行政許可中政府失信的實證研究

王夢娟

（中國社會科學(xué)院大學(xué)政法學(xué)院，北京102488）

一、行政許可實施中政府失信的現(xiàn)狀

政府失信包括改變、違反承諾與改變、違反合同兩種基本類型，前者包括改變、違反行政許可、行政規(guī)劃、行政允諾等類型，后者包括改變、違反民事合同約定與行政合同約定，由此產(chǎn)生的責(zé)任既包括因公共利益改變政府承諾和合同約定的行政補償責(zé)任，又包括違反政府承諾與合同約定的賠償責(zé)任（民事賠償和行政賠償）。

根據(jù)《行政許可法》第八條第1 款規(guī)定，行政機關(guān)不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可，但亦存在兩種例外：（1）合法的變更或撤回，有《行政許可法》第八條前兩款為依據(jù)；（2）針對違法行政許可的撤銷，有《行政許可法》第六十九條前兩款為依據(jù)，同時第3 款規(guī)定排除了不予賠償?shù)那樾危幢辉S可人以欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段取得行政許可。而依據(jù)《行政許可法》第七十六條，“行政機關(guān)違法實施行政許可致使當(dāng)事人的合法權(quán)益受到損害的，依據(jù)《國家賠償法》的規(guī)定給予賠償”。無論是行政許可的合法變更或撤回，還是行政許可的撤銷，都意味著行政機關(guān)對先前作出的行政許可的變動，可納入廣義“失信”的范疇。

盡管現(xiàn)行法律及其相關(guān)司法解釋規(guī)定了相應(yīng)的賠償機制（包括國家補償與狹義的國家賠償），但我國尚缺乏統(tǒng)一的行政補償法，有關(guān)行政補償?shù)囊?guī)定僅零星可見于《行政許可法》及其司法解釋、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《土地管理法》等法律規(guī)范的相關(guān)規(guī)定中，以致于賠償手段的選擇、賠償?shù)倪m用條件、賠償?shù)木唧w標(biāo)準(zhǔn)等還須在規(guī)范與實踐層面上得到進(jìn)一步的厘清。

本文的分析主要基于現(xiàn)有可檢索到的相關(guān)案件裁判，在“北大法寶”司法案例庫中，用檢索與法條相關(guān)裁判的方式，以“行政許可”為關(guān)鍵詞，排除案由非行政許可變更和撤銷的、判決駁回訴訟請求的、沒有判決賠償具體金額的裁判，檢索與篩選的結(jié)果如下表所示：

（一）政府失信的具體樣態(tài)

以行政行為是否合法為標(biāo)準(zhǔn)區(qū)分政府失信行為類型的模式，在我國的行政法學(xué)界早已深入人心。

1.合法的政府失信。

從《行政許可法》第八條中“撤回已經(jīng)生效的行政許可”可以看出，行政許可撤回是針對自始合法而非違法的行政行為，結(jié)果可能涉及到行政補償?shù)膯栴}，如“岳陽市藍(lán)天冶金建材有限公司訴岳陽市環(huán)境保護(hù)局許可補償再審案”中的行政許可撤回是“依據(jù)新的法規(guī)撤回生效行政許可的行為”，“鐘觀容等訴惠州市人民政府補償糾紛案”、“陳興萍訴重慶市沙坪壩區(qū)人民政府行政補償糾紛案”、“撫順市順榮房屋開發(fā)公司訴撫順市東洲區(qū)人民政府等補償案”、“海南長江旅業(yè)有限公司訴定安縣國土資源局、定安縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局行政賠償案”中的行政許可撤回是“依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要撤回生效行政許可的行為”。

2.違法的政府失信，

從《行政許可法》第六十九條中“撤銷行政許可”的規(guī)定的措辭上可以看出，行政許可的撤銷是針對行政行為成立時就違法的行政行為，結(jié)果可能會涉及到行政賠償?shù)膯栴}。至于行政許可的撤銷，立法上和學(xué)界中有不同的劃分方法。在立法上，第六十九條第1 款與第2 款中列舉的情形以違法原因為標(biāo)準(zhǔn)將行政許可的撤銷分為兩大類型：一是因行政許可機關(guān)的違法原因所引發(fā)的撤銷，二是因行政許可相對人的違法原因所引發(fā)的撤銷。

