養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌對浙江的影響及應(yīng)對

□孫勝梅

養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌不僅是均衡地區(qū)間養(yǎng)老負擔(dān)、有效應(yīng)對人口老齡化的重要舉措，同時也是構(gòu)建全國統(tǒng)一的勞動力市場、促進勞動力自由流動的內(nèi)在要求。早在2010年，《中華人民共和國社會保險法》就已經(jīng)對此作出明確規(guī)定，黨的十九大又再一次明確提出要盡快實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌。隨著《國務(wù)院關(guān)于建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度的通知》（國發(fā)〔2018〕18號文件）的下發(fā)，標志著我國職工養(yǎng)老保險正式開啟了從“中央調(diào)劑金”到“全國統(tǒng)籌”之路，這意味著中央與地方之間、地方與地方之間養(yǎng)老保障責(zé)任和利益的重大調(diào)整和重塑，這一重大改革舉措必將對浙江企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度運行和社會經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生全面深入的影響，我們要盡早謀劃，積極應(yīng)對，努力將其負面影響降至最低。

面對養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌可能對浙江養(yǎng)老保險制度運行和社會經(jīng)濟發(fā)展帶來的影響，要有充分認識和判斷，提前謀劃，積極應(yīng)對，努力將這一影響降至最低。同時，利用這一制度改革的難得契機，推進社會保障治理現(xiàn)代化

養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌對浙江的影響

養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌對浙江的影響，不僅體現(xiàn)在養(yǎng)老保險制度運行的直接影響，還體現(xiàn)在對區(qū)域經(jīng)濟競爭力和社會保障治理的間接影響。

（一）對養(yǎng)老保險制度運行的影響

一直以來，浙江企業(yè)職工養(yǎng)老保險工作都走在全國前列，不管是制度覆蓋率、制度保障水平，還是基金支付能力、管理服務(wù)水平，都處于全國領(lǐng)先地位，有效增進了社會公平和民生福祉。但在人口老齡化、養(yǎng)老金“14連漲”以及經(jīng)濟下行壓力加大等多重因素的疊加影響下，浙江企業(yè)職工養(yǎng)老保險同樣面臨著較大的支付風(fēng)險和壓力。一方面，受中美貿(mào)易摩擦和經(jīng)濟下行的影響，基金收入來源在收緊。另一方面，受人口老齡化和養(yǎng)老金連續(xù)調(diào)整的影響，基金支出卻在快速增長。從近年浙江企業(yè)職工養(yǎng)老保險的基金收支看，盡管累計基金結(jié)余仍在增加，但基金支付能力卻在不斷下降。

養(yǎng)老保險中央調(diào)劑金制度的核心要義是，調(diào)劑基金余缺，均衡養(yǎng)老負擔(dān)。也就是說，制度撫養(yǎng)比高、當期基金收支結(jié)余多的省份，向中央上解的數(shù)額較多，而中央下?lián)艿臄?shù)額較少；撫養(yǎng)比低、當期基金收支結(jié)余少或收不抵支的省份，其上解的數(shù)額較少，而中央下?lián)艿臄?shù)額較多。2017年，浙江企業(yè)職工養(yǎng)老保險的制度撫養(yǎng)比為2.66，雖然與2.65的全國平均水平基本持平，但由于浙江職工平均工資較高，因此，成為基金凈貢獻省是大概率事件，這會進一步加劇浙江企業(yè)職工養(yǎng)老保險的基金運行壓力。

（二）對區(qū)域經(jīng)濟競爭力的影響

經(jīng)濟發(fā)展與社會保障之間向來是密切相關(guān)的。養(yǎng)老保險作為五大社會保險中最重要的險種，其費率高低將直接影響企業(yè)的人工成本和市場競爭力，尤其是對于浙江這樣一個民營經(jīng)濟大省，大多數(shù)民營企業(yè)的利潤空間并不高，主要依靠的是勞動力的低成本優(yōu)勢，因此，對社保政策變化高度敏感。

