■ 韋寶璽

（中國自然資源經(jīng)濟研究院，北京 101149）

0 引言

農(nóng)村土地流轉作為一項龐大而復雜的系統(tǒng)工程，關系到農(nóng)民群眾的切身利益和農(nóng)業(yè)農(nóng)村的繁榮穩(wěn)定，關系到農(nóng)村脫貧攻堅的順利推進[1-2]。

科爾沁左翼中旗，簡稱科左中旗，位于內(nèi)蒙古自治區(qū)東部，東與吉林省毗鄰。全旗轄17個蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)、3個國有農(nóng)牧場、1個街道辦事處，516個嘎查村（分場）。科左中旗總面積9811平方公里，人口53.7萬，其中農(nóng)牧業(yè)人口44.9萬，蒙古族人口39.5萬，是全國縣級區(qū)域蒙古族人口最多的旗縣、國家扶貧開發(fā)工作重點旗、自治區(qū)革命老區(qū)。完善科左中旗農(nóng)村土地流轉工作，可以進一步刺激農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，增加農(nóng)民收入，縮小城鄉(xiāng)差距，助力科左中旗如期高質(zhì)打贏脫貧攻堅戰(zhàn)。

1 科左中旗土地流轉現(xiàn)狀

近年來，科左中旗在農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營和農(nóng)村土地流轉方面取得了一定成績，呈現(xiàn)出加快發(fā)展的趨勢。在一些蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)，土地流轉呈現(xiàn)多個主體連片規(guī)模流轉的發(fā)展勢頭。土地流轉更多地轉向龍頭企業(yè)、專業(yè)合作社和家庭農(nóng)場，使農(nóng)業(yè)由分散粗放經(jīng)營開始向規(guī)?；?、集約化、標準化生產(chǎn)經(jīng)營轉變。土地流轉多樣化發(fā)展，層次提升并逐步規(guī)范，流轉方式已由原來農(nóng)戶之間的互換、代耕代種、轉包，向大戶和企業(yè)集中成片租賃經(jīng)營快速轉變。而且，近幾年還發(fā)展了土地股份合作模式，農(nóng)民以土地入股，建立土地股份合作社，引進企業(yè)搞合作開發(fā)，農(nóng)民按股分紅?？谱笾衅焱恋亓鬓D模式主要包括互換、出租、轉包、轉讓、股份合作等[3-5]，表1對各模式的優(yōu)缺點及應用情況進行了對比分析。

2 科左中旗土地流轉存在的問題

科左中旗土地流轉在取得一定成效的同時，也存在一些不容忽視的問題（參見表1）：

第一，土地流轉意愿較低。對于農(nóng)民來說，土地就是根，土地就是本。一部分農(nóng)民擔心失去土地后，其生活有可能得不到保障，對土地流轉的積極性不高。另外農(nóng)戶受教育的程度普遍偏低，對政府政策理解和接受程度不同，這些都一定程度上影響農(nóng)民流轉土地的積極性[6-7]。

第二，土地流轉期限較短。土地流轉期限絕大多數(shù)為1～3年。其中，一年期的占比35%，二年期的占比18%，三年期的占比27%，三年以上的只占20%①文中涉及土地流轉統(tǒng)計數(shù)據(jù)由科左中旗管理部門提供。。多數(shù)農(nóng)民不愿把土地長時間流轉，如果農(nóng)產(chǎn)品價格理想時更傾向于自耕。而土地流轉期限短不利于土地資本投入和養(yǎng)護的積極性，制約規(guī)?；l(fā)展。

第三，土地流轉市場不發(fā)育。從土地流轉對象來看，承租給本村其他農(nóng)戶的占比80%、承包給本地區(qū)其他規(guī)模戶的占比為3%、承包給外來規(guī)模戶的占比為16%。而當?shù)氐囊?guī)模戶多數(shù)只是“小打小鬧”，還是停留在完全依靠勞動力的小規(guī)模化經(jīng)營上，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)缺乏科技含量，規(guī)模受限。從土地流轉方式來看多數(shù)以出租為主，占比為88%，轉包、轉讓占比較小，分別為10%和2%。

第四，土地流轉行為不規(guī)范。目前科左中旗農(nóng)村土地流轉一般發(fā)生在親戚鄰居、同一集體成員之間私下進行流轉。據(jù)調(diào)查，科左中旗土地流轉中僅達成口頭協(xié)議的約占70%左右，簽訂書面合同的占30%左右。從中可以看出，絕大多數(shù)流轉是以口頭方式達成協(xié)議，即使少部分簽訂了書面合同，但也普遍存在合同條款不規(guī)范、權責利約定不清晰、沒有約定出現(xiàn)糾紛的解決辦法等問題，存在較高的流轉風險，進而阻礙了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉的健康有序發(fā)展，給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定帶來威脅。

