黃清子　張立　李敏

摘要 依據(jù)“元治理”理論構(gòu)建大氣污染防治政策框架，將政策工具分為政府直接和間接調(diào)整責(zé)任主體行為兩大類。其中，政府直接調(diào)整責(zé)任主體行為包括調(diào)整自身行為、直接調(diào)整企業(yè)行為、直接調(diào)整公眾行為三小類;政府間接調(diào)整責(zé)任主體行為包括引導(dǎo)企業(yè)公眾自治和促進多方主體協(xié)作兩小類。在政策框架基礎(chǔ)上，設(shè)計了2個被解釋變量、13個解釋變量、4個控制變量，應(yīng)用中國2013-2016年4個直轄市和27個省會城市的面板數(shù)據(jù)，分析元治理視域下大氣污染防治政策工具的實施效果。結(jié)果顯示：2013 -2016年，政府調(diào)整自身行為中，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生活能源消費的策略調(diào)整取得成效，但工業(yè)能源結(jié)構(gòu)、交運系統(tǒng)、綠化建設(shè)的策略調(diào)整有待改善。政府直接調(diào)整企業(yè)行為中，命令控制型政策工具優(yōu)于經(jīng)濟激勵型政策工具的效果。政府直接調(diào)整公眾行為，以交通限行管制為代表，取得顯著成效。政府引導(dǎo)企業(yè)公眾自治中，引導(dǎo)企業(yè)自治的政策工具無效，引導(dǎo)公眾自治的政策工具僅能提升環(huán)境意識而不能有效減少大氣污染。政府促進多方主體協(xié)作中，促進公眾與企業(yè)協(xié)商未取得降低大氣污染的效果，促進企業(yè)與公眾協(xié)作成效顯著。總體來看，政府直接調(diào)整責(zé)任主體行為的政策工具優(yōu)于間接調(diào)整的政策工具;政府關(guān)于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的策略調(diào)整和限行管制的公眾行為調(diào)整最為有效;促進新能源汽車推廣方面的企業(yè)與公眾協(xié)作較為有效?；诜治鼋Y(jié)果提出建議：以能源結(jié)構(gòu)、交運系統(tǒng)、綠化建設(shè)為重點進一步優(yōu)化發(fā)展策略;充分發(fā)揮經(jīng)濟激勵型政策工具作用，建立直接調(diào)整企業(yè)與公眾行為的長效機制;繼續(xù)促進企業(yè)與公眾協(xié)作以推廣更多低能耗、低污染、低排放的產(chǎn)品;盡快完善引導(dǎo)企業(yè)公眾自治、促進公眾與企業(yè)協(xié)商的政策體系。

關(guān)鍵詞 大氣污染防治;元治理;政策框架;工具優(yōu)化

中圖分類號 X51;D63

文獻標(biāo)識碼A

文章編號1002 - 2104（2019） 01 - 0126 - 09 D01：10.12062/cpre.20180902

自2013年國務(wù)院出臺并實施《大氣污染防治行動計劃》以來，調(diào)整結(jié)構(gòu)、嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)、強化監(jiān)管等一系列大氣污染防治政策陸續(xù)頒布。全國各省市通過改造鍋爐、淘汰黃標(biāo)車、控制“兩高”行業(yè)產(chǎn)能等措施，取得了顆粒物年均濃度下降、優(yōu)良天數(shù)比例增加、重污染天數(shù)減少的顯著成效。為進一步改善空氣質(zhì)量，增強人民藍天幸福感，2018年6月27日，國務(wù)院印發(fā)《打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動計劃》，提出打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)的時間表和路線圖。

大氣污染防治的政策研究已成為學(xué)術(shù)熱點，近期有關(guān)區(qū)域聯(lián)防的研究居多，主要應(yīng)用了整體性治理和合作性治理等理論，李勝、孫濤分別應(yīng)用這兩個理論探索超大城市環(huán)境治理的碎片化問題，分析京津冀及周邊地區(qū)大氣治理府際合作網(wǎng)絡(luò)的基本形式、結(jié)構(gòu)屬性和內(nèi)部特征。政策工具作為政策推進的必要手段，是政策分析的重要研究對象，鄭石明、王紅梅基于管制型、市場型、自愿型的政策工具分類方法，對政策進行評價并提出了改善思路。然而，現(xiàn)有研究存在局限，尚未形成大氣污染防治的政策框架，政策工具分類的精細(xì)化略顯不足，從而不能較為全面、詳細(xì)地評價、繼承與優(yōu)化政策工具。

