新時(shí)代首都城市精細(xì)化治理的體制機(jī)制研究

葉裕民

習(xí)近平總書記明確指出：建設(shè)和管理好首都，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。首都治理確立精治、共治、法治基本理念與方法，取得了顯著成效，成為我國其他超大城市治理學(xué)習(xí)的典范。《關(guān)于加強(qiáng)城市精細(xì)化管理工作的意見》進(jìn)一步指明了首都治理的目標(biāo)、治理結(jié)構(gòu)改革和治理方式現(xiàn)代化。新時(shí)代首都要進(jìn)一步充分發(fā)揮“精治、共治、法治”的系統(tǒng)性作用，建立首都治理長效機(jī)制，需要成立進(jìn)一步完善首都城市治理結(jié)構(gòu)，推動頒布實(shí)施首都城市治理法，為首都法治提供基本依據(jù);建構(gòu)首都治理統(tǒng)一的信息平臺，為首都精治奠定技術(shù)基礎(chǔ);充分發(fā)揮市場和社區(qū)的基礎(chǔ)性作用，為首都共治筑牢社會根基;積極爭取創(chuàng)建首都財(cái)政制度，為塑造首都發(fā)展新秩序提供財(cái)政保障。

2019年1月30日北京市委、市政府發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)城市精細(xì)化管理工作的意見》（以下簡稱《精細(xì)化意見》），全面建構(gòu)了首都超大城市運(yùn)行管理的制度體系、技術(shù)體系，并指明如何運(yùn)用該制度和技術(shù)體系提升城市精細(xì)化管理能力的路徑，是新時(shí)代北京市委市政府深入貫徹習(xí)近平總書記對北京重要講話精神，認(rèn)真落實(shí)《北京城市總體規(guī)劃（2016年-2035年）》，促進(jìn)城市管理向城市治理轉(zhuǎn)變，促進(jìn)北京城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措，是指引北京市全面實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量精細(xì)化管理的指導(dǎo)性文件。

一、市委市政府《關(guān)于加強(qiáng)城市精細(xì)化管理工作的意見》是北京市促進(jìn)城市治理能力和治理體系現(xiàn)代化的重要舉措

精細(xì)化管理是指以構(gòu)建現(xiàn)代化的城市治理體系為核心、以數(shù)字化和智能化技術(shù)為手段，形成城市治理系統(tǒng)化和精細(xì)化的長效機(jī)制，從而實(shí)現(xiàn)城市各領(lǐng)域、各區(qū)域單元進(jìn)行精確、高效、協(xié)同運(yùn)行。

任何城市要建立長效管理機(jī)制，提高管理效率，都需要很好地解決四個(gè)基礎(chǔ)性問題，可以用“4W”表達(dá)：Why為什么管，明確管理的理念和目標(biāo);Who誰來管，明確治理主體結(jié)構(gòu)，通常包括處理政府、市場和社會的關(guān)系，政府內(nèi)部中央和地方的關(guān)系，以及部門間的關(guān)系;How怎么管，明確治理方式，通常包括法律法規(guī)等制度工具、信息平臺建設(shè)等技術(shù)手段、有效的資金保障等經(jīng)濟(jì)手段;What管什么，明確管理任務(wù)。對“4W”的不同組合，就構(gòu)成不同的治理模式。其中前“3W”的不同組合決定了“What”治理的結(jié)果。《精細(xì)化意見》對北京城市管理的“4W”給出了清晰的答案，明確了新時(shí)代北京城市的治理目標(biāo)、治理結(jié)構(gòu)、治理對象和治理方式。

治理目標(biāo)明確（Why）：關(guān)于治理目標(biāo)（Why）問題，《精細(xì)化意見》提出到2022年，城市精細(xì)化管理體系初步形成，城市精治、共治、法治保持在較高水平，城市管理領(lǐng)域突出問題得到有效解決，市民對城市管理的滿意度明顯提高。

建構(gòu)多元治理結(jié)構(gòu)（Who）：關(guān)于治理結(jié)構(gòu)（Who）問題，《精細(xì)化意見》指出“多元共治”的治理理念，要“完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的城市管理體系”，要“引導(dǎo)多元共治，推動城市管理社會化”。既突出黨委和政府治理的作用，又強(qiáng)調(diào)社會協(xié)同，公眾參與。同時(shí)指出要加強(qiáng)社會誠信建設(shè)，建設(shè)全市統(tǒng)一的公共信用信息服務(wù)平臺，形成政府、市場和社會共建誠信體系的激勵機(jī)制。多元治理，誠信治理，這是實(shí)現(xiàn)由城市管理向城市治理轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵。