學(xué)理上，以違法的形式和實質(zhì)解釋為標(biāo)準(zhǔn)劃分：一是僅違反形式上的合法性的行政許可，包括第六十九條第1 款第2、3 項中的“超越法定職權(quán)”與“違反法定程序”等情形[1]，典型的案例如“李富偉、劉相倫、呂昌軍訴桂東縣國土資源局行政賠償再審案”、“通化市順達(dá)汽車出租車有限責(zé)任公司訴被告通化市客運管理處確認(rèn)公路交通行政許可及行政賠償案”；二是違反實質(zhì)上的合法性的行政許可，即行政許可內(nèi)容方面的瑕疵，包括行政機關(guān)在作出行政許可時缺乏法律與授權(quán)依據(jù)、裁量過程中具有瑕疵或者許可內(nèi)容缺乏確定性與合比例性等情形[2]，如“桂林凌風(fēng)高級中學(xué)訴桂林市規(guī)劃局城鄉(xiāng)建設(shè)行政管理行政賠償案”。另外，第六十九條第3 款明確的“撤銷行政許可，可能對公共利益造成重大損害的，不予撤銷”的例外情形，涉及到與前述行政許可撤回后果相同的補償問題，如“益民公司訴河南省周口市政府等行政行為違法案”。

（二）政府失信賠（補）償存在的問題

從以上檢索到的案例來看，我國行政許可中的政府失信的司法實務(wù)中存在不少問題，包括：

1.在行政許可撤回或不予撤銷（即《行政許可法》第八條第2 款和第六十九條第3 款）的情形下，其依據(jù)的“公共利益”應(yīng)當(dāng)如何界定？即便行政相對人能依法在行政許可撤回后獲得補償，但維持已獲得行政許可的效力可能是對行政相對人權(quán)益保護(hù)的最佳方式，因而有必要時撤回行政許可的條件給予嚴(yán)格限制。即如果行政許可違法，仍然有撤銷與不予撤銷兩種選擇，這有賴于對違法的原因進(jìn)行考察，衡量公共利益與行政相對人的信賴?yán)嬷g孰輕孰重。

2.在行政機關(guān)需要承擔(dān)賠償或者補償責(zé)任的情形下，行政相對人的損失與政府失信行為之間的因果關(guān)系應(yīng)當(dāng)如何認(rèn)定？若涉及到利息，利率的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)考慮哪些因素以及計算的期限如何計算，都有待在實踐中予以進(jìn)一步明確。

針對以上問題有必要作出回應(yīng)，需要說明的是，對于其中第一個問題，雖然更多涉及到的是行政許可撤回的情形，但行政許可的撤銷和撤回的情形稍有不同，因此要分開進(jìn)行分析；對于其余問題，行政許可的撤回和撤銷的情形影響不大，除特殊說明外，下文將合并討論。

三、行政許可領(lǐng)域政府失信賠償?shù)囊?/h2>

從前述部分可以看出，因政府失信引起的國家賠償和補償?shù)闹饕獏^(qū)分在于行政許可的合法性與否，由此導(dǎo)致二者在構(gòu)成要件上稍有不同，對于不同之處筆者會區(qū)分合法與違法情形進(jìn)行分析，相同之處合并分析。

（一）公共利益要件的界定

《行政許可法》第八條第2 款將“為了公共利益”規(guī)定為行政許可撤回的情形，第六十九條第3 款“可能對公共利益造成重大損害的”又可能成為行政許可撤銷的例外情形，可見“公共利益”確實是撤回或撤銷的要件之一，但筆者認(rèn)為其在我國并非獨立的要件，原因有二：第一，從立法方面看，在第八條第2款規(guī)定合法撤回行政許可以及第六十九條第1 款列舉撤銷違法行政許可決定的法定情形時，對行政機關(guān)的權(quán)限表述皆為“可以”而非“應(yīng)當(dāng)”，這在一定程度上反映了立法者的意旨——在行政許可領(lǐng)域，行政機關(guān)在作出撤回或撤銷行政許可決定之前必須對該行政許可牽涉的各種利益進(jìn)行廣泛的權(quán)衡和度量，遵循信賴保護(hù)原則，最大限度地保障被許可人的合法權(quán)益。第二，從行政方面看，雖然公共利益是限制公民財產(chǎn)權(quán)的重要因素，已為各國憲法所承認(rèn)，但若允許我國行政機關(guān)僅以公共利益為由撤回行政行為，授予行政機關(guān)的裁量權(quán)便太過于廣泛，從而成為助長行政腐敗的制度根源。那么“公共利益”應(yīng)當(dāng)如何界定，以及行政相對人的信賴?yán)嫒绾伪Ｕ希?/p>