在現(xiàn)有研究的基礎(chǔ)上，本文選取適合我國大氣污染防治的元治理理論，整合現(xiàn)有政策，構(gòu)建大氣污染防治政策框架，并在其指導(dǎo)下細(xì)化政策工具。借鑒政策效果評價的研究方法，選定大氣污染防治政策密集出臺的2013-2016年，應(yīng)用我國除港澳臺地區(qū)以外的4個直轄市和27個省會城市的PM2.5及各項政策工具數(shù)據(jù)，分析政策效果，為實現(xiàn)打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動計劃目標(biāo)提出政策建議。

1 元治理視域下大氣污染防治的政策框架

1.1 理論概述

西方國家環(huán)境治理的理論探索經(jīng)歷了三個階段，即20世紀(jì)50～70年代注重政府干預(yù)的階段，20世紀(jì)70～80年代強調(diào)市場手段的階段，以及20世紀(jì)90年代至今政府、市場、公民多元共治的階段。其中，多元共治階段又從強調(diào)自主治理的多元分立向強調(diào)相互協(xié)作的多元合作發(fā)展。多元分立階段強調(diào)多個主體共享權(quán)利，傾向于扁平化的治理方式，代表理論為網(wǎng)絡(luò)治理理論和多中心理論。該種治理方式雖然彌補了政府干預(yù)和市場機制的部分缺陷，但也增加了溝通與協(xié)調(diào)成本，對政治體制和公民意識要求高，僅適用資源規(guī)模小、占用人數(shù)少的情境。為應(yīng)對多元分立治理的問題，多元合作的理論逐步出現(xiàn)，元治理理論就是該階段的代表理論之一。

“元治理”又被稱為“治理的治理”，是通過提出遠景目標(biāo)，組織與協(xié)調(diào)國家、市場、公民社會等自組織，安排科層、市場、網(wǎng)絡(luò)治理模式，建立的治理機制?！霸卫怼本哂腥齻€重要屬性：一是多元的主體關(guān)系，即擁有政府、企業(yè)、公眾等眾多參與者;二是復(fù)雜的結(jié)構(gòu)關(guān)系，即各個主體之間的結(jié)構(gòu)關(guān)系有強有弱，不完全統(tǒng)一;第三，政府統(tǒng)籌，即政府是“同輩的長者”，通過創(chuàng)造多主體協(xié)調(diào)的情境，使政府、市場、公民社會高效協(xié)作?！霸卫怼奔确侵鼗貍鹘y(tǒng)的科層治理，也非取代其他治理機制，而是從更高的層次對科層制、市場制、網(wǎng)絡(luò)制進行統(tǒng)籌，將多種治理模式進行整合，從整體上推動治理的實施。

為更好地指導(dǎo)大氣污染防治政策框架的構(gòu)建，元治理的應(yīng)用可行且必要。其一，大氣污染問題具有典型的復(fù)雜性、公共性、流動性等特點。單一的治理模式無法有效開展防治工作，而元治理囊括了科層、市場、網(wǎng)絡(luò)治理模式，能夠在處理復(fù)雜問題中揚長避短。其二，科層、市場、社會治理模式因參與主體的特征不同，治理理念和實用工具存在沖突與矛盾從而影響決策和執(zhí)行的效率與效果。元治理的提出為消除不同治理模式之間的沖突、促進多主體相互協(xié)同合作提供了解決方法。其三，我國經(jīng)濟與社會發(fā)展均以政府為主導(dǎo)，強調(diào)政府“長者”地位的元治理更適用于我國國情。其四，我國大氣污染防治已進入多元共治時代，但從西方經(jīng)驗來看，多元共治的推進可能出現(xiàn)各部門責(zé)任邊界模糊、義務(wù)不明，問題互相推諉，職能越位、錯位、缺位等問題。元治理的應(yīng)用能夠統(tǒng)籌治理權(quán)限，使我國防患于未然。因此，本文以元治理理論為指導(dǎo)，通過分析大氣污染的防治對象尋找應(yīng)對策略，再通過整合政策工具，構(gòu)建大氣污染防治的政策框架。