推動治理方式法治化、智能化和專業(yè)化：關(guān)于治理方式（How）問題，《精細(xì)化意見》明確提出后“四化一保障”，“法治化”“標(biāo)準(zhǔn)化”“智能化”“專業(yè)化”和“體制機(jī)制保障”。一是“法治化”：明確要形成“覆蓋城市規(guī)劃建設(shè)管理全過程的法規(guī)規(guī)章制度”，加強(qiáng)城市管理和綜合執(zhí)法方面的立法工作，健全依法決策機(jī)制，嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法，加強(qiáng)基層綜合執(zhí)法營造良好法治環(huán)境;二是“標(biāo)準(zhǔn)化”：要對標(biāo)國際一流，建立精細(xì)化管理標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系;三是“智能化”：建設(shè)城市管理大數(shù)據(jù)平臺，建設(shè)市、區(qū)、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）三級網(wǎng)格化城市管理云平臺，健全網(wǎng)格化城市管理體系，在北京城市副中心試點(diǎn)建設(shè)一批智慧城市示范項(xiàng)目; 四是“專業(yè)化”：加強(qiáng)專業(yè)化隊(duì)伍建設(shè)，全面提升專業(yè)化服務(wù)管理水平，鼓勵高等學(xué)校設(shè)置城市管理專業(yè)或開設(shè)城市管理課程，培養(yǎng)懂城市、會管理的專業(yè)人才;五是“一保障”（第八部分）：“加強(qiáng)體制機(jī)制保障，提高統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力”，從保障精細(xì)化管理實(shí)施的角度，提出加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)、深化改革創(chuàng)新、加大資金保障力度、加大宣傳教育力度、完善績效考核評價(jià)機(jī)制，這一部分的內(nèi)容未來也都會融入法律法規(guī)之中。

前“3W”具有決定性作用?！毒?xì)化意見》花了很大筆墨在上面，符合城市管理制度建設(shè)的基本規(guī)律。

治理對象系統(tǒng)化：關(guān)于治理對象（what）問題，《精細(xì)化意見》的各部分都涉及治理對象的問題以及如何治理問題，全篇對城市運(yùn)行治理、環(huán)境治理做了系統(tǒng)的部署。比如在第六部分提出進(jìn)一步細(xì)分治理單元，城市社區(qū)形成“居委會—小區(qū)—樓門”治理網(wǎng)絡(luò)，農(nóng)村地區(qū)形成“村委會—村民小組”治理網(wǎng)絡(luò)等等。在第七部分，集中論述了要綜合運(yùn)用新型治理結(jié)構(gòu)和治理方式的變革，強(qiáng)化城市運(yùn)行重點(diǎn)領(lǐng)域治理，包括確保能源體系安全、加強(qiáng)交通綜合整治、地下管線綜合管理、供水排水和防洪排澇管理、環(huán)境衛(wèi)生管理、應(yīng)急管理等城市運(yùn)行管理的領(lǐng)域。

二、新時(shí)代首都治理幾個(gè)基礎(chǔ)性難題

——首都城市運(yùn)行多元治理結(jié)構(gòu)需要進(jìn)一步完善。

首都北京，不同于一般超大城市，最大特點(diǎn)在于城市發(fā)展的主體包括兩大部分：第一部分是一般地方政府機(jī)構(gòu)、地方企事業(yè)單位、社區(qū)、城市居民等;第二部分是大規(guī)模的中央政府機(jī)構(gòu)、中央企事業(yè)單位和部隊(duì)等。第一部分是城市的常態(tài)主體，第二部分是首都的特殊主體，并主導(dǎo)著城市的發(fā)展。當(dāng)前，北京城市運(yùn)行管理的職能部門是北京市城市管理委員會，對于第一類發(fā)展主體可以起到有效的管理作用，對于第二類發(fā)展主體的服務(wù)與管理存在一定的困難，信息難以獲取，協(xié)調(diào)難度大，制約了北京市“四個(gè)服務(wù)”的效率和效果。首都城市環(huán)境建設(shè)管理委員會雖然具有高位協(xié)調(diào)能力，但是相對于建立首都新秩序而言，存在三大不足： （1）該機(jī)構(gòu)屬于協(xié)調(diào)議事機(jī)構(gòu)，不是決策機(jī)構(gòu);（2）其職能主要是協(xié)調(diào)指導(dǎo)城市運(yùn)行治理，包括水電氣熱、環(huán)境衛(wèi)生等等，不是全面的城市治理，北京的經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境、空間治理的重大問題缺乏高位決策機(jī)構(gòu);（3）一年一次會議的工作機(jī)制，不能滿足首都北京治理的需要。新時(shí)代要建立有效的首都治理新秩序，需要設(shè)立能夠同時(shí)協(xié)調(diào)兩類首都城市發(fā)展主體的高位決策機(jī)構(gòu)——首都治理委員會。