首先，針對第八條第2 款，某些學(xué)者認(rèn)為其中的“公共利益”應(yīng)是廣義的范疇：一是法律、法規(guī)、規(guī)章被修改或廢止以及客觀情況發(fā)生重大變化后形成的新的社會秩序和實質(zhì)正義的要求，這代表著在現(xiàn)行立法或社會環(huán)境下的公共利益的新要求；二是法的安定性所代表的公共利益[3]。從檢索到的相關(guān)典型案例來看，“岳陽市藍(lán)天冶金建材有限公司訴岳陽市環(huán)境保護(hù)局許可補償再審案”、“鐘觀容等訴惠州市人民政府補償糾紛案”、“陳興萍訴重慶市沙坪壩區(qū)人民政府行政補償糾紛案”、“撫順市順榮房屋開發(fā)公司訴撫順市東洲區(qū)人民政府等補償案”、“海南長江旅業(yè)有限公司訴定安縣國土資源局、定安縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局行政賠償案”的判決結(jié)果都是撤回行政許可，即公共利益的新的要求重于法的安定性，但并不意味著不存在后者重于前者的情形。因為從理論上看，最終需要保障的公共利益，其價值必須符合“量”最“廣”和“質(zhì)”最“高”的要求，而無論是量廣還是質(zhì)高，與公共利益發(fā)生的時間先后關(guān)系不大，也就是說要根據(jù)新呈現(xiàn)的公共利益和法的安定性代表的公共利益本身的性質(zhì)進(jìn)行衡量。所謂“量”，以受益人的數(shù)量所決定，即受益人越多，量越廣；而“質(zhì)”，其高低則因人類生存的需求程度而定，即越能影響人類生存的，質(zhì)越高。當(dāng)量廣與質(zhì)高沖突時，則質(zhì)高而量寡者優(yōu)于量多而質(zhì)低者[4]。國家基于扶助弱者的立場，對于少數(shù)私益的保護(hù)，雖不具備量最廣的標(biāo)準(zhǔn)，卻含有質(zhì)最高的精神，這些少數(shù)人的利益便足以形成公益[5]。

其次，《行政許可法》第六十九條的規(guī)定主要涉及三種具體的利益形態(tài)：（1）違法的行政許可決定所侵犯的利益，包括對公共利益（法秩序）的損害和對第三人合法權(quán)益的損害（即第1 款的情形）。（2）被許可人在不存在單方過錯或與行政機關(guān)的混合過錯（即第2 款的“欺騙”和“賄賂”等情形）的善意情況下，基于該行政許可決定產(chǎn)生的信賴?yán)?；反過來看，只有在行政機關(guān)的行為違法時才存在信賴?yán)妗Ｐ刨嚴(yán)嬖谛问缴媳憩F(xiàn)為善意被許可人的私人利益，而在實質(zhì)上則體現(xiàn)了法的安定性要求，是一種“質(zhì)高”的公共利益。（3）維持違法的行政許可所體現(xiàn)的公共利益，從量上看等同于撤銷該行政許可對公共利益所造成的損害（即第3 款的情形）[6]?？梢?，在決定是否撤銷或撤回行政許可時，除界定和衡量“公共利益”外，前者比后者還須考慮第三人的合法權(quán)益的保護(hù)，當(dāng)然，第三人的合法權(quán)益與被許可人的利益同處于不同于公共利益的私人利益層次，因此在沒有損害公共利益的情形下，就要衡量兩種私益的“質(zhì)”和“量”。如在“桂林凌風(fēng)高級中學(xué)訴桂林市規(guī)劃局城鄉(xiāng)建設(shè)行政管理行政賠償案”中，被告規(guī)劃局分別作出市規(guī)管2011 年114 號和204 號變更規(guī)劃許可文件，將原規(guī)劃定點給原告凌某中學(xué)的施家園小學(xué)的建設(shè)用地，變更許可給桂林市政工程管理處等三家單位，用于建設(shè)穿山橋系統(tǒng)改造工程的農(nóng)民回建安置房，若是撤銷變更后的行政許可，則會造成改造工程事關(guān)的農(nóng)民群體的利益受損，因此判決行政機關(guān)對被許可人承擔(dān)行政賠償責(zé)任。

（二）財產(chǎn)賠償要件的界定

根據(jù)《國家賠償法》中第二章和第四章的規(guī)定，對于因政府失信引起的國家賠償，除不得超過時效、在訴訟前應(yīng)當(dāng)先向失信的行政機關(guān)提出或者在申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟時一并提出的程序要件外，還要具備一定的實體要件。根據(jù)《行政許可法》第八條第2 款、第六十九條第2 款與第4 款、《國家賠償法》第五條的規(guī)定、《最高人民法院關(guān)于審理行政許可案件若干問題的規(guī)定》第十三至十五條，綜合我國目前相關(guān)的典型案例，行政許可領(lǐng)域政府失信的財產(chǎn)賠償要件可總結(jié)為以下幾個方面。