1.2 政策框架

大氣污染防治，簡單來講就是預(yù)防和治理大氣污染。①防是指減少或防止污染物進入大氣，包括限制生產(chǎn)環(huán)節(jié)和生活環(huán)節(jié)的超量排污。根據(jù)外部性、制度經(jīng)濟、環(huán)境管理等理論，生產(chǎn)環(huán)節(jié)的超量排污來源于企業(yè)污染成本外部化以及政府不恰當(dāng)?shù)慕?jīng)濟發(fā)展策略，消費環(huán)節(jié)的超量排污來源于消費者的集體行動困境以及政府不恰當(dāng)?shù)纳鐣l(fā)展策略。因此，限制生產(chǎn)環(huán)節(jié)的超量排污需要內(nèi)化企業(yè)外部成本并調(diào)整不恰當(dāng)?shù)慕?jīng)濟發(fā)展策略;限制消費環(huán)節(jié)的超量排污需要制定有利于保護大氣的消費規(guī)則并調(diào)整不恰當(dāng)?shù)纳鐣l(fā)展策略。②治是指治理已被污染的大氣，降低大氣污染對人的傷害，包括降低大氣污染濃度和加強居民大氣污染防護。降低大氣污染濃度主要通過綠化、地面濕降塵（灑水）等方式;加強居民大氣污染防護主要通過監(jiān)測、預(yù)警、促進防護用品生產(chǎn)與使用等方式。

元治理視域下的大氣污染防治就是根據(jù)大氣污染的防治對象，通過政府統(tǒng)籌，合理安排科層、市場、網(wǎng)絡(luò)治理模式。①在內(nèi)化企業(yè)外部成本方面，可以應(yīng)用科層治理模式通過命令控制型政策工具調(diào)整企業(yè)排污行為;可以應(yīng)用市場治理模式通過經(jīng)濟激勵型政策工具調(diào)整;也可以應(yīng)用網(wǎng)絡(luò)治理模式激勵企業(yè)承擔(dān)環(huán)境責(zé)任促使企業(yè)自治，以及通過受理公眾環(huán)境訴求、激發(fā)公眾消費選擇等方式促使公眾與企業(yè)協(xié)商。②在調(diào)整不恰當(dāng)經(jīng)濟發(fā)展策略方面，應(yīng)用科層治理模式，從中央到地方貫徹落實產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、工業(yè)能源結(jié)構(gòu)等經(jīng)濟發(fā)展策略調(diào)整。③在制定有利于大氣保護的消費規(guī)則方面，可以應(yīng)用科層治理模式通過命令控制型政策工具調(diào)整公眾消費行為;可以應(yīng)用市場治理模式通過經(jīng)濟激勵型政策工具調(diào)整;也可應(yīng)用網(wǎng)絡(luò)治理模式激勵公眾承擔(dān)環(huán)境責(zé)任促使公眾自治，通過企業(yè)與公眾協(xié)作促使更多低能耗、低污染、低排放的產(chǎn)品生產(chǎn)并使用。④在調(diào)整不恰當(dāng)?shù)纳鐣l(fā)展策略方面，應(yīng)用科層治理模式，從中央到地方貫徹落實交運系統(tǒng)、生活能源消費等社會發(fā)展策略調(diào)整。⑤在降低大氣污染濃度方面，可以通過科層治理模式由政府直接承擔(dān)治理工作，也可以通過網(wǎng)絡(luò)治理模式交由第三方與政府合作。⑥在加強居民大氣污染防護方面，可以通過科層治理模式，完善全國各地的大氣污染監(jiān)測和預(yù)警，也可以通過網(wǎng)絡(luò)治理模式促進市場、社會與政府合作，促進第三方監(jiān)測、生產(chǎn)與使用防護用品等。

以上政策工具又可進一步分為政府直接調(diào)整責(zé)任主體行為和間接調(diào)整責(zé)任主體行為兩大類。①政府直接調(diào)整責(zé)任主體行為的政策工具包括政府調(diào)整自身行為、直接調(diào)整企業(yè)行為、直接調(diào)整公眾行為三小類。其中，政府調(diào)整自身行為是指調(diào)整經(jīng)濟、社會發(fā)展策略，以及增加綠化、監(jiān)測預(yù)警等;政府直接調(diào)整企業(yè)行為是指以頒布標(biāo)準(zhǔn)等命令控制方式，以財政補貼、排污權(quán)交易等經(jīng)濟激勵方式內(nèi)化企業(yè)外部成本;政府直接調(diào)整公眾行為是指以限購限行等命令控制方式，以稅收、補貼等經(jīng)濟激勵方式減少公眾不利于大氣的消費行為。②政府間接調(diào)整責(zé)任主體行為包括政府引導(dǎo)企業(yè)公眾自治和多方主體協(xié)作兩小類。其中，政府引導(dǎo)企業(yè)公眾自治是指激發(fā)企業(yè)環(huán)境責(zé)任促進企業(yè)自治，提升公眾環(huán)境意識促進公眾自治。政府促進多方主體協(xié)作是指政府通過向企業(yè)傳遞公眾環(huán)境訴求促進公眾與企業(yè)協(xié)商;促進企業(yè)與公眾協(xié)作，生產(chǎn)并使用更多低能耗、低污染、低排放產(chǎn)品;促進企業(yè)、公眾與政府合作，加強居民大氣污染防護。從而形成元治理視域下大氣污染防治的政策框架如圖1所示。

