■ 張星星蔡 青/何軍軍

（1.貴州省國土資源勘測規(guī)劃研究院，貴陽 550000；2.貴州省自然資源廳，貴陽 550000；3.貴州省水利科學研究院，貴陽 550000）

0 引言

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確，對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂以及探明儲量的礦產(chǎn)資源等自然生態(tài)空間進行統(tǒng)一確權登記，形成歸屬清晰、權責明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度[1]。2015年，黨中央、國務院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出，自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度是2020年構建生態(tài)文明制度體系的八項制度之一，產(chǎn)權清晰則是產(chǎn)權制度的核心要義。另外，習近平總書記指出，“我國生態(tài)環(huán)境保護中存在的一些突出問題，一定程度上與體制不健全有關，原因之一是全民所有自然資源資產(chǎn)的所有權人不到位，所有權人權益不落實”。開展自然資源統(tǒng)一確權登記，全面落實自然資源的權利主體、保護責任，并通過登記的法律手段予以公示，將從根本上解決自然資源所有者不到位、所有權邊界模糊等問題，有利于生態(tài)環(huán)境保護。2016年12月，國土資源部聯(lián)合中央編辦、財政部、環(huán)境保護部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國家林業(yè)局“關于印發(fā)《自然資源統(tǒng)一確權登記辦法（試行）》的通知”（國土資發(fā)〔2016〕192號）明確，貴州省作為生態(tài)文明先行示范區(qū)，開展自然資源統(tǒng)一確權登記試點工作，與福建、江西一同開展全要素登記，旨在探索國家所有權和代表行使國家所有權登記的途徑和方式。目前，關于自然資源統(tǒng)一確權登記的系統(tǒng)性研究成果較少，多停留于宏觀層面的政策解讀，本文著重介紹貴州省試點的成熟做法，同時以赤水市、綏陽縣、鐘山區(qū)、普定縣、思南縣5個試點地區(qū)為例，分析自然資源調查的成果，并對發(fā)現(xiàn)的問題進行討論，旨在為全國開展此項工作提供參考。本文只研究水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂6類自然資源的統(tǒng)一確權登記，不包括探明儲量的礦產(chǎn)資源。

1 研究區(qū)概況

貴州省地處云貴高原，在長江和珠江兩大水系上游交錯地帶，生態(tài)地位重要，是國家生態(tài)文明試驗區(qū)，總面積176099km2，占全國土地總面積的1.83%。貴州省的主要河流有烏江、赤水河等，流域面積115747km2，多年平均水資源總儲量為1035億m3，居全國第9位。全省2015 年末森林面積達880萬hm2，森林覆蓋率 50%。另外，貴州素有“公園省”之稱，全省有國家級風景名勝區(qū)18個，省級風景名勝區(qū)53個，自然遺產(chǎn)地8個（其中世界級自然遺產(chǎn)地3個，國家級自然遺產(chǎn)地4個，國家自然與文化雙遺產(chǎn)地1個），國家濕地公園37個，國家級水產(chǎn)種質資源保護區(qū)12個，省級水產(chǎn)種質資源保護區(qū)2個。貴州省有豐富的自然資源，資源稟賦好，開展自然資源統(tǒng)一確權登記試點工作極具代表性。本文選取自然資源部、貴州省人民政府批準的赤水市、綏陽縣、鐘山區(qū)、普定縣、思南縣等5個試點地區(qū)作為研究對象。

2 工作步驟

貴州省試點地區(qū)自然資源確權登記工作主要包括準備工作、通告、調查、審核、公告、登薄等環(huán)節(jié)，具體流程參見圖1。

2.1 數(shù)據(jù)的收集與處理

數(shù)據(jù)來源主要包括由試點地區(qū)自然資源部門提供的2016年度土地利用現(xiàn)狀調查、第二次全國土地調查、地理國情普查、地質公園、集體土地所有權確權登記、國有建設用地確權登記等資料與數(shù)據(jù)；林業(yè)部門提供的林業(yè)普查、林業(yè)資源調查數(shù)據(jù)及后備資源數(shù)據(jù)庫、林權登記、森林公園等資料與數(shù)據(jù)；水力資源主管部門提供的省河湖及水利工程劃界確權調查、全省水資源普查等資料與數(shù)據(jù)；農(nóng)業(yè)資源主管部門提供的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權頒證、全省草原資源調查確權等資料與數(shù)據(jù)；省環(huán)保主管部門提供的全省自然保護區(qū)、生態(tài)紅線保護紅線、濕地環(huán)境保護區(qū)、飲用水水源地保護區(qū)等資料與數(shù)據(jù)；住房和城鄉(xiāng)建設主管部門提供的全省風景名勝區(qū)、城市公園、濕地公園、山體公園等資料與數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)處理主要包括：梳理數(shù)據(jù)；分析數(shù)據(jù)的現(xiàn)勢性、權威性、準確性等；將紙質資料矢量化；將不同來源的數(shù)據(jù)統(tǒng)一到同一空間坐標系下，進行空間疊加、扣除等分析。