1.被許可人權(quán)益值得保護(hù)且實際受損。

被許可人或者申請國家賠償或補償?shù)闹黧w（以下簡稱請求人）具有賠償請求權(quán)的基礎(chǔ)，即合法權(quán)益受到損害。所謂合法權(quán)益，即以正當(dāng)手段得到行政許可，由此取得的利益，是值得保護(hù)的；反之以欺騙、賄賂等手段取得行政許可獲取的利益，不具有賠償請求權(quán)基礎(chǔ)。此點已在公共利益的界定部分談過，不作贅述。需要注意的是，《行政許可法》第六十九條第4款規(guī)定，被許可人以欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段獲得行政許可，由此取得的利益不受保護(hù)。這并不意味著被許可人只要以不正當(dāng)手段取得行政許可就不能獲得相應(yīng)的國家賠償，而是指僅不能獲得“基于行政許可取得的利益”受損的賠償。

如在“李富偉、劉相倫、呂昌軍訴桂東縣國土資源局行政賠償再審案”中，法院的判決理由部分便對此作了回應(yīng)：“雖然李富偉等人為了取得該行政許可，采取了送錢等不正當(dāng)手段，但該行為不是必然導(dǎo)致桂東縣國土資源局越權(quán)發(fā)證的原因。李富偉的采礦許可證是因越權(quán)發(fā)證被吊銷，應(yīng)當(dāng)賠償?shù)膿p失是實際投入的損失，而不是基于該行政許可取得的利益”。也就是說，請求人申請行政賠償是否得到支持，并非僅判斷申請人和行政機關(guān)雙方的行為是否合法，更重要的是要考察前者的權(quán)益受損與后者作出的行政許可行為是否具有因果關(guān)系。

2.行政許可的變動行為。

行政機關(guān)行使公權(quán)行為，應(yīng)為有效成立的行政行為，包括作為和不作為兩種形式，形成信賴保護(hù)存在的基礎(chǔ)。尚處在醞釀過程中還未成立生效的行政行為，不會涉及信賴保護(hù)問題。根據(jù)《行政復(fù)議法》第六條復(fù)議范圍和《行政訴訟法》第十二條受案范圍的規(guī)定，行政許可行為被明確納入，具有可訴性，這點已經(jīng)形成理論界和實務(wù)界的共識。當(dāng)然，行政機關(guān)工作人員作出與職權(quán)行使無關(guān)的個人行為，即使造成請求人的合法利益受損，應(yīng)為民事或刑事訴爭，不應(yīng)由國家買單。

3.存在因果關(guān)系。

請求人的權(quán)益受損與行政許可變動的行為之間具有因果關(guān)系，無論是直接因果關(guān)系還是間接因果關(guān)系。直接因果關(guān)系意味著請求人即為行政許可相對人，現(xiàn)實中多數(shù)屬于該種情形。如在“桂林凌風(fēng)高級中學(xué)訴桂林市規(guī)劃局城鄉(xiāng)建設(shè)行政管理行政賠償案”中，規(guī)劃局將原規(guī)劃定點給原告凌某中學(xué)的施家園小學(xué)的建設(shè)用地，變更許可給桂林市政工程管理處等三家單位，用于建設(shè)穿山橋系統(tǒng)改造工程的農(nóng)民回建安置房，導(dǎo)致原行政許可人即原告凌風(fēng)高中的利益受損。間接因果關(guān)系指的是請求人為被許可人以外的因行政許可喪失現(xiàn)實利益或預(yù)期利益的的第三人，包括基于相鄰關(guān)系、競爭關(guān)系或者知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)關(guān)系的間接利害關(guān)系人，該種情形相對于直接因果關(guān)系為少數(shù)。需要明確的是，無論請求人的權(quán)益受損與作出行政許可的行政機關(guān)之間的因果關(guān)系是直接還是間接，都可能同時存在直接損害和間接損害，區(qū)分的意義在于，直接損害被相關(guān)法律直接納入國家賠償?shù)姆秶劣陂g接損害是否應(yīng)納入賠償范圍，由于缺乏明確統(tǒng)一的法律規(guī)定，目前還有爭議。

因公民、法人和其他組織因自己的行為或過錯致使損害發(fā)生的，國家不承擔(dān)賠償或補償責(zé)任。但通常情況下，除了行政許可明顯違法以及因行政許可相對人自身可知的原因?qū)е滦姓`法這兩種情形外，相對人很難判斷出某項行政許可是否具備違法性。原因在于這類問題大多本身復(fù)雜且伴隨爭議，一般要經(jīng)過法院專業(yè)性的裁決才能厘清，而法院裁決的重要且可行的依據(jù)之一便是行政相對人知道行政許可違法的時間點，而直觀可行也是被法院普遍采用的判斷方法是根據(jù)行政相對人得到行政許可撤銷通知的時間：

