吳明華

南京強勢推動?xùn)|部崛起，是否意味著城市發(fā)展戰(zhàn)略方向的改變？南京向東的背后究竟是一盤怎樣的棋局？

最近，南京東部崛起動作頻頻。

4月28日，南京召開紫東地區(qū)發(fā)展動員大會，拉開了東部崛起的大幕。紫東地區(qū)即紫金山以東758平方公里的地區(qū)，也稱南京東部地區(qū)。此前，江蘇省委常委、南京市委書記張敬華曾兩次專題調(diào)研東部地區(qū)發(fā)展，短短1個多月之后大規(guī)模建設(shè)隨即啟動，節(jié)奏之快、規(guī)格之高令人矚目。

作為長三角唯一特大城市，南京的一舉一動對周邊地區(qū)影響巨大。過去南京發(fā)展偏重向西，被認(rèn)為是“避開上海鋒芒”向西拓展經(jīng)濟腹地。如今強勢推動?xùn)|部崛起，是否意味著南京發(fā)展戰(zhàn)略方向的改變？南京向東的背后究竟是一盤怎樣的棋局？

強省會時代南京的尷尬

縱觀南京近年來發(fā)的展，提出東部崛起并非心血來潮，而是有著很深的決策背景。

特別是去年以來南京“真的著急了”。先是發(fā)出“金陵之問”，自曝“平庸城市”危機，緊接著大動作打造創(chuàng)新名城、大力度招商引資突破，2019年南京又吹響了提升省會城市首位度的號角。一系列動作的背后，凸顯了南京急于提高城市能級的迫切心情。

南京為何突然著急？大背景便是強省會時代的到來。近年來，強省會趨勢愈發(fā)明顯，很多省份舉全省之力做大做強省會，以此參與全國乃至全球城市競爭。這已經(jīng)成為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的一條重要路徑，而南京的首位度一直為人們所詬病。

2017年，南京的經(jīng)濟首位度只有0.67，僅略高于濟南排在全國省會的倒數(shù)第二。但濟南通過行政區(qū)劃調(diào)整，首位度迅速反超南京，這給南京帶來極大刺激。江蘇作為第二大經(jīng)濟強省，其省會南京經(jīng)濟總量在全國城市中卻排在10名之外，而且遠遜于省內(nèi)蘇州市，“大省小省會”的尷尬可想而知。

在上一輪國家中心城市爭奪中，六朝古都南京遭遇失利。接下來第十個國家中心城市的爭奪愈發(fā)激烈，南京缺少明顯優(yōu)勢。提高首位度迫在眉睫，南京能不著急？特別是中央巡視組點名批評南京“省會城市功能作用發(fā)揮不夠”后，提升首位度已成為南京市乃至江蘇省的一道必答題。

為了做大做強省會，江蘇省委省政府專門出臺《關(guān)于支持南京加快提升省會城市功能和中心城市首位度的意見》。其中，最核心的實質(zhì)性舉措有兩條：一是構(gòu)建米字型高速鐵路網(wǎng)，以南京為核心打造省內(nèi)1.5小時城市通勤圈，把南京建設(shè)為長三角僅次于上海的核心交通樞紐;二是在句容、溧陽、儀征等毗鄰地區(qū)設(shè)立特別合作區(qū)，拓展南京城市發(fā)展空間。

這兩條措施直指南京城市發(fā)展先天性 “缺陷”：南京地處江蘇西南一隅，三面被安徽“包圍”，江蘇省很難以南京為核心布局交通網(wǎng)絡(luò)，區(qū)位劣勢決定了南京在省內(nèi)輻射范圍有限;從南京自身來看，南京轄區(qū)面積較小，在全國省會中排在28位，且地形南北狹長、東西窄，這讓其飽受經(jīng)濟腹地不足的困擾。

南京一直希望彌補先天“缺陷”，但在省內(nèi)爭議和阻力極大，此次江蘇省痛下決心同時針對這兩方面進行突破，對南京乃至整個區(qū)域發(fā)展格局必將產(chǎn)生深遠影響。

南京版曲線擴容之路

今年1月25日，《新華日報》頭版刊文：《爭先進位，南京提升城市首位度》。文末首次披露，“在句容、溧陽、儀征等毗鄰地區(qū)探索設(shè)立特別合作區(qū)，拓展城市發(fā)展新空間?！弊?jǐn)?shù)越短，意義越重大，短短的一句話信息量極大。