中央調(diào)劑金制度僅僅是推進養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的第一步，養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的最終目標，應(yīng)是實現(xiàn)繳費基數(shù)、繳費費率、待遇計發(fā)、待遇調(diào)整等各項養(yǎng)老保險政策的全國統(tǒng)一。目前，浙江的企業(yè)職工養(yǎng)老保險單位費率為14%，是全國31個?。ㄊ校┲凶畹偷摹榱藴p輕企業(yè)負擔(dān)，盡管從2019年5月起，全國養(yǎng)老保險的單位繳費費率已統(tǒng)一下降為16%，但仍比浙江高出2個百分點。養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌將會對浙江企業(yè)職工養(yǎng)老保險的繳費費率帶來上調(diào)壓力，短期內(nèi)，可能會加重企業(yè)的繳費負擔(dān)，繼而影響浙江的區(qū)域經(jīng)濟競爭力。但從長期看，養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌，有利于企業(yè)在統(tǒng)一的規(guī)則下公平競爭，從而矯正區(qū)域社保繳費負擔(dān)的畸重畸輕，促進區(qū)域均衡發(fā)展。尤其是在稅務(wù)征繳新政下，統(tǒng)一和規(guī)范社保繳費基數(shù)將是我國社保征繳體制改革的大方向。

（三）對社會保障治理的影響

按照國發(fā)〔2018〕18號文件規(guī)定，實行中央調(diào)劑金制度后，確保養(yǎng)老金發(fā)放的主體責(zé)任依然在省級政府。各省上解和撥付的調(diào)劑基金主要取決于三個關(guān)鍵數(shù)據(jù)：職工平均工資、在職應(yīng)參保人數(shù)和離退休人數(shù)。因此，如何讓各項指標盡可能貼近實際水平，有效降低中央調(diào)劑金制度對浙江帶來的負面影響，將是下一步浙江社會保障治理的重點。

關(guān)于職工平均工資?！奥毠て骄べY”是計算各省份上解中央調(diào)劑基金額度的一個基本參數(shù)。對于“職工平均工資”，盡管統(tǒng)計部門有明確的統(tǒng)計方法，但由于長期來其統(tǒng)計對象僅限于城鎮(zhèn)非私單位，導(dǎo)致其對外公布時常常受到公眾質(zhì)疑，不少人有工資“被增長”的感覺。反映在社保政策上，以前者為繳費基數(shù)，明顯偏高，小微企業(yè)、低收入工薪者會感到負擔(dān)過重，這也是造成不少人斷保、少繳的一個客觀因素。為了減輕企業(yè)負擔(dān)，盡管早在2004年，浙江就將私營企業(yè)職工平均工資計入全社會單位在崗職工平均工資中，但對于低收入群體來講，繳費負擔(dān)依然較重。以2017年為例，浙江全省職工社會平均工資為60199元，若按60%的最低繳費政策規(guī)定，最低繳費工資為3000元，而同期浙江最低工資標準分別為2100元、1800元、1660元和1500元。國家也意識到了這個問題，所以在計算各省上解基金時，采用“某省份職工平均工資×90%”。

關(guān)于在職應(yīng)參保人數(shù)?！霸诼殤?yīng)參保人數(shù)”是計算各省上解基金額度的另一個重要參數(shù)。國家之所以采用“在職應(yīng)參保人數(shù)”，而非“實際參保人數(shù)”，作為計算各省上解基金額度的參數(shù)，主要是為了防止“鞭打快?！?，有利于鼓勵先進并督促后進地區(qū)加快擴面步伐。按照18 號文件規(guī)定，“在職應(yīng)參保人數(shù)”目前暫以“在職參保人數(shù)”和國家統(tǒng)計局公布的“企業(yè)就業(yè)人數(shù)”的平均值為基數(shù)核定，也就是說，當一個省份的參保職工人數(shù)越接近企業(yè)就業(yè)人數(shù)，而且實際繳費人數(shù)占比越高，那么其從中央調(diào)劑制度中獲益就越多。

關(guān)于離退休人數(shù)。“離退休人數(shù)”是國家核定各省養(yǎng)老金撥付額的重要參數(shù)。按照18 號文件規(guī)定，中央調(diào)劑基金按照人均定額撥付，實行以收定支。為了避免各省做大“離退休人數(shù)”，對于“離退休人數(shù)”的核定，國家可能會采取從嚴原則，對于因制度整合或一次性補繳養(yǎng)老保險費而加入職工養(yǎng)老保險的離退休人員，以及提前退休人員，可能會不予認定。

養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌趨勢下的浙江應(yīng)對

面對養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌可能對浙江養(yǎng)老保險制度運行和社會經(jīng)濟發(fā)展帶來的影響，我們要有充分認識和判斷，提前謀劃，積極應(yīng)對，努力將這一影響降至最低。同時，利用這一制度改革的難得契機，推進社會保障治理現(xiàn)代化。