（1）若相對人的受損權(quán)益發(fā)生在被通知之后，且可以通過停止?fàn)I業(yè)或投入等達(dá)到止損效果，但事實上相對人并沒有積極止損時，那么就不符合國家賠償或補償?shù)囊蚬P(guān)系要件，自然行政相對人的申請就不應(yīng)得到支持，因為在被通知行政許可撤銷后，其對于行政許可的違法性便已知曉，自然就喪失了賠償?shù)恼埱髾?quán)基礎(chǔ)，如在“岳陽市藍(lán)天冶金建材有限公司訴岳陽市環(huán)境保護(hù)局許可補償再審案”中，法院駁回了藍(lán)天公司的從1996 年12 月6 日接到岳陽市環(huán)保局停建通知后、繼續(xù)建造至2001 年的資金投入的國家補償請求，雖然此案并非因行政機關(guān)違法撤銷行政許可而起，但法院的判決結(jié)果也驗證了這一思路的可行性。

（2）若相對人的受損權(quán)益發(fā)生在被通知行政許可撤銷之前，由于行政許可違法性難以判斷，而一般情況下行政機關(guān)的專業(yè)性要強于相對人，除非行政機關(guān)能充分證明行政相對人主觀上明知許可違法，筆者主張，無論從專業(yè)知識優(yōu)勢的對比還是訴訟證明難度上，都傾向于支持相對人的賠償請求。否則，按照“法治國家”理念，許可相對人是有理由相信該項行政許可系合法、有效，并避免因信賴而產(chǎn)生的利益受損之風(fēng)險[7]。這也是行政法學(xué)上的信賴保護(hù)原則與法律安定性原則在《行政許可法》中的具體體現(xiàn)[8]。所以，盡管《行政許可法》第八條和第六十九條原文中并未出現(xiàn)“信賴”二字，但第六十九條第4 款中為限制行政機關(guān)隨意撤銷許可而采用“合法權(quán)益”這一概念，表明了許可相對人對具有授益性的行政許可的信賴?yán)媸侵档帽槐Ｗo(hù)的。換言之，所謂“合法權(quán)益”的合法性，從根本上來源于被許可人對行政許可的信賴，并以該信賴為核心內(nèi)容，從而安排生產(chǎn)生活、處理財產(chǎn)。這樣一來，從信賴保護(hù)理論上看，此信賴行為與信賴基礎(chǔ)（即有效成立的行政許可）之間就存在因果關(guān)系。

四、行政許可領(lǐng)域政府失信賠償?shù)臋C制

行政許可領(lǐng)域政府失信的賠償包括合法失信的行政補償與違法失信的行政賠償，其中后者受《國家賠償法》調(diào)整。針對合法失信的行政補償，迄今為止我國尚缺乏統(tǒng)一的行政補償法，《最高人民法院關(guān)于審理行政許可案件若干問題的規(guī)定》第十五條，該條規(guī)定明確了行政許可領(lǐng)域中的政府失信的國家賠償?shù)穆窂接卸?，且有先后順序：第一，按照相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章或規(guī)范性文件的規(guī)定；第二，在法律法規(guī)等沒有相關(guān)的具體規(guī)定的情況下，對于一般事項的行政許可，按照實際損失確定賠償數(shù)額，對于特許經(jīng)營行業(yè)的行政許可中，按照實際投入確定賠償數(shù)額。按照該條規(guī)定，對于行政相對人的預(yù)期可得利益造成的損失，似乎不被支持，那么這樣的立法傾向是否合理？

（一）賠償原則

從我國目前行政許可領(lǐng)域中政府失信的法律法規(guī)來看，《國家賠償法》和《最高人民法院關(guān)于審理行政賠償案件若干問題的規(guī)定》都缺乏明確的規(guī)定，《行政許可法》第八條和第六十九條、《最高人民法院關(guān)于審理行政許可案件若干問題的規(guī)定》第十三、十四條有關(guān)行政補償?shù)囊?guī)定非?；\統(tǒng)。這就導(dǎo)致我國司法判例適用的原則和標(biāo)準(zhǔn)也各有不同，這就要求我們重新審視現(xiàn)有的損害賠償機制，在中央政策下建立健全相應(yīng)的保護(hù)制度。

世界范圍內(nèi)國家賠償立法之原則，大體分為三種，即懲罰性賠償原則、補償性賠償原則和撫慰性賠償原則。懲罰性賠償原則下的賠償額度最高，其通過懲戒實施不法行為的國家機關(guān)，從而達(dá)到預(yù)防目的。補償性賠償原則下的賠償額度與受害人損失額度持平，目的在于填補受害人損失。撫慰性賠償原則下的賠償額度通常情況下僅相當(dāng)于受害人的直接損失，甚至帶有一定的象征意義，達(dá)到適當(dāng)補償目的即可。由于在我國，每個公民都可能成為遭受不法行政行為損害的對象，并因此得到國家賠償，反觀此三種國家賠償之立法原則，可以發(fā)現(xiàn)：懲罰性賠償原則將人民置于尊位，對政府的不法行為施以懲戒；補償性賠償原則將人民置于平等地位，損失多少賠償多少，體現(xiàn)了國家機關(guān)與公民之間的平等性；而撫慰性賠償原則多將行政機關(guān)置于中心地位[9]。在世界范圍內(nèi)，隨著撫慰性賠償原則適用的陣地逐漸縮小，補償性賠償原則因更公平公正而逐漸成為世界賠償立法原則的主流。