元治理視域下大氣污染防治的政策框架是基于現(xiàn)有政策和防治構(gòu)想，應(yīng)對不同的防治對象，根據(jù)政府參與防治的程度，在元治理理論指導(dǎo)下對科層、市場、網(wǎng)絡(luò)治理模式的制度安排。本文基于該框架，對大氣污染防治的政策工具進行細(xì)分并構(gòu)建測度變量，對實施效果進行評價，從而為《藍天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動計劃》的實施，提出加強、修正、補充政策工具的建議，以求更高效地實現(xiàn)防治目標(biāo)。

2 計量模型

2.1 變量設(shè)計

2.1.1 被解釋變量和控制變量

大氣污染防治行動的實施效果通過政策工具對大氣污染的影響來展現(xiàn)。大氣污染物主要包括S02、N02、PM2.5、PM10。等。其中，PM2.5是我國2013年新加入的空氣質(zhì)量監(jiān)測指標(biāo)，具有粒徑小、面積大、活性強、易附帶有毒有害物質(zhì)、停留時間長、輸送距離遠等特征，對大氣環(huán)境質(zhì)量和人體健康的影響更大。因此，本文選擇PM2.5代表大氣污染，作為被解釋變量。同時，由于政府促進企業(yè)自治的領(lǐng)跑者制度剛剛起步，僅公布了2016年36家能效領(lǐng)跑者及入圍企業(yè)名單，因此，本文根據(jù)企業(yè)歸屬地選擇在省級層面統(tǒng)計領(lǐng)跑者及入圍企業(yè)數(shù)，以2016年各省萬元GDP能耗變化率作為檢驗政府促進企業(yè)自治效果的被解釋變量。另外，大氣污染除人為影響因素外，還受到自然因素的影響，主要包括溫度、降水、濕度、日照，本文將這些因素作為控制變量（見表1）。

2.1.2 政府直接調(diào)整責(zé)任主體行為的解釋變量

政府直接調(diào)整責(zé)任主體行為的政策工具包括調(diào)整自身行為、直接調(diào)整企業(yè)行為、直接調(diào)整公眾行為三類。

其一，政府調(diào)整自身行為是指調(diào)整經(jīng)濟、社會發(fā)展策略和末端直接治理防護。在調(diào)整經(jīng)濟、社會發(fā)展策略方面，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、交運系統(tǒng)改善分別是經(jīng)濟、社會發(fā)展策略調(diào)整的主要代表，能源結(jié)構(gòu)調(diào)整涉及生產(chǎn)、生活兩個領(lǐng)域。調(diào)整發(fā)展策略是通過調(diào)整政策傾向，協(xié)調(diào)環(huán)保、工業(yè)信息等部門，改變產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、交運系統(tǒng)等。由于政策傾向沒有統(tǒng)一的度量標(biāo)準(zhǔn)，因此本文選擇以產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、交運系統(tǒng)等變動代表政府調(diào)整自身行為。在末端直接治理防護方面，綠化建設(shè)是末端治理的常用指標(biāo)?；诤涡′?、馬麗梅、He Kebin、田時中的研究，本文分別選取第二產(chǎn)業(yè)增加值占GDP的比重、六大高耗能行業(yè)銷售產(chǎn)值與GDP的比值、人均年末實有公共汽（電）車營運車輛數(shù)、天然氣使用人口占用氣總?cè)丝诘谋壤謩e表示政府調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、工業(yè)能源結(jié)構(gòu)、交運系統(tǒng)、生活能源消費，人均城市綠地面積表示政府末端直接治理防護。其中，城市六大高耗能行業(yè)銷售產(chǎn)值與GDP的比值和天然氣使用人口占用氣總?cè)丝诘谋壤允〖墧?shù)據(jù)代替（見表1）。

