶來的后果必然是國家行政權(quán)力的擴(kuò)張而難以約束，進(jìn)而對公民的權(quán)利造成直接威脅。因此，許多發(fā)達(dá)國家在采取社會動員這種治理手段時非常慎重。在防范權(quán)力濫用制度傳統(tǒng)的影響下，發(fā)達(dá)國家往往通過制定和出臺相關(guān)法律對社會動員的適用范圍進(jìn)行明確劃定，以便將社會動員的實(shí)施范圍嚴(yán)格限定在特定的緊急狀態(tài)下。

（二）推進(jìn)社會動員主體多元化

除了推進(jìn)社會動員機(jī)制的法制化和制度化之外，許多發(fā)達(dá)國家普遍重視對社會動員主體權(quán)威性和信譽(yù)的維護(hù)。在這些國家，除了政府、主流媒體和非政府組織可以作為社會動員的主體外，一些在社會上享有聲譽(yù)的人士（比如國家的君主、具有獨(dú)立思想的學(xué)者、人格高尚的人士等）也可以充當(dāng)社會動員的主體。此外，西方發(fā)達(dá)國家的許多政黨在互聯(lián)網(wǎng)上建立虛擬組織，從而使政黨的組織結(jié)構(gòu)逐漸由“控制型”向“參與型”轉(zhuǎn)變，政黨的社會動員方式逐漸由“傳統(tǒng)型”向“網(wǎng)絡(luò)型”轉(zhuǎn)變。

（三）推進(jìn)社會動員方式民主化

在許多發(fā)達(dá)國家，社會動員的實(shí)施必須以通過民主程序達(dá)成的目標(biāo)共識為前提。在應(yīng)對危機(jī)和開展公共治理的過程中，發(fā)達(dá)國家注重發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，政府官員、大眾媒體、非營利組織、普通民眾全民參與，同心協(xié)力、集中力量應(yīng)對危機(jī)，實(shí)現(xiàn)民主與集中的較好融合，從而在確保社會動員目標(biāo)合理性的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)社會動員方式的高效性。

（四）推進(jìn)社會動員工具新媒體化

隨著互聯(lián)網(wǎng)社會的到來，各種新媒體日益勃興。對于任何一個現(xiàn)代國家而言，新媒體的興盛既可以為國家發(fā)展帶來機(jī)遇，也可能給國家發(fā)展帶來無法回避的挑戰(zhàn)。因此，發(fā)達(dá)國家在實(shí)施社會動員的過程中特別注重對新媒體的掌控與應(yīng)用。在平息2011年倫敦騷亂事件的過程中，英國政府就有效地運(yùn)用了社交網(wǎng)絡(luò)，快速發(fā)布官方的權(quán)威信息，嚴(yán)正表明核心立場和態(tài)度，在網(wǎng)絡(luò)空間中塑造主流輿論導(dǎo)向，引導(dǎo)廣大市民形成與政府相近的看法。

四、加快推進(jìn)社會動員機(jī)制現(xiàn)代化的對策建議

（一）加緊制定和出臺社會動員法律法規(guī)，推進(jìn)社會動員程序法治化

參照《國防動員法》，并借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，加緊制定和出臺社會動員相關(guān)法律法規(guī)。一是切實(shí)保障公民的合法權(quán)益，充分尊重不同階層和不同群體利益訴求的差異性，確保社會動員目標(biāo)、方式、程序、啟動、終止等環(huán)節(jié)能夠充分體現(xiàn)全社會的共享利益和共享價值。二是加強(qiáng)社會動員目標(biāo)、方式和程序等環(huán)節(jié)的制度化建設(shè)，以法律法規(guī)的形式明確限定社會動員的啟動、終止機(jī)制以及實(shí)施社會動員的范圍。三是明確社會動員的主體及其職責(zé)，規(guī)范社會動員主體與社會動員對象之間的關(guān)系，建立和健全二者之間矛盾和沖突的調(diào)解機(jī)制。四是遵循法治原則和民主原則，將民眾在社會動員中如何參與、如何行動納入有序的法治框架內(nèi)。

（二）加快轉(zhuǎn)變黨政部門職能，推進(jìn)社會動員主體多元化

根據(jù)共建共治共享的理念和建設(shè)服務(wù)型政府的要求，加快轉(zhuǎn)變黨政部門職能，推動各種社會力量走上社會動員的前臺。一是實(shí)現(xiàn)黨政部門的角色從主導(dǎo)向引導(dǎo)轉(zhuǎn)變，改變以往由其一元化主導(dǎo)社會動員全過程的局面，充分發(fā)揮其在制定規(guī)則、提供政策支持、調(diào)解矛盾沖突等方面的作用。二是充分發(fā)揮企業(yè)、社會組織和公民個人等在調(diào)動社會資源和整合社會力量方面的積極作用，激發(fā)其自組織、自動員的活力。

（三）暢通上下結(jié)合互動的渠道，推進(jìn)社會動員方式民主化

根據(jù)我國的基本國情和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的階段性特征，建立和健全“對社會動員”和“由社會動員”之間的協(xié)同推進(jìn)機(jī)制。一是加強(qiáng)對社會動員的頂層設(shè)計，形成實(shí)施社會動員的行動計劃，使相關(guān)各方對實(shí)施社會動員的原因、目標(biāo)、方式等形成共識。二是搭建開展上下結(jié)合互動的平臺，使相關(guān)各方在民主參與的基礎(chǔ)上同心協(xié)力，共同推動社會動員的順利實(shí)施。

（四）堅持傳統(tǒng)媒體與新媒體有機(jī)結(jié)合，推進(jìn)社會動員工具新媒體化

當(dāng)前，新媒體在社會動員中扮演著越來越重要的角色，但是也不能完全忽視傳統(tǒng)媒體的作用，而是在堅持二者有機(jī)結(jié)合的基礎(chǔ)上，推進(jìn)新媒體成為社會動員的主要工具。一是根據(jù)時代發(fā)展要求，運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)思維對傳統(tǒng)媒體進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)化、智能化改造，繼續(xù)發(fā)揮其作為社會動員工具的功能。二是積極開辟網(wǎng)絡(luò)宣傳陣地，通過形式多樣、內(nèi)容豐富、及時更新的互聯(lián)網(wǎng)平臺，強(qiáng)化對社會輿論的整合與引導(dǎo)。

（作者單位：中國宏觀經(jīng)濟(jì)研究院社會所）