而上述補償性賠償原則又有兩種主流標(biāo)準(zhǔn)。第一種是以日本為代表的完全補償性賠償原則。日本憲法明確規(guī)定：“在私有財產(chǎn)作為公共使用的情況下，應(yīng)給予正當(dāng)?shù)难a償”，日本學(xué)界的理論通說把“正當(dāng)補償”理解為“完全補償”。第二種是以大陸法系國家與美國為代表的公平補償與適當(dāng)補償相結(jié)合的合理補償性賠償原則[10]。

部分學(xué)者以“間接損害具有不確定性”“國家財政負(fù)擔(dān)過重”為理由反對間接損害納入國家賠償范圍內(nèi)，筆者認(rèn)為沒有足夠的說服力。

第一，間接損害屬于切實損害的事實，其不確定性僅體現(xiàn)在賠償數(shù)額上。在行政許可撤銷、撤回、變更等行為（以下簡稱致?lián)p行為）發(fā)生時，相對人在未來一定或極有可能實現(xiàn)的財產(chǎn)孳息、可得利潤或收入、獲利能力等，因此被切實侵害。由此得出間接損害具備如下特性：（1）屬于切實存在的損害結(jié)果；（2）致?lián)p原因系行政行為所致；（3）數(shù)額可能遠(yuǎn)大于直接損害，不賠償顯失公平[11]。而該結(jié)論恰恰符合了本文第二部分對行政許可領(lǐng)域中國家賠償?shù)臉?gòu)成要件分析。而由于間接損害在數(shù)額上的不確定性，導(dǎo)致計算賠償數(shù)額的技術(shù)性問題。但實踐中的技術(shù)性問題不應(yīng)成為法理上確立立法原則的正當(dāng)理由，況且國內(nèi)不少學(xué)者就立法技術(shù)已提出可行性的建議方案，筆者在后文也會就此進(jìn)行較為詳細(xì)的論述?？傊?，立法技術(shù)可以逐漸達(dá)至精確，但立法原則必須明確。

第二，財政負(fù)擔(dān)理論是典型的“國情論”的變種形態(tài)，而國家財政負(fù)擔(dān)重不應(yīng)當(dāng)成為國民受損無法得到充分補償?shù)睦碛?。違法成本過低正是違法行政行為多發(fā)的原因之一，增加行政機關(guān)的違法成本，一定程度上可以強化其依法行政的意識，從而降低違法行政行為的發(fā)生概率，達(dá)到與懲罰性國家賠償原則一樣的懲戒和預(yù)防目的。

因此，完全補償性賠償原則不但具有正當(dāng)性，也可以通過制度的不斷發(fā)展增強其可行性，從而最終得以實施。

（二）賠償標(biāo)準(zhǔn)

從完全補償性賠償原則的內(nèi)涵出發(fā)，行政許可行為所涉及的損害賠償范圍應(yīng)包括直接損害和間接損害兩種。其中，直接損害即指現(xiàn)實損害，而間接損害則是指預(yù)期可得利益的損害，具體表現(xiàn)為：可得財產(chǎn)法定孳息的喪失、經(jīng)營利潤的喪失、受害人諸如工資等可得收入的喪失等。直接損害的賠償范圍比較容易界定，且被學(xué)界和實務(wù)界所認(rèn)可，難點在于間接損害的賠償范圍及標(biāo)準(zhǔn)。

一種觀點認(rèn)為，目前我國可以參照《國家賠償法》的規(guī)定，信賴?yán)娴姆秶ㄖ苯迂敭a(chǎn)損失和為防止損失擴大所支出的費用，而對申請人在知道行政許可被依法變更或撤回后而擴大的損失不予補償。另一種觀點認(rèn)為，信賴?yán)娴姆秶ㄖ苯訐p失以及行政許可期限屆滿前預(yù)期利益損失的合理補償[12]。第一種觀點較為契合我國目前法律、法規(guī)的規(guī)定，第二種觀點更為符合信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則的精神。

