羅新宜

（廣東省大埔縣移民工作局，廣東 梅州514299）

水庫移民安置規(guī)劃是水利樞紐工程開發(fā)建設(shè)規(guī)劃的一項重要前期工作。主要涉及到水庫淹沒影響處理標準及范圍、農(nóng)村移民安置規(guī)劃、防護工程、移民補償機制等實施計劃和安排措施。針對以人為本、因地制宜、節(jié)約利用土地、有利管理和發(fā)展、長期補償為主多種安置相結(jié)合、就近安置、保護環(huán)境等原則，開展移民安置工作。從國外移民工程來看［1-2］，主要是在土地征用和各種賠償、移民安置和重建、非政府組織的加入等方面獲得成功典型。在國內(nèi)［3-5］，隨著三峽工程的興建，相關(guān)研究學(xué)者對移民安置工作主要在：制定和完善具有可操作性的法律法規(guī)體系；完善了移民補償安置模式；保證移民人口從中獲得利益；建立完善移民安置信息管理。

水利工程帶來的最大問題就是工程移民問題，所涉及到的經(jīng)濟、社會、環(huán)境、資源等方面，不僅關(guān)系到工程建設(shè)程度，同時還關(guān)系到社會穩(wěn)定和人民群眾利益。本文以韓江高陂水利樞紐開發(fā)建設(shè)征地移民為例，分析移民規(guī)劃的核心問題，對于保障移民基本權(quán)利、促進社會公平，實現(xiàn)移民社會經(jīng)濟系統(tǒng)的恢復(fù)與重建的目標具有重要意義。

1 工程與移民安置概況

韓江高陂水利樞紐位于廣東省大埔縣境內(nèi)，是韓江干流的潮州供水樞紐上游以防洪、供水為主，兼顧發(fā)電和航運等的綜合性水利樞紐。大埔縣位于廣東省東北部、韓江中上游，全縣總面積2467km2。

移民安置規(guī)劃設(shè)計基準年2012年，樞紐工程建設(shè)區(qū)和水庫區(qū)規(guī)劃設(shè)計水平年分別為2015年和2019年，人口自然增長率采用0.65%。規(guī)劃設(shè)計水平年生產(chǎn)安置人口5872人，搬遷安置人口4142人，其中農(nóng)村3498人，城鎮(zhèn)644人。

移民安置區(qū)人均耕地數(shù)量較少，調(diào)整土地安置困難。根據(jù)庫區(qū)實際情況和移民意愿，安置采取長期補償方式，針對本工程失去耕地部分，由實施主體以長期逐年的方式向失去土地的農(nóng)民支付費用。按征收耕地的面積與地類、以及耕地的年畝均凈產(chǎn)值，以“征收多少、補償多少”的原則，逐年補償給被征收耕地的承包經(jīng)營權(quán)人；被征收耕地補償補助費每年從樞紐電站發(fā)電效益中提取收益資金解決。移民搬遷安置選取高陂烏槎、高陂陂寨、高陂黨溪、高陂銀灘、銀江河口、大麻汶水塘、大麻中蘭、三河匯城共8個安置點。

2 水庫移民安置問題及規(guī)劃目標

2.1 水庫移民安置存在問題

在前期的勘察調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，韓江高陂水利樞紐工程建設(shè)征地對大埔縣水庫移民安置區(qū)主要存在以下問題：

（1）社會經(jīng)濟發(fā)展水平較緩慢，農(nóng)村人口收入總體不高。

（2）拆遷區(qū)域整體環(huán)境欠佳，人們對環(huán)境意識淡薄。

（3）土地資源利用情況較緊張，人均耕地占有量偏低。

（4）庫區(qū)沒有統(tǒng)一規(guī)劃，基礎(chǔ)設(shè)施不完善。

（5）村民業(yè)余生活環(huán)境和當(dāng)?shù)孛褡逄厣^單調(diào)缺乏。

2.2 移民安置規(guī)劃目標

農(nóng)村移民安置在充分尊重移民意愿的基礎(chǔ)上，逐步實現(xiàn)由后靠安置向城鎮(zhèn)安置轉(zhuǎn)變，集中安置向分片安置轉(zhuǎn)變，一次性補償向長效保障轉(zhuǎn)變，使移民生活達到原有水平并能夠可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)移民“搬得出，穩(wěn)得住，逐步能發(fā)展致富”的目標。