其二，政府直接調(diào)整企業(yè)行為通過命令控制和經(jīng)濟激勵兩種方式。命令控制主要包括環(huán)境法制和行政手段;經(jīng)濟激勵主要包括財稅政策、價格政策、綠色信貸等。由于各地關(guān)停并轉(zhuǎn)等行政手段的統(tǒng)計口徑不同，環(huán)保投資是最具代表性的經(jīng)濟激勵型政策工具，基于王紅梅、申晨等的研究，本文選取當(dāng)年大氣標(biāo)準(zhǔn)出臺數(shù)表示政府通過命令控制調(diào)整企業(yè)行為;各省工業(yè)廢氣治理投資與其地級市數(shù)的商值約等于城市工業(yè)廢氣治理投資，作為政府通過經(jīng)濟激勵調(diào)整企業(yè)行為的代表指標(biāo)（見表1）。

其三，政府直接調(diào)整公眾行為，以命令控制為主，經(jīng)濟激勵為輔。目前，我國調(diào)整公眾行為降低大氣污染的主要方式為限制民用汽車的使用，部分地區(qū)還有汽車限購政策。政府通過出臺交管政策限制汽車出行頻次;同時也應(yīng)用補貼政策促進黃標(biāo)車、老舊車淘汰。由于汽車限行需以政策文本為載體，各城市黃標(biāo)車、老舊車淘汰數(shù)量統(tǒng)計口徑不一，本文采用各地頒布的交通限行管制規(guī)章數(shù)表示政府直接調(diào)整公眾行為，沒有引入直接調(diào)整公眾行為的經(jīng)濟激勵型工具指標(biāo)（見表1）。

2.1.3 政府間接調(diào)整責(zé)任主體行為的解釋變量

間接調(diào)整責(zé)任主體行為包括政府引導(dǎo)企業(yè)公眾自治和促進多方主體協(xié)作。其一，引導(dǎo)企業(yè)自治尚屬于初期，目前是通過遴選能效領(lǐng)跑者提高企業(yè)環(huán)境責(zé)任。由于“領(lǐng)跑者”制度剛實行，僅有2016年能效領(lǐng)跑者名單，因此，本文以2016年能效領(lǐng)跑者及入圍企業(yè)數(shù)表示引導(dǎo)企業(yè)自治。其二，政府引導(dǎo)公眾自治涉及兩個解釋變量，政府宣傳教育手段和公眾大氣環(huán)境意識?；谥苋?、Choi andVarian、鄭思齊的研究，本文以大氣污染為主題詞對市委發(fā)行報的內(nèi)容進行檢索，將市委報中大氣污染報道數(shù)作為政府宣傳教育的指標(biāo);以大氣污染為關(guān)鍵詞對全國31個主要城市的網(wǎng)民百度搜索量進行統(tǒng)計，將其年均搜索量作為公眾大氣環(huán)境意識指標(biāo)（見表1）。

政府促進多方主體協(xié)作包括促進公眾與企業(yè)協(xié)商、促進企業(yè)與公眾協(xié)作。政府促進公眾與企業(yè)協(xié)商是指政府提供平臺，促使公眾改變消費選擇、提出環(huán)境訴求等方式，以施壓、協(xié)商的方式促進企業(yè)減排。政府促進企業(yè)與公眾協(xié)作是指，促進企業(yè)生產(chǎn)、公眾使用低能耗、低污染、低排放的產(chǎn)品從而降低大氣污染排放?；诶钚℃骸⒗钐K秀的研究，結(jié)合目前政府推廣的與大氣污染最為密切的產(chǎn)品是新能源汽車，本文選取環(huán)境保護部“12369”環(huán)保舉報熱線中各城市大氣污染舉報受理數(shù)、新能源汽車的累積政策數(shù)分別作為政府促進公眾與企業(yè)協(xié)商、政府促進企業(yè)與公眾協(xié)作的代表指標(biāo)（見表1）。因缺乏第三方參與治理、生產(chǎn)與使用防護用品的數(shù)據(jù)，本文未引入促進末端多方主體協(xié)作的指標(biāo)。