首先，從我國現(xiàn)有的因行政許可引起的國家賠償案例的裁判來看，大多局限于賠償請求人的直接損害，如在“鐘觀容等訴惠州市人民政府補償糾紛案”中，龍門縣政府出于遏止磚瓦窯場破壞耕地行為、保護(hù)環(huán)境、節(jié)約土地資源的公共利益需要而要求關(guān)閉涉案磚瓦窯場，最終法院只判決行政機關(guān)補償房屋拆除的直接損失，不包含因此造成的停產(chǎn)停業(yè)的間接損失。再如在“陳興萍訴重慶市沙坪壩區(qū)人民政府行政補償糾紛案”中，政府因政策調(diào)整關(guān)閉了不達(dá)標(biāo)的手工屠宰場，法院認(rèn)為政府“應(yīng)補償興旺屠宰場因關(guān)閉產(chǎn)生的直接損失”。在“益民公司訴河南省周口市政府等行政行為違法案”中，二審判決書在說理部分多次提到其“信賴?yán)妗?，最終判決不賠償益民公司的間接損害。此案被最高人民法院作為指導(dǎo)性案例公布在《最高法院公報》上，我國學(xué)者對此進(jìn)行了應(yīng)然性分析，認(rèn)為最高人民法院確認(rèn)私人的信賴?yán)婵赊D(zhuǎn)化為公共利益，創(chuàng)造性地拓展了情勢判決的適用空間，但同時法院將信賴?yán)娴韧诩鹊脵?quán)益的損失，這就在無形中使信賴?yán)娴囊?guī)范價值喪失殆盡。最終將行政相對人應(yīng)受保護(hù)的信賴?yán)鏀?shù)額范圍定為——“所受損失（既得權(quán)的損失，即直接損害的全部）≤信賴?yán)妗芩Ю妫ㄆ诖婊蚩傻美?，即間接損害的全部）”[13]。

因此，雖然我國立法和司法上對于行政許可領(lǐng)域內(nèi)政府失信的賠償或補償范圍限于直接損失，但理應(yīng)將間接損失納入賠償或補償范圍，其具體標(biāo)準(zhǔn)的細(xì)化思路可以借鑒在國有土地征收補償領(lǐng)域中各省市立法及司法機關(guān)對《國有土地上房屋征收與補償條例》第十七、二十三條的規(guī)定和相關(guān)判決。

以最高人民法院再審的“許水云訴金華市婺城區(qū)人民政府房屋行政強制及行政賠償案”為例，判決書中“關(guān)于賠償方式、賠償項目、賠償標(biāo)準(zhǔn)與賠償數(shù)額的確定問題”部分，對我國行政許可賠償機制的完善具有很大的指導(dǎo)意義。其中對于許水云房屋的賠償和征收過程中的損失賠償，雖然《國有土地上房屋征收與補償條例》第十七條有明確賠償范圍，但卻沒有明確賠償標(biāo)準(zhǔn)，此案一方面將房屋損失賠償額的基準(zhǔn)限定在作出賠償決定時點有效的房地產(chǎn)市場評估價格；另一方面定性了征收過程中的停產(chǎn)停業(yè)損失，即補償因征收給房屋所有權(quán)人經(jīng)營造成的臨時性經(jīng)營困難的過渡費用，因而賠償額度只能以適當(dāng)期間或者按照房屋補償金額的適當(dāng)比例（《金華市區(qū)國有土地上房屋征收與補償實施意見（試行）》第三十四條第一款規(guī)定的5%）計付。同時明確兩點：一是一審判決中參照《征收補償方案》而確定的補償時點的類似房地產(chǎn)市場價格，相對于作出賠償決定時點的價格明顯過低，該賠償標(biāo)準(zhǔn)無法讓許水云有關(guān)賠償房屋的訴訟請求得到支持。二是房屋所有權(quán)人不能將因自身原因未開展經(jīng)營的損失，全部由行政機關(guān)來承擔(dān)，在征收或者侵權(quán)行為發(fā)生后的適當(dāng)期間，應(yīng)當(dāng)及時尋找合適地址重新經(jīng)營。除此之外，在“耿永慶等訴無錫市梁溪區(qū)人民政府等補償一案”中，二審法院判決給予耿永慶房屋征收補償款、增加補貼、裝潢及附屬物補償款、搬遷費、獎勵費、困難補助、過渡補助費及固定設(shè)施移裝費、改變用途補貼。

其次，間接損害的表現(xiàn)形式主要有：可得財產(chǎn)法定孳息的喪失、經(jīng)營利潤的喪失、受害人諸如工資等可得收入的喪失等。針對這幾種形式的間接損害進(jìn)行國家賠償時，應(yīng)確立如下具體的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)：

1.賠償?shù)拈g接損害須由受損害人舉證證明這種可得財產(chǎn)的切實存在以及可得財產(chǎn)的價值或者單位時間平均損害的數(shù)額。

2.由于上述幾種類型的間接損害都具有時間上的持續(xù)性，但該持續(xù)時間不可能無限制累加，故可以該公式表示：實際損害數(shù)額=單位時間損害平均值*合理應(yīng)對時間。