——首都城市法治缺乏統(tǒng)一的法律依據(jù)。

實(shí)現(xiàn)法治的前提是有法可依。當(dāng)前，首都城市治理的法律體系建設(shè)存在兩大問題：（1）缺乏統(tǒng)一的《首都城市治理法》作為首都治理的基本法律依據(jù)。首都治理涉及首都發(fā)展運(yùn)行的一切領(lǐng)域，目前缺乏統(tǒng)一的、綜合性的法律依據(jù)，造成多頭執(zhí)法、交叉執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法以及一些領(lǐng)域治理無法可依，城市管理中“痼疾頑癥”得不到根治。（2）北京城市運(yùn)行領(lǐng)域法律法規(guī)不健全，頒布時(shí)間早，部分缺乏適用性。目前北京市城市管理領(lǐng)域相關(guān)法規(guī)共3個(gè)，分別是《北京市市容環(huán)境衛(wèi)生條例（2006修訂）》《北京市燃?xì)夤芾項(xiàng)l例（2007）》《北京市生活垃圾管理?xiàng)l例（2012）》。同時(shí)北京市人大和政府的法規(guī)規(guī)章屬于地方性法規(guī)和政府規(guī)章，對中央機(jī)構(gòu)等相關(guān)領(lǐng)域約束性較弱。

——首都城市精治缺乏統(tǒng)一的信息平臺支撐。

北京市東城區(qū)是全國數(shù)字化城市管理誕生地，東城、朝陽等區(qū)數(shù)字化管理起步早，各自摸索了自己的經(jīng)驗(yàn)在全國推廣。但是，北京作為首都，在城市層面的數(shù)字化信息和管理制度統(tǒng)籌不夠，整合力度弱，沒有形成統(tǒng)一的信息平臺，導(dǎo)致了北京市城市精治的一系列難題：（1）北京城市一級信息平臺的信息來源于各區(qū)上報(bào)，導(dǎo)致首都城市運(yùn)行出現(xiàn)問題不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)，控制不好，支撐不住，效率不高。（2）傳統(tǒng)的信息系統(tǒng)各自為政，信息采集系統(tǒng)平臺多，信息采集交叉重復(fù)，信息系統(tǒng)缺乏整合共享，信息系統(tǒng)建設(shè)高成本低效率。（3）基礎(chǔ)信息采集不夠全面，缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。北京一些地區(qū)的實(shí)有人口、建筑設(shè)施、醫(yī)院、學(xué)校、法人單位、加油站長期沒有數(shù)字身份，一些有數(shù)字身份的要素各區(qū)之間又缺乏統(tǒng)一的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，難以轉(zhuǎn)化為有效的城市治理信息，導(dǎo)致城市治理所需要的信息掌握不全面不精準(zhǔn)。只有數(shù)字的才可以是信息的，只有信息的才可以是智能的。城市“精治”缺乏統(tǒng)一的信息基礎(chǔ)。

——首都城市共治缺乏社區(qū)競爭機(jī)制和基層民主治理機(jī)制。北京基層治理取得明顯成效，“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，但是總體上看，仍然是傳統(tǒng)自上而下的管理模式，其功能和作用主要取決于街鄉(xiāng)政府和社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)的能力和艱辛的付出，社會公眾參與的積極性有待提高。

——首都城市治理缺乏強(qiáng)有力的財(cái)政支撐。

進(jìn)入新時(shí)代以來，北京城市建設(shè)和管理始終以確立首都城市戰(zhàn)略定位、加強(qiáng)“四個(gè)中心”功能建設(shè)為目標(biāo)，全力強(qiáng)化“四個(gè)服務(wù)”，北京城市處于快速轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中，疏解非首都功能取得重大成效。但同時(shí)反映出財(cái)政能力不足的嚴(yán)峻問題。一方面全市域全方位地疏解非首都功能，增加綠地和休閑功能，發(fā)展高精尖產(chǎn)業(yè);同時(shí)開展城市副中心規(guī)劃建設(shè)，舉辦冬奧會以及污染防治與城鄉(xiāng)環(huán)境整治，建設(shè)世界一流人居環(huán)境，多個(gè)重大戰(zhàn)略同步實(shí)施，致使北京財(cái)政支出大幅度增加。另一方面減量發(fā)展又極大地削減了財(cái)源，其他新稅源培育需要假以時(shí)日，首都財(cái)政困難凸顯，面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。一些非首都功能疏解因?yàn)樨?cái)政能力支撐不足而受到限制，一些體現(xiàn)首都功能和人居環(huán)境新建項(xiàng)目也同樣因?yàn)樨?cái)政能力不足而受到制約。