表1 科左中旗農(nóng)村土地流轉主要模式分析

第五，農(nóng)民合法權益保障不充分。一方面，地方政府出于增加地方財政收入的考慮，存在行政推進農(nóng)村土地流轉的強大動力，鄉(xiāng)政府或村集體負責人違背農(nóng)民意愿，強制推動農(nóng)村土地流轉[8]。另一方面，由于信息不對稱和農(nóng)民受教育程度有限的原因，一些農(nóng)地流轉合同期限長，而且采取一次性補償方式支付流轉土地的補償費。短期來看，農(nóng)民確實得到了一些實惠，但是，物價在不斷上漲，農(nóng)民得到的補償費卻是固定不變的，必然損害到農(nóng)民的長遠利益[8-9]。

3 科左中旗土地流轉問題產(chǎn)生原因分析

3.1 政府職能的缺位和越位

由于政府沒有出臺規(guī)范土地流轉程序的文件,缺乏統(tǒng)一規(guī)范的土地流轉市場和詳細可操作的管理制度，導致農(nóng)村土地流轉存在流轉行為無人管、流轉程序不規(guī)范、流轉糾紛無人理的現(xiàn)象，農(nóng)民權益難以獲得有效保障。同時，對租期、租金的標準也缺乏統(tǒng)一規(guī)定，這種不規(guī)范的土地流轉增加了農(nóng)村土地流轉的隨意性和風險性?；鶎诱谵r(nóng)村土地流轉過程中沒有實施全過程監(jiān)管，很多流轉處于自發(fā)、無序狀態(tài)，導致對土地用途發(fā)生改變不知情；沒有及時公開土地流轉信息，缺少暢通的監(jiān)督舉報渠道，沒有接受社會尤其是流轉農(nóng)戶的監(jiān)督。同時，由于缺乏對基層政府有效的監(jiān)督，基層政府存在“越位”現(xiàn)象，成為農(nóng)民流轉主體的“代言人”。

3.2 市場機制發(fā)揮不到位

一方面，由于缺乏完善的土地流轉市場，土地流轉雙方信息不對稱，有時流轉方找不到受讓方，受讓方也找不到流轉方，即使剛好碰到土地流轉雙方也難以順利達成一致。另一方面，農(nóng)村土地流轉大多在村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部進行，農(nóng)村土地流轉規(guī)模和效益受到一定程度的影響[9]。目前科左中旗的土地流轉一般發(fā)生在集體經(jīng)濟組織內(nèi)部，例如具有血緣關系的親戚和本姓宗族之間。土地流轉價格不是由土地的市場供求關系和競爭機制形成的，而是個人隨意達成的協(xié)議價格，這種不科學、不合理的價格形成機制，阻礙了農(nóng)村土地流轉市場的健康發(fā)育。

3.3 中介服務機制不健全

中介服務組織是連接農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民個人與農(nóng)業(yè)企業(yè)、基層政府的橋梁，是農(nóng)村土地流轉的關鍵一環(huán)。中介服務組織的主要作用包括：充當政府和市場中間人的角色、監(jiān)督政府行為、提供土地流轉信息咨詢服務、幫助弱勢群體維護合法權益等，如果缺少了市場中介組織，就會使土地流轉的機會減少、成本增加、風險加大。而這方面恰恰是科左中旗所不足的地方，需要及時完善。

3.4 農(nóng)民社會保障機制不牢固

目前，科左中旗農(nóng)村土地流轉有了一定程度的發(fā)展，但是還沒有形成切實有效的農(nóng)民社會保障機制，這不僅是科左中旗的問題，也是現(xiàn)階段我國整個農(nóng)村所面臨的問題。主要表現(xiàn)在：第一，農(nóng)村社會保障形式單一，覆蓋面窄；第二，農(nóng)村社會保障水平較低；第三，制度的穩(wěn)定性和持續(xù)性差；第四，管理機制不健全，服務水平不足。所以，大多數(shù)的農(nóng)民還是把土地視為生存的“最后一根稻草”，農(nóng)民對進行土地流轉的積極性不高。