2.2 模型構(gòu)建

鑒于2013年才開始統(tǒng)計各城市PM2.5數(shù)據(jù)，本文選取2013 -2016年27個省會城市和4個直轄市共31個主要城市的面板數(shù)據(jù)測度大氣污染防治政策的效果。其中，政府直接調(diào)整責(zé)任主體行為、促進多方主體協(xié)作、直接與間接調(diào)整對比的政策效果模型為靜態(tài)短面板模型;政府引導(dǎo)企業(yè)自治的政策效果模型為截面OLS模型;政府引導(dǎo)公眾自治的政策效果模型為中介效應(yīng)模型。前兩類模型應(yīng)用Stata軟件實現(xiàn)，中介效應(yīng)模型應(yīng)用Mplus軟件實現(xiàn)。

靜態(tài)面板模型的一般形式如公式（1）所示，變量根據(jù)研究需要納入。該模型的構(gòu)建需經(jīng)過面板單位根檢驗以及固定、隨機效應(yīng)選擇。由于本文的面板數(shù)據(jù)時間序列短，因此選用HT方法進行單位根檢驗，檢驗結(jié)果為變量均不存在單位根，可以構(gòu)建靜態(tài)面板回歸模型;固定效應(yīng)模型和隨機效應(yīng)模型的選擇還需通過Hausman檢驗，結(jié)果在表2和表3中顯示。政府引導(dǎo)企業(yè)自治的截面OLS模型如公式（2）所示，其中en，gc表示2016年萬元GDP能耗變化率，corp表示2016年能效領(lǐng)跑者及入圍企業(yè)數(shù)。政府引導(dǎo)公眾自治的中介效應(yīng)模型如公式（3）所示，其中enva表示公眾大氣環(huán)境意識，publ表示政府對大氣污染防治的宣傳教育。

3 政策效果

3.1 政府直接調(diào)整責(zé)任主體行為的政策工具部分取得成效

表2顯示，2013-2016年，政府直接調(diào)整責(zé)任主體行為的政策工具中，政府關(guān)于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的經(jīng)濟策略調(diào)整（indstr）和限行管制的公眾行為調(diào)整（tralmt）最為有效，關(guān)于生活能源消費的社會發(fā)展策略調(diào)整（cleng）、頒布標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)化企業(yè)外部成本的政策（snd）較為有效，其余政策工具未取得顯著效果。

具體來看，政府調(diào)整自身行為中，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和生活能源消費的策略調(diào)整取得成效，但是工業(yè)能源結(jié)構(gòu)調(diào)整、城市交運系統(tǒng)改善、綠化建設(shè)發(fā)展有待進一步改善。①產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整策略以第二產(chǎn)業(yè)占比（indstr）為指標(biāo)，顯著正向影響大氣污染。近年來，第二產(chǎn)業(yè)占比下降，取得了改善大氣環(huán)境的成效。但是，第二產(chǎn)業(yè)是經(jīng)濟發(fā)展的基石，去工業(yè)化存在一定閾值，未來產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整更應(yīng)重視第二產(chǎn)業(yè)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)。②工業(yè)能源結(jié)構(gòu)調(diào)整以高耗能產(chǎn)業(yè)占比（engstr）為指標(biāo)，并未有效降低大氣污染。佐證了未來結(jié)構(gòu)調(diào)整應(yīng)更加重視第二產(chǎn)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)的變化，以降低高耗能產(chǎn)業(yè)占比減少大氣污染。③城市交運系統(tǒng)改善以人均年末實有公共汽（電）車營運車輛數(shù)（trasys）為指標(biāo)，負(fù)向影響大氣污染，但結(jié)果不顯著。隨著人們生活水平的提高，交運系統(tǒng)的改善與快速增長的汽車擁有量不相匹配，公共交通出行比例仍然較低，北京、上海居民的公共交通出行比例不到50%，落后于倫敦、巴黎、東京等城市10～20個百分點。④生活能源消費調(diào)整以天然氣使用人口占用氣總?cè)丝诘谋壤╟leng）為指標(biāo)，有效減少了大氣污染。但是，2013-2016年云南、西藏、廣西平均天然氣使用人口占用氣總?cè)丝诘谋壤齼H為20.87%、30.85%、33.04%，清潔能源的使用還需進一步推廣。⑤人均城市綠地面積（green，）作為末端治理的唯一指標(biāo)，負(fù)向影響大氣污染，卻不顯著。以防為主固然重要，但末端治理也不能忽視?？稍趽頂D的城市空間推廣立體綠化，進一步增加綠化率。