2.2 發(fā)布通告

2.2.1 制作工作底圖

結合最新的優(yōu)于0.2分辨率的航攝影像，在2016年土地利用現(xiàn)狀圖上扣除耕地、園地、建設用地（國有、集體）、設施農(nóng)用地、集體土地承包經(jīng)營權范圍，疊加集體、國有的林場和農(nóng)場等界線，完成自然資源統(tǒng)一調查確權的工作底圖，得出自然資源空間分布情況和已確權登記的范圍。

圖1 技術路線圖

2.2.2 預劃登記單元并發(fā)布首次登記通告

國家明確要求縣級以上人民政府按照不同自然資源種類和在生態(tài)、經(jīng)濟、國防等方面的重要程度以及相對完整的生態(tài)功能、集中連片等原則，組織相關資源管理部門劃分自然資源登記單元。登記單元分為其他（全要素）登記單元和獨立登記單元，國家公園、自然保護區(qū)、水流等屬于獨立登記單元。試點首次明確了登記單元的劃分標準，優(yōu)先預劃省級以上水流、世界自然遺產(chǎn)地、自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)（不含已登記的設施）、森林公園、城市公園、濕地等獨立登記單元，再預劃水流、森林、草原、荒地、灘涂等自然資源作為其他登記單元。其中，獨立登記單元范圍線為行政機關審批的保護或管理范圍界線（無論是國有還是集體），若風景名勝區(qū)、自然保護區(qū)、森林公園等多個審批范圍界線交叉重疊，為涵蓋所有的保護要求，合并界線作為預劃單元線。可作為獨立登記單元的省級以上水流與保護區(qū)交叉重疊時，優(yōu)先保留省級以上水流的范圍線。其他登記單元范圍線為權屬界線封閉且具有生態(tài)功能、使用價值的自然資源空間，試點重點調查國有的其他登記單元，即全民所有的6類自然資源。

2.3 開展調查

在制作工作底圖和預劃登記單元的基礎上，開展自然資源基本信息調查，包括各類自然資源類型、邊界、面積、數(shù)量和質量等現(xiàn)狀，以及登記單元的權屬和公共管制情況。其中，現(xiàn)狀調查以實地勘測為準。權屬調查著重劃清全民所有和集體所有、不同集體所有者之間、不同類型自然資源的三個邊界，國有自然資源邊界以國有土地（林地）等登記成果或建設用地批準、劃撥、征撥文件為確定依據(jù)，若國有、集體權屬界線有爭議且暫不能調處的，劃出爭議區(qū)范圍，并進行實測埋樁，避免國有自然資源被進一步侵蝕。公共管制情況調查以收集的各資源管理部門在用途管制、生態(tài)保護紅線、公共管制及特殊保護規(guī)定等的管理內容為基礎，進行復核調查。調查期間，由政府組織，自然資源部門牽頭，相關資源部門配合，研究解決調查中遇到的難題，不斷調整預劃單元，完善調查內容。另外，試點采取第三方質檢的方式，通過內、外業(yè)檢查，著重檢查是否劃清權屬邊界，權屬調查資料來源是否真實可靠，圖、表、簿、冊是否一致，數(shù)據(jù)庫建設是否符合標準等內容，質檢通過表示調查完成。