水庫移民安置總體目標為移民安置后生活達到或者超過現(xiàn)有生活水平。

（1）生產(chǎn)規(guī)劃目標以人均年純收入，以2016年移民人均年純收入為依據(jù)，不低于現(xiàn)有總體水平。

（2） 社會發(fā)展目標以移民安置區(qū)的社會公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展目標，結(jié)合移民搬遷安置點建設(shè)，達到有關(guān)規(guī)定、標準，使庫區(qū)和移民安置區(qū)的居住條件和生態(tài)環(huán)境有所改善。

3 核心問題

3.1 移民安置與社會經(jīng)濟網(wǎng)絡(luò)關(guān)系

水庫移民安置的主要問題是體現(xiàn)在一個陌生的環(huán)境中如何建立和完善原有的社會經(jīng)濟網(wǎng)絡(luò)，社會經(jīng)濟網(wǎng)絡(luò)關(guān)系主要包括了社會關(guān)系和經(jīng)濟關(guān)系。

（1）社會關(guān)系結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)主要包括經(jīng)濟、人口、環(huán)境等交叉性復(fù)雜系統(tǒng)工程，該系統(tǒng)工程受到遷出地與遷入地兩個屬地之間的外在激動因素的影響，重點是人口的影響，也是受保護的重點對象。

（2） 經(jīng)濟關(guān)系重點是資源經(jīng)濟和當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展，同時也包括移民后群眾的收入水平。水庫淹沒對移民收入造成的損失主要從耕地中得到的種植業(yè)收入，農(nóng)業(yè)的其他部分可獲得相應(yīng)的補償，搬遷后生產(chǎn)生活資源仍可以繼續(xù)利用，基本不受影響，水庫建成后對二、三產(chǎn)業(yè)會產(chǎn)生一定促進，在采取長期補償?shù)纳a(chǎn)安置方案后，可使失地農(nóng)民保障長期獲得穩(wěn)定的耕地凈收益，無后顧之憂，同時可解放勞動力，根據(jù)各自特長和優(yōu)勢開創(chuàng)各類創(chuàng)業(yè)門路，增加收入，保障失地農(nóng)戶權(quán)益。具體社會關(guān)系結(jié)構(gòu)關(guān)系如圖1。

圖1 移民安置與社會關(guān)系結(jié)構(gòu)

雖然，韓江高陂水利樞紐工程建設(shè)征地對大埔縣社會經(jīng)濟有一定影響，但移民安置及居民點、基礎(chǔ)設(shè)施重建為優(yōu)化生產(chǎn)力布局、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、完善基礎(chǔ)設(shè)施和發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟帶來了一定的機遇。

3.2 移民安置規(guī)劃與生態(tài)環(huán)境演化

3.2.1 安置環(huán)境容量演化

大埔縣面臨耕地面積少，人均耕地面積僅0.03hm2。根據(jù)大埔縣地形的特點，開墾山坡地為耕地基本沒有條件。要個別鎮(zhèn)進行生產(chǎn)安置調(diào)劑按現(xiàn)行土地承包政策并不可行，隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展和人民日益豐富的物質(zhì)生活，土地利用目標多元化的矛盾會更加突出。所以本縣的耕地資源作為生產(chǎn)安置受到很大制約。