政府通過頒布標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整企業(yè)行為取得成效，但是通過環(huán)保投資調(diào)整企業(yè)行為沒有顯著效果。①頒布標(biāo)準(zhǔn)（std）是命令控制型政策工具的代表，2013-2016年，我國從中央到地方采用了多種命令控制型工具重拳整治大氣污染，《大氣污染防治行動計劃》中有超過60%的命令控制型政策工具。該種工具擁有管制直接性強、處理事件應(yīng)急性強、實施效果確定性強的特點，是短期高效治理環(huán)境問題的有效手段。然而，長期使用命令控制型政策工具，會造成執(zhí)行成本高、“檸檬市場”等問題，未來大氣污染防治的持續(xù)推進還需發(fā)揮其他工具的力量。②工業(yè)廢氣治理投資（inv）是經(jīng)濟激勵型政策工具的代表，來源于政府排污費及其他補助、企業(yè)自籌、銀行貸款，是政府通過補助促進企業(yè)自籌從而減少大氣污染的防治方式。雖然2013-2016年經(jīng)濟激勵型工具尚未發(fā)揮顯著調(diào)整企業(yè)行為的作用，但該種工具的使用成本低、激發(fā)企業(yè)能動性強，是大氣污染長效治理的重要工具，也是未來應(yīng)該持續(xù)加強的政策工具。

政府通過頒布交通限行管制政策調(diào)整公眾行為（tralmt）起到了顯著效果。近年來全國各城市民用汽車擁有量均呈上升趨勢，限制汽車的出行頻次是在同一時段降低出行量的有效方式。然而，限行政策可能損害到公民的財產(chǎn)權(quán)和使用權(quán)，未來政府調(diào)整公眾消費行為應(yīng)更多通過間接的調(diào)整方式，促進企業(yè)與公眾協(xié)作，增加低排放汽車的比例。

3.2 政府間接調(diào)整責(zé)任主體行為的政策工具較為薄弱

表3顯示，2013-2016年，政府通過在新能源汽車方面促進企業(yè)與公眾協(xié)作（nev）有效降低了大氣污染，其他間接調(diào)整責(zé)任主體行為的政策工具均未取得成效，即：政府未有效促進企業(yè)自治;提高了公眾大氣環(huán)境意識卻沒有促進大氣污染減少;通過公眾與企業(yè)協(xié)商未實現(xiàn)降低大氣污染的效果。

政府未能有效引導(dǎo)企業(yè)公眾自治。①2016年，各省領(lǐng)跑者及入圍企業(yè)數(shù)（corp）對萬元GDP能耗變化率（engc）并沒有顯著影響。能效領(lǐng)跑者及入圍企業(yè)共36家，各省平均擁有1.2家，山東、安徽分別以7家、6家領(lǐng)跑者企業(yè)位居前兩名。沒有成效的原因可能在于，我國促進企業(yè)自治的政策工具尚在探索，能效“領(lǐng)跑者”政策剛開始實施，存在制度覆蓋的行業(yè)范圍不足、激勵措施不具體等問題;多數(shù)中小企業(yè)因不參與上市交易不在乎履行環(huán)境責(zé)任的社會形象，政府促進企業(yè)自治的政策對其沒有吸引力。②2013-2016年，政府促進公眾自治僅能提升公眾的大氣環(huán)境意識，不能有效降低大氣污染。市委報中大氣污染報道數(shù)（publ）、公眾大氣污染年均搜索量（enva）、PM2.5之間均為正向影響。三者正相關(guān)的結(jié)果，肯定了政府宣傳教育對公眾大氣環(huán)境意識提高的正向作用，但也反映了公眾對大氣污染的關(guān)注度提升可能并沒有引起環(huán)保行為的轉(zhuǎn)變，從而并未有效減少大氣污染。