從目前來看，江蘇省和南京市并沒有對“特別合作區(qū)”進行大張旗鼓的宣傳，外界對此關(guān)注度也不高，但其意義并不亞于濟南合并萊蕪。

頗具意味的是，1月16日，《南京日報》重點刊發(fā)了國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心研究員馮奎關(guān)于“城市邊界可以擴張，也可以收縮”的觀點，他提出“一些城市積蓄著發(fā)展的動能，存在擴張的必要性，要從核心城市走向都市圈，需要增加建設(shè)用地、擴充管理權(quán)限?！鼻擅畹貫椤疤貏e合作區(qū)”的推出進行了鋪墊。

在南京之前，去年12月16日，深圳市深汕特別合作區(qū)黨工委、管委會正式掛牌。2011年成立的“深汕特別合作區(qū)”，正式從“深汕共管”邁入深圳全面負(fù)責(zé)建設(shè)管理的時代，468.3平方公里的合作區(qū)已經(jīng)成為事實上的“深圳第11區(qū)”。在區(qū)劃調(diào)整受挫的情況下，特別合作區(qū)成了城市擴張一條新路徑。此次南京顯然借鑒了深圳經(jīng)驗。

對于緊鄰南京的句容、溧陽、儀征三地，南京人可謂“垂涎已久”。因為破解弱省會尷尬，最簡單直接的辦法就是進行區(qū)劃調(diào)整。所以，南京人對于區(qū)劃調(diào)整特別敏感，一有風(fēng)吹草動，三地并入南京的傳聞便會在坊間熱炒一番。在近年“兩會”上，屢有代表委員提交區(qū)劃調(diào)整議案，或合并鎮(zhèn)江、或?qū)⒕淙莸鹊貏澣肽暇??？梢哉f，南京對區(qū)劃調(diào)整的期待不亞于濟南等地，但行政區(qū)劃調(diào)整并非易事。

2月11日，在春節(jié)后上班第一天的全市大會上，南京市委書記張敬華表示，“行政區(qū)劃調(diào)整，是中央考慮的事情。不能簡單地、單純地以地域面積擴大謀求總量的首位度”，其中含義不言自明。這無疑給強烈期待的南京人澆上了一盆冷水。

直接區(qū)劃調(diào)整此路不通，南京只能曲線擴張?！疤貏e合作區(qū)”就是南京版的曲線擴容之路，其行事低調(diào)也不難理解。

從地圖上看，句容、溧陽、儀征三地均在南京東面，與紫東地區(qū)接壤。南京要打造“特別合作區(qū)”，向東拓展城市空間，首先就要把紫東地區(qū)發(fā)展起來，才能輻射帶動3個“特別合作區(qū)”。因此，東部崛起是南京向東拓展必下的“先手棋”。

向西還是向東？

南京向西還是向東，看似是一道選擇題，但城市發(fā)展自有其內(nèi)在規(guī)律。

雖然南京提出東部崛起的口號，但目前紫東地區(qū)發(fā)展并不弱。作為紫東地區(qū)主要組成部分，棲霞區(qū)和江寧區(qū)經(jīng)濟總量在南京各區(qū)中分別排名第三和第一，2018年江寧區(qū)經(jīng)濟總量突破2千億元，棲霞區(qū)也突破1千億元。事實上，南京東部地區(qū)并無多大的發(fā)展空間。

對此，南京市委書記張敬華也明確指出，紫東地區(qū)并不完全是發(fā)展滯后的“洼地”，更主要的問題是布局分散、整合不夠、總體謀劃不多造成的發(fā)展不平衡。

南京向東只有3個“特別合作區(qū)”有較大的空間，因此，南京提東部崛起是“項莊舞劍意在沛公”。而且，向東拓展只是南京強省會戰(zhàn)略大棋局中的一環(huán)。

最近南京市委明確，市委書記和市長分別“認(rèn)領(lǐng)”六合區(qū)和高淳區(qū)，“一把手”親自掛帥“南北大門”，加上副書記掛帥東部崛起。東南西北，南京四面出擊，正在下一盤大棋，“東南西北中，每顆棋子用好了都是猛將”。

四面開花并不意味著城市發(fā)展戰(zhàn)略方向就此改變。從整體上看，南京向西的大格局不會改變。河西新城經(jīng)過近20年的建設(shè)已經(jīng)相當(dāng)成熟。2018年11月，梅山鋼鐵宣布搬遷，梅鋼基地位于南京主城區(qū)西南，占地約10平方公里，它的搬遷將徹底打開西南方向的發(fā)展腹地。同時，江北新區(qū)上升為國家級新區(qū)后，江蘇舉全省之力支持江北發(fā)展，未來一段時間，南京發(fā)展首要方向仍是西北部的江北新區(qū)。

從南京都市圈層面看，西面的馬鞍山和滁州均把全面融入南京作為城市發(fā)展主戰(zhàn)略，積極主動接受南京輻射;而東面的揚州和鎮(zhèn)江主要面向上海都市圈，與南京發(fā)展方向背道而馳。一個是你儂我儂，一個是同床異夢，結(jié)局可想而知。