（1）單位時間損害平均值的確定。

主要參照同類主體在同等條件下的孳息收益、營業(yè)利潤或可得收入（以下簡稱可得財產(chǎn)），并結(jié)合我國經(jīng)濟發(fā)展、物價水平和實際購買力等客觀因素的變化等。

前述“耿永慶等訴無錫市梁溪區(qū)人民政府等補償一案”裁判中“過渡補助費”大概基于此作出，而“許水云訴金華市婺城區(qū)人民政府房屋行政強制及行政賠償案”中對于“停產(chǎn)停業(yè)”的數(shù)額以房屋補償金額的5%的比例進(jìn)行認(rèn)定而模糊地回避了這一問題。但在“桂林凌風(fēng)高級中學(xué)訴桂林市規(guī)劃局城鄉(xiāng)建設(shè)行政管理行政賠償案”中，法院判決行政機關(guān)補償桂林凌風(fēng)高中被占用長達(dá)14 年之久的征地管理費產(chǎn)生的利息，就是在考量上訴因素后，以中國人民銀行同期貸款利率的4 倍作為支付利息的計算標(biāo)準(zhǔn)；在“海南長江旅業(yè)有限公司訴定安縣國土資源局、定安縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局行政賠償案”中，法院卻沒有作過多考慮，因而對返還長江公司定金及其利息時，資金同樣是被行政機關(guān)占用了十幾年之久，卻判定適用中國人民銀行同期一年期一般流動資金貸款基準(zhǔn)利率。前者的判決更為合理。

（2）合理應(yīng)對時間的確定。

A.孳息和利潤。

當(dāng)孳息和利潤的產(chǎn)生本身有終止時間，且致?lián)p行為發(fā)生在其本應(yīng)終止的時間前，合理應(yīng)對時間則為違法許可行為作出時到本應(yīng)終止的時間。當(dāng)其本身沒有終止時間的情況下，根據(jù)其是否能恢復(fù)至致?lián)p行為作出前的水平，按照以下情形分別進(jìn)行確定：若能恢復(fù)，合理應(yīng)對時間則為所需要的恢復(fù)時間；若不能恢復(fù)，且違法許可對孳息和利潤的影響將持續(xù)下去，合理應(yīng)對時間則可由雙方進(jìn)行協(xié)商，協(xié)商不成，可由法律擬制一個相對公平的時間，如最長不超過五年。

B.可得收入。

類似地，合理應(yīng)對時間分為三種：一是致?lián)p行為作出時到其影響消除的時間；二是致?lián)p行為作出時到原本取得可得收入條件應(yīng)然終止的時間；三是參照傷殘補助的方式擬制五年的最長時間段。需要注意的是，在間接受損利益為孳息時，“合理應(yīng)對時間”可能會影響平均損害數(shù)額（即利率）的具體認(rèn)定，如“桂林凌風(fēng)高級中學(xué)訴桂林市規(guī)劃局城鄉(xiāng)建設(shè)行政管理行政賠償案”即凸顯該問題。

最后，間接損害賠償也要考慮損害行為的責(zé)任分擔(dān)，正如“許水云訴金華市婺城區(qū)人民政府房屋行政強制及行政賠償案”判決指出，房屋所有權(quán)人不能將因自身原因未開展經(jīng)營的損失，全部歸由行政機關(guān)來承擔(dān)，在征收或者侵權(quán)行為發(fā)生后的適當(dāng)期間，應(yīng)當(dāng)及時尋找合適地址重新經(jīng)營。在德國，立法方面，有《德國民法典》第二百五十四條第1 款之規(guī)定；司法方面，法院在確定因行政行為撤銷而予以賠償?shù)臄?shù)額時，也不乏適用該過失相抵原則的案例，即相對人的共同過錯可能減少甚至免除行政機關(guān)賠償?shù)牧x務(wù)。

五、結(jié)語

在行政許可領(lǐng)域，根據(jù)行政許可行為的合法性和違法性，政府失信導(dǎo)致的后果分別為行政機關(guān)對受損利益承擔(dān)補償責(zé)任和賠償責(zé)任。二者的區(qū)分主要在于對行政許可撤回和撤銷時所依據(jù)的“公共利益”的界定，以及與行政相對人的信賴?yán)嬷g的權(quán)衡；而在賠償要件上，二者大體相同。在賠償原則上，筆者認(rèn)為完全賠償原則的采用是我國今后立法的發(fā)展趨勢，只是需要制度的不斷改善和發(fā)展得以貫徹。在范圍上，間接損害理應(yīng)納入行政賠償或行政補償?shù)姆秶粦?yīng)因《國家賠償法》《行政許可法》及其相關(guān)的司法解釋沒有明確的規(guī)定就大而化之，而應(yīng)借鑒各地對《國有土地上房屋征收與補償條例》規(guī)定的細(xì)化思路，擴大賠償?shù)姆秶?。?/p>