4 科左中旗土地流轉對策建議

4.1 完善政府職能

科左中旗政府應該充分發(fā)揮在土地流轉過程中的管理監(jiān)督職能，把重點放在建立完善的土地流轉平臺、規(guī)范土地流轉程序、保障農(nóng)民合法權益上，給予土地流轉市場充分的發(fā)揮空間，做到既不缺位又不越位。建議科左中旗學習借鑒全國其他地區(qū)的先進經(jīng)驗，盡快完善土地流轉市場，健全土地流轉管理平臺。政府應遵循土地流轉“依法、自愿、有償”的基本原則，完善自身職能，規(guī)范自身行為。首先，政府應出臺土地流轉政策文件，并嚴格要求按政策執(zhí)行，對土地流轉程序加以規(guī)范，按照“承包方（農(nóng)戶）申請—發(fā)包方（村集體）同意—管理平臺發(fā)布流轉信息—流轉市場匹配—簽訂流轉合同—平臺歸檔管理”的模式設計流轉程序。其次，對于市場的流轉行為，政府應履行好監(jiān)督者的職責，及時發(fā)現(xiàn)問題、糾正問題，形成行之有效的政府監(jiān)督管理機制。保證土地流轉規(guī)范、透明，同時做好土地流轉服務工作，維護好土地流轉主體各方權益，尤其是要保障好“失地農(nóng)民”的合法權益，確保土地流轉增值收益的主要獲得者是農(nóng)民而不是政府或其它機構。嚴禁取得土地經(jīng)營權的企業(yè)用于非農(nóng)用途，防止到期收回土地難以繼續(xù)用以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，影響農(nóng)民的生計。

4.2 發(fā)揮市場作用

設立土地流轉行政服務大廳，程序式辦理土地流轉，流轉程序做到簡便、規(guī)范、透明，形成規(guī)范的農(nóng)地流轉市場管理程序。只有充分發(fā)揮市場的價格機制和競爭機制作用，才能合理有序地推進農(nóng)村土地流轉。完善的價格機制和競爭機制還能有效防止土地投機等非法交易行為的發(fā)生。相反，如果農(nóng)村土地流轉市場機制不完善，導致價格機制失靈，土地流轉價格出現(xiàn)不確定性與隨意性，更容易引發(fā)農(nóng)村社會矛盾?？谱笾衅煺筛鶕?jù)經(jīng)濟發(fā)展實際和土地預期增值收益等因素制訂土地流轉指導價格，設定價格區(qū)間范圍，由流轉雙方根據(jù)市場規(guī)律協(xié)商確定土地流轉的具體價格，也可引入競爭機制，采取價高者得的原則，由招標方式確定土地流轉價格，引導公平合理競爭。

4.3 健全中介服務

科左中旗政府可以支持建立非營利性質(zhì)的中介服務組織，為農(nóng)村土地流轉提供支持和幫助。作為市場交易的中立方，中介是以提供免費服務為主，貫徹國家的土地流轉政策，幫助農(nóng)民群眾順利實現(xiàn)土地流轉，監(jiān)督政府的行政行為，監(jiān)督市場的流轉行為，協(xié)調(diào)解決流轉過程中產(chǎn)生的糾紛，充分發(fā)揮自身的角色優(yōu)勢，促進農(nóng)村土地流轉市場的有序運行。因此應創(chuàng)建專業(yè)的土地流轉中介服務團隊，注重組織內(nèi)法律、土地價格評估、土地糾紛處理等人才的專業(yè)技能培養(yǎng)，建立健全團隊責任制度，加強中介服務組織內(nèi)部管理，提高中介組織工作人員的主動服務意識，規(guī)范中介機構行為。依據(jù)需求可分別建立土地評估機構、土地投資經(jīng)營公司、土地保險公司、土地銀行、土地流轉信息網(wǎng)站等不同類型的中介服務機構，為土地流轉提供更專業(yè)的服務。

4.4 夯實保障基礎

健全農(nóng)民社會保障制度，弱化土地的社會保障功能，降低農(nóng)民對土地的依賴程度。完善流轉土地農(nóng)民的就業(yè)促進制度。政府要充分利用各種社會資源，按照地區(qū)特點和個人意愿，有計劃地對流轉土地農(nóng)民進行形式多樣的培訓，建立定向培訓與定向就業(yè)的聯(lián)系，實現(xiàn)流轉土地農(nóng)民穩(wěn)定增收。完善流轉土地農(nóng)民失業(yè)保險制度、失業(yè)救濟制度以及相關配套措施，讓流轉土地的農(nóng)民有安全感、獲得感、被尊重感，逐步降低農(nóng)民對土地的依賴，順利推動土地流轉。