一直以來，揚州和鎮(zhèn)江更多地接受上海和蘇錫常的輻射，對于寧鎮(zhèn)揚一體化并不熱心。而南京為了避開上海鋒芒，一路向西發(fā)展。于是，在南京都市圈和上海都市圈中間形成了一個“斷裂帶”，特別是句容和儀征經(jīng)濟發(fā)展相對緩慢。東部崛起不僅有利于南京自身發(fā)展，也有助于彌合“斷裂帶”，助推長三角一體化。

同時，南京向東也會引起蘇州、無錫的關(guān)注，特別是要直面蘇州強大的競爭壓力。南京提出強省會戰(zhàn)略后，兩個城市的“暗戰(zhàn)”已經(jīng)打響?！拔磥?0年，江蘇的雙子星之爭，蘇州和南京哪座城市會發(fā)展得更好？”最近在知乎上，有很多網(wǎng)友展開激烈爭論。

盡管南京市委書記和市長一再強調(diào)首位度不一定是經(jīng)濟首位度，但經(jīng)濟實力是基礎(chǔ)，也是首位度最直觀的硬指標(biāo)。面對經(jīng)濟總量省內(nèi)第一的蘇州，南京不可避免要與之展開競爭。蘇州作為上海都市圈的核心成員，有上海的輻射帶動優(yōu)勢明顯;而南京則集合江蘇全省之力，且有南京都市圈廣闊腹地。雙方各擅勝場，勝負(fù)難以預(yù)料。

無論是向東拓展還是提升首位度，南京都必須與蘇州正面“硬杠”，一場區(qū)域競爭的好戲才剛開場。

南京未來在哪？

一葉往往能障目。當(dāng)人們熱衷于省內(nèi)雙子星之爭時，就會失去站上更高格局、邁向更大平臺的機遇。南京未來在哪？應(yīng)當(dāng)擁有更大的視野。南京的未來不在省內(nèi)，而應(yīng)當(dāng)放眼整個長三角乃至長江經(jīng)濟帶。

都市圈建設(shè)發(fā)展將是當(dāng)前和今后一段時期，長三角世界級城市群建設(shè)的重要抓手。去年11月出臺的《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制的意見》中指出，要“進一步細化區(qū)域政策尺度”。國家發(fā)改委規(guī)劃司副司長周南對此專門解釋：“在實際運作過程中，發(fā)現(xiàn)城市群協(xié)作難度較大，因此縮小尺度，從都市圈先做起?！?/p>

南京都市圈是長三角世界級城市群的重要組成部分，它的崛起對于長三角世界級城市群建設(shè)意義重大。從目前來看，南京都市圈是長三角內(nèi)除上海都市圈外，基礎(chǔ)條件最好的區(qū)域。寧和、寧高、寧溧城際已經(jīng)開通，寧滁、寧句城際已經(jīng)開工建設(shè)，還有規(guī)劃中的寧鎮(zhèn)、寧揚、寧馬城際。完善的軌道交通是都市圈形成的重要基礎(chǔ)，南京都市圈軌道交通一體化建設(shè)走在全國前列，未來發(fā)展?jié)摿o限。

盡管江蘇提出要圍繞南京打造省內(nèi)1.5小時城市通勤圈，提升南京省會城市首位度，但理想很豐滿、現(xiàn)實很骨感。對于蘇中和蘇北來說，南京的輻射力和影響力很難與上海都市圈相匹敵，南京自身都需要通過上海與國際接軌，而蘇中、蘇北可以直接與上海接軌，并不需要通過南京這個跳板和節(jié)點。南京輻射力和影響力的真正范圍就在南京都市圈8座城市。

同時，南京是長三角向長江中上游輻射的戰(zhàn)略支點，提升南京首位度對于長江經(jīng)濟帶發(fā)展有重要意義。但這已經(jīng)超出了省內(nèi)首位度的范圍，應(yīng)當(dāng)站在長三角的更高層面。因此，單純提南京的省會城市首位度，或?qū)⒆呷霊?zhàn)略誤區(qū)。南京的發(fā)展方向和交通布局應(yīng)當(dāng)服從于長三角乃至長江經(jīng)濟帶的更大戰(zhàn)略，而不能局限于一省一地的視角。

風(fēng)物長宜放眼量。沿江而上有八百里皖江和長江經(jīng)濟帶更廣闊的腹地。提升南京在長三角的首位度，構(gòu)建強大緊密的南京都市圈，并向長江中上游輻射，這才是六朝古都南京在更大格局中的使命。