要加快完善省級統(tǒng)籌制度，實現(xiàn)從基金省級調(diào)劑向統(tǒng)收統(tǒng)支轉(zhuǎn)變。受長期來社會保險屬地管理原則的影響，浙江企業(yè)職工養(yǎng)老保險一直停留在縣市級統(tǒng)籌層面，省級調(diào)劑金制度的建立，雖然一定程度上解決了不同統(tǒng)籌地區(qū)之間的基金余缺問題，但并非真正意義上的省級統(tǒng)籌。目前，全國真正意義上實現(xiàn)省級統(tǒng)籌的有北京、天津、上海、重慶、西藏、青海、陜西和廣東。隨著養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的推進，必將對各地養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌形成倒逼機制，浙江應(yīng)在盡快統(tǒng)一全省養(yǎng)老保險業(yè)務(wù)經(jīng)辦系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，明晰省、市、縣政府的責(zé)任分擔(dān)機制，穩(wěn)步推進養(yǎng)老保險從省級調(diào)劑向省級統(tǒng)收統(tǒng)支轉(zhuǎn)變。

要妥善處理好費率上調(diào)壓力與降低企業(yè)成本之間的關(guān)系。在國際經(jīng)貿(mào)形勢、消費降維、投資乏力等眾多不確定風(fēng)險下，“穩(wěn)企業(yè)”是當前和今后一個時期我國的主要政策取向。面對費率上調(diào)壓力和降低企業(yè)成本之間的矛盾，一方面要通過綜合施策，進一步改善企業(yè)的營商環(huán)境，切實減輕企業(yè)的各項稅費負擔(dān)，幫助企業(yè)度過難關(guān)和轉(zhuǎn)型升級，推動浙江經(jīng)濟向高質(zhì)量發(fā)展邁進。另一方面，要積極向國家爭取時間，在不增加企業(yè)繳費負擔(dān)的情況下，通過規(guī)范和調(diào)整繳費基數(shù)、臨時性減征等政策，來化解費率上調(diào)壓力，實現(xiàn)費率調(diào)整的平穩(wěn)過渡。

要將更多智慧和力量用在實施全民參保計劃上。按照現(xiàn)行中央調(diào)劑方案，當一個地區(qū)參保職工人數(shù)越接近、甚至超過企業(yè)就業(yè)人數(shù)，而且實際繳費人數(shù)占比越高時，那么從中央調(diào)劑制度中“獲益”就越多。2017年，浙江企業(yè)職工養(yǎng)老保險的參保職工數(shù)為1965 萬，而企業(yè)就業(yè)人數(shù)為2356 萬，兩者之間還存在不少差距，這說明浙江企業(yè)職工養(yǎng)老保險還有較大的擴面空間，還是要將更多智慧和力量用在實施全民參保計劃上，盡可能實現(xiàn)應(yīng)保盡保。同時，要順應(yīng)勞動力市場結(jié)構(gòu)性變化的發(fā)展趨勢，積極創(chuàng)新參保和繳費辦法，引導(dǎo)和激勵更多的新型就業(yè)形態(tài)人員加入到制度中來，以促進制度的可持續(xù)發(fā)展。

要以此次改革為契機，推進社會保障治理現(xiàn)代化。經(jīng)過改革開放40年的努力，我國社會保障已經(jīng)從國有企業(yè)改革的配套政策，發(fā)展成為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，浙江要以此次改革為契機，全面提升社會保障治理水平，實現(xiàn)全省社會保障從“高速度擴張”向“高質(zhì)量發(fā)展”轉(zhuǎn)變。一方面，要從優(yōu)化制度內(nèi)在運行機制著手，進一步健全完善參保激勵機制，有效降低參保企業(yè)和參保職工對制度的“逆向選擇”和“道德風(fēng)險”，避免養(yǎng)老保險成為“公地悲劇”。增強“精算平衡機制”對政策制定的技術(shù)支撐，切實提高制度的自我平衡能力。另一方面，要積極創(chuàng)新和拓寬養(yǎng)老保險的籌資渠道，加大國有資本和土地出讓收入劃轉(zhuǎn)社?；鸬牧Χ?，建立穩(wěn)定的財政投入機制，積極構(gòu)建多元化養(yǎng)老保險籌資機制和渠道。同時，要切實加強養(yǎng)老保險基金的投資運營，提高基金收益率。并按照“最多跑一次”改革要求，深入推進社會保障治理理念、治理體系和治理方式的全方位、系統(tǒng)性改革，努力打造人民滿意的社會保障公共服務(wù)體系。