3.2.2 生態(tài)環(huán)境演化

大埔縣移民安置環(huán)境承載力就是能容納的最大人口數(shù)量，移民安置區(qū)域的環(huán)境因人口的遷入會受到不同的干擾，承載力受到資源環(huán)境、社會經(jīng)濟環(huán)境、生態(tài)環(huán)境影響，原有的生態(tài)植被、水系等環(huán)境因素可能會受到破壞，甚至是不可再生的破壞。因此，移民安置規(guī)劃應(yīng)因地制宜、合理規(guī)劃、保護與開發(fā)相結(jié)合原則，充分保護原有生態(tài)資源，形成一種保護模式的移民架構(gòu)模式。

根據(jù)安置測算，搬遷安置人口數(shù)以基準年基數(shù)并按分析確定的年人口自然增長率（取0.65%）推算，考慮自然增長后，規(guī)劃水平年最大搬遷安置人口總計4178人。

4 關(guān)系協(xié)調(diào)與發(fā)展

4.1 可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展

移民安置的根本核心是社會關(guān)系的協(xié)調(diào)，也是人們的最大根本利益點，水利樞紐工程建設(shè)是協(xié)調(diào)解決區(qū)域水資源、社會經(jīng)濟和生態(tài)環(huán)境之間的配置矛盾，也是調(diào)節(jié)關(guān)系的重要手段，因此，移民問題在基于可持續(xù)發(fā)展理念的基礎(chǔ)上，合理規(guī)劃、發(fā)展優(yōu)先、技術(shù)導(dǎo)入、平穩(wěn)過度、生產(chǎn)引導(dǎo)和社會干預(yù)等措施的實施。

4.2 經(jīng)濟協(xié)調(diào)一體化

移民安置模式的核心內(nèi)容是移民安置區(qū)域的經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，經(jīng)濟的發(fā)展是經(jīng)濟持續(xù)增長向經(jīng)濟戰(zhàn)略增長的過程。

（1） 移民安置過程的經(jīng)濟必然受到自然資源、人口資源、技術(shù)資源、外來環(huán)境和政策制度的合理配置才能得以實現(xiàn)，這是一種良性的經(jīng)濟運行結(jié)構(gòu)模式，不僅增加經(jīng)濟總量，而且促進經(jīng)濟有效模式的產(chǎn)生。

（2）移民的生存發(fā)展會刺激經(jīng)濟的增長，經(jīng)濟的發(fā)展又改善了移民的生活質(zhì)量和水平，實現(xiàn)移民區(qū)域的經(jīng)濟協(xié)調(diào)一體化發(fā)展。

4.3 生態(tài)文明和諧發(fā)展

（1）生態(tài)文明發(fā)展紀要符合社會經(jīng)濟發(fā)展，也要以安置區(qū)的實際狀況作為實現(xiàn)目標。

（2）移民安置規(guī)劃必須考慮生態(tài)文明發(fā)展建設(shè)，無論是自然環(huán)境的保護，還是資源環(huán)境的節(jié)約。

（3）環(huán)境質(zhì)量的提升，還是環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，都必須融入生態(tài)文明和諧發(fā)展的理念，將生態(tài)文明的建設(shè)與發(fā)展作為移民安置規(guī)劃的真正目標。

4.4 政策與制度統(tǒng)一發(fā)展

移民安置不僅僅是單向的人口遷移模式，而是在復(fù)雜的社會環(huán)境中進行一項全面和統(tǒng)一發(fā)展解決措施，需要政府部門建立完善統(tǒng)一的法律法規(guī)體系，構(gòu)建和組織制度一體化，實現(xiàn)“資源—社會—經(jīng)濟—環(huán)境”和諧發(fā)展的移民安置規(guī)劃方案。

5 結(jié)語

移民生存與發(fā)展的需求，充分考慮當(dāng)?shù)氐淖匀毁Y源和社會經(jīng)濟條件，揚長避短、趨利避害，把移民規(guī)劃同當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)計劃和區(qū)域規(guī)劃結(jié)合起來。堅持從實際出發(fā)，因地制宜，根據(jù)安置區(qū)域?qū)嶋H情況，建立合理的規(guī)劃發(fā)展模式，完善綜合決策機制，為水利樞紐工程建設(shè)征地實現(xiàn)和諧的可持續(xù)發(fā)展。