三、首都城市治理的基本對策

新時(shí)代首都治理的新使命是在習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想的指導(dǎo)下，把北京建設(shè)成為新時(shí)代中國特色社會主義的大國首都，建構(gòu)與“四個(gè)中心”首都功能體系相適應(yīng)的首都治理體系。本文根據(jù)上述首都治理的五個(gè)基礎(chǔ)性問題，提出新時(shí)代完善首都治理體系和提高首都治理能力的五條對策建議：

——頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌首都城市治理。

習(xí)近平總書記視察北京時(shí)明確指出：“建設(shè)和管理好首都，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容?！?北京城市的核心功能是首都功能，建設(shè)和管理好首都，需要頂層設(shè)計(jì)，保障首都城市治理工作順利開展。頂層設(shè)計(jì)要注重統(tǒng)籌首都城市治理。首都發(fā)展的參與主體必然是首都治理的主體，是首都治理秩序的建設(shè)者。城市秩序，表現(xiàn)為法律、法規(guī)、政策乃至日常城市行為規(guī)范，必然是城市各領(lǐng)域主體達(dá)成的共識。秩序的建設(shè)者才是秩序最好的守護(hù)者。黨中央國務(wù)院系統(tǒng)、大型國有企事業(yè)單位、部隊(duì)、鐵路等等駐京單位，是首都北京最重要的行為主體，必然要成為首都治理的主體。這要求首都城市環(huán)境建設(shè)管理委員會做好頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌安排，協(xié)同治理首都城市環(huán)境。同時(shí)，創(chuàng)新首都城市治理財(cái)政保證制度，為北京市履行疏解非首都功能和強(qiáng)化首都功能建設(shè)提供強(qiáng)有力的財(cái)政支撐，以有效地維護(hù)和保障首都建設(shè)和管理的長期持續(xù)發(fā)展。

——推動頒布實(shí)施《首都城市治理法》，為首都法治提供基本依據(jù)。

我國目前有30多個(gè)城市頒布了綜合性的城市治理法律法規(guī)。首都依法治理呼喚《首都城市治理法》?！妒锥汲鞘兄卫矸ā房梢允且徊靠蚣芊ǎ瑢κ锥贾卫碜龀鱿到y(tǒng)的頂層設(shè)計(jì)，清晰界定首都城市治理的主體以及多元主體間關(guān)系、治理方式、治理手段、治理對象以及治理的財(cái)政保障等基礎(chǔ)性問題。以《首都城市治理法》為上位法，研究完善首都治理各領(lǐng)域的法律法規(guī)，形成首都依法治理的法律法規(guī)體系。建議北京市啟動立法研究，積極推動全國人大把《首都城市治理法》納入立法計(jì)劃，早日頒布實(shí)施。

——建構(gòu)首都治理統(tǒng)一的信息平臺，為首都精治奠定技術(shù)基礎(chǔ)。

首都的一體化治理需要打破當(dāng)前信息化孤島，以規(guī)劃為龍頭，建構(gòu)服務(wù)于規(guī)劃、建設(shè)、管理的綜合性信息化網(wǎng)絡(luò)平臺，為《規(guī)劃》實(shí)施提供精細(xì)化治理的技術(shù)保障。廣州的“四標(biāo)四實(shí)”是可以學(xué)習(xí)的經(jīng)驗(yàn)。建議將首都城市的實(shí)有人口、實(shí)有單位、實(shí)有房屋、實(shí)有設(shè)施，用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)作業(yè)圖、標(biāo)準(zhǔn)建筑編碼、標(biāo)準(zhǔn)地址庫和標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)網(wǎng)格，納入首都城市統(tǒng)一的基礎(chǔ)性信息平臺，為首都精治奠定技術(shù)基礎(chǔ)。建議首都治理信息平臺放在首都治理委員會框架下運(yùn)行。

——充分發(fā)揮市場和社區(qū)的基礎(chǔ)性作用，為首都共治筑牢社會根基。

多元合作治理需要堅(jiān)持首都共建共治共享原則，充分發(fā)揮市場和社區(qū)治理主體的基礎(chǔ)性作用，繼續(xù)完善街巷長制，同時(shí)以項(xiàng)目為依托（比如加裝電梯）建立社區(qū)治理的市場競爭機(jī)制，完善社區(qū)基層民主治理機(jī)制，充分激發(fā)市場和社區(qū)自治的能力和活力，增強(qiáng)社會韌性，夯實(shí)首都善治的社會基礎(chǔ)。