政府通過促進企業(yè)與公眾協(xié)作取得了減少大氣污染的有效成果，但并沒有通過促進公眾與企業(yè)協(xié)商得到。①政府當(dāng)年大氣污染舉報受理數(shù)（cmpl）與大氣污染呈現(xiàn)正相關(guān)。其中，合肥、武漢、西安、烏魯木齊等PM2.5年均濃度較高的城市，大氣污染相關(guān)的受理投訴反而較少。這一結(jié)果與政府未能促進公眾自治的結(jié)論相一致，即公眾缺乏將環(huán)境意識轉(zhuǎn)變?yōu)樾袨榈膬?nèi)驅(qū)力和外在條件?？赡艿脑虬ㄈ狈侠碛行У牡赖录顧C制、公眾與企業(yè)協(xié)商通道不完善等。②政府通過在生產(chǎn)、使用新能源汽車方面促進企業(yè)與公眾協(xié)作（nev），有效減少了大氣污染。但目前新能源汽車更多集中于公共交通、運營車輛，私人購買新能源汽車相對較少，其原因可能在于購買者對新能源汽車技術(shù)以及充電設(shè)施獲取成本的擔(dān)心。推進企業(yè)與公眾協(xié)作需要進一步拓展新能源汽車的私人購買市場，除此之外，應(yīng)促進企業(yè)與公眾發(fā)掘更多有益于大氣環(huán)境的產(chǎn)品。

政府直接和間接調(diào)整責(zé)任主體的政策工具比較如表2所示。除引導(dǎo)企業(yè)與公眾自治的變量外，將其他政策工具納入同一模型的回歸結(jié)果顯示，政府關(guān)于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的經(jīng)濟策略調(diào)整和限行管制的公眾行為調(diào)整最為有效，即第二產(chǎn)業(yè)占比的下降、限行管制強度的增加有效減少大氣污染。將直接和間接調(diào)整責(zé)任主體行為的有效工具納入同一模型的回歸結(jié)果顯示，促進新能源汽車推廣方面的企業(yè)與公眾協(xié)作較為有效，即新能源汽車的累積政策數(shù)量越多，大氣污染程度越低。

4 結(jié)論與建議

《打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動計劃》的推進需要一系列政策工具的有序安排。本文應(yīng)用“元治理”理論構(gòu)建大氣污染防治的政策框架，并通過該框架對2013-2016年的政策效果進行評價。具體包括，簡要分析了“元治理”理論及其對指導(dǎo)我國大氣污染防治的可行性和必要性;在元治理視域下構(gòu)建大氣污染防治政策框架，提煉出政府直接和間接調(diào)整責(zé)任主體行為的兩大類五小類政策工具;在選取代表指標(biāo)及控制變量基礎(chǔ)上，應(yīng)用2013-2016年4個直轄市和27個省會城市的面板數(shù)據(jù)，分析多種政策工具取得的效果。研究發(fā)現(xiàn)，2013-2016年，政府直接調(diào)整責(zé)任主體行為的政策工具比間接調(diào)整責(zé)任主體行為的政策工具更為有效，其中，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和交通限行管制的政策工具最為有效，促進新能源汽車推廣方面的企業(yè)與公眾協(xié)作較為有效，其他政策工具效果不顯著。

基于以上分析，提出建議如下：①政府應(yīng)當(dāng)進一步完善發(fā)展規(guī)劃，限制高耗能的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、促進煤炭替代能源發(fā)展;建立高效、便捷、安全的公共交通網(wǎng)絡(luò)和慢行交通系統(tǒng);應(yīng)用立體綠化，拓展大氣污染凈化空間。②在保證標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管嚴(yán)格的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮市場力量，建立長效調(diào)節(jié)機制，完善財政稅收、排污權(quán)交易等政策工具，更多以經(jīng)濟手段約束企業(yè)排放廢氣、促進公眾選擇更低排放的車輛。③通過健全法律保障、強化環(huán)保教育、加強信息公開等措施，充分發(fā)揮環(huán)保組織、企業(yè)行業(yè)協(xié)會、大眾傳媒力量，繼續(xù)促進企業(yè)與公眾協(xié)作以推廣更多低能耗、低污染、低排放的產(chǎn)品，加快建設(shè)政府引導(dǎo)企業(yè)公眾自治、促進多方主體協(xié)作的政策體系。

本文的局限在于，檢驗的模型涉及較多變量，而受數(shù)據(jù)可獲性限制，面板數(shù)據(jù)時序僅為4年，對實證結(jié)果的準(zhǔn)確性可能產(chǎn)生影響。同時，我國多數(shù)政府間接調(diào)整責(zé)任主體行為的政策工具沒有公開統(tǒng)計數(shù)據(jù)，經(jīng)濟激勵公眾消費行為，企業(yè)、公眾、政府合作治理均沒有進行實證檢驗。進一步研究中可通過增加樣本，采取調(diào)查、訪談等方式收集數(shù)據(jù)，補充本文未檢驗的政策工具效果。