為保證調查工作的順利開展，針對以往自然資源類別認定標準不統(tǒng)一、統(tǒng)計數(shù)據(jù)口徑不一致的問題，貴州省通過查閱憲法及相關法律、辭海、現(xiàn)代漢語詞典和水利、林業(yè)、草原等部門規(guī)范，首次明確了自然資源是天然存在（不包括人類加工制造的原材料）并有利用價值的自然物，包括陸地、海洋、生物等。因土地的面積有限性、位置固定性等自然特征，所有自然資源都是以土地為載體[2]，因此試點采用定性和定量結合的方法，明確了以土地為載體的水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等6類自然資源的內涵和外延，為調查工作統(tǒng)一了標準，并具有可操作性。例如：水流是指陸地表面承載流動水且水體長度超過10公里的土地或陸地表面常年蓄水、水面面積超過50公頃的洼池土地和其承載水體的總和，分為江河、湖泊（江河上的水庫納入江河，其他水庫歸為湖泊）；森林是指地面主要生長樹木和其他木本植物、面積超過30公頃（450畝）的土地和其承載植物的總和；山嶺是指面積超過333.33公頃、地表起伏相對高差500米以上的地貌，但因為山嶺在空間上會和水流、森林、草原、荒地和灘涂重疊，只將山嶺作為屬性要素進行調查，不單獨統(tǒng)計面積。

2.4 審核與公告

登記機構依據(jù)自然資源調查成果和相關審批文件，結合相關資源管理部門的用途管制、生態(tài)保護紅線、特殊保護規(guī)定等公共管制要求或政策性文件，以及不動產(chǎn)登記結果資料等進行審核。審核通過后，在自然資源所在地縣級人民政府門戶網(wǎng)站及指定場所進行公告，公告期不少于15日。

2.5 登簿

公告期滿無異議或異議不成立，登記機構依法將登記事項記載于自然資源登記簿，并與不動產(chǎn)權利（集體土地所有權、國有土地上的用益物權）關聯(lián)。為避免與不動產(chǎn)登記重疊，試點明確獨立登記單元范圍線是特定生態(tài)空間的保護界線，獨立登記單元是對特定生態(tài)空間確權，登記國家所有權或集體所有權；其他登記單元范圍線是國有自然資源的權屬界線，其他登記單元是對國有自然資源確權，登記國家所有權，不登記資源稟賦好、集中連片的集體其他登記單元。

3 結果與分析

3.1 自然資源現(xiàn)狀分析

表1為5個試點地區(qū)自然資源情況統(tǒng)計。從表1來看，5個試點地區(qū)自然資源總面積為4559.42km2，占行政區(qū)劃面積的55.68%。按集中連片、生態(tài)功能完整等原則，5個試點地區(qū)預劃了267個自然資源登記單元，經(jīng)調查，剔除了權屬邊界封閉但面積過小的單元，最終確定了167個自然資源登記單元，其中有26個登記單元分布在山嶺上，登記單元內自然資源面積為1472.50km2，占登記單元的78%，其余部分為扣除的耕地、園地、建設用地等。最終，登記了104個獨立自然資源登記單元和國有其他自然資源登記單元。

表1 5個試點地區(qū)自然資源情況統(tǒng)計表

5個試點地區(qū)的自然資源以森林為主，為4134.18km2，占縣域內自然資源面積的90.67%，其余依次為草地、水流、荒地、灘涂，面積分別為271.14km2、111.65km2、39.11km2、3.34km2，占縣域內自然資源面積的5.95%、2.45%、0.86%、0.07%。登記單元內各類自然資源的情況與縣域內各類自然資源的情況基本一致，其中，因省級以上河流面積較大，作為獨立登記單元單獨劃定，水流所占比例增加了4.28%。森林分布相對集中，所占比例有所增加。草地、荒地、灘涂分布較分散，與集中連片的劃定原則相反，所占比例有所下降。（參見圖2）

3.2 自然資源權屬分析

5個試點地區(qū)共設定了7641個界址點，劃出994個權屬單位的邊界（國有185個，集體 809個），劃清了權屬邊界。從表2來看，167個自然資源登記單元關聯(lián)了685個集體土地所有權，以及56個國有土地上的用益物權，實現(xiàn)了所有權邊界的無縫銜接。其中，因烏江橫穿整個思南縣域，思南縣登記單元與集體土地所有權的關聯(lián)個數(shù)高達312個；而鐘山區(qū)因縣域面積小，且位于六盤水市的中心城區(qū)，自然資源少，關聯(lián)不動產(chǎn)權利相應較少。除赤水市外，登記單元內集體自然資源面積占70%以上。普定縣、思南縣、鐘山區(qū)國有自然資源面積占25%左右，綏陽縣國有自然資源僅有7.56%，出現(xiàn)這種局面主要是由于集體土地所有權是按行政區(qū)劃進行確權的，并且國有土地所有權未登記、權利主體缺失，導致國有自然資源少，不斷被集體侵蝕。赤水市爭議區(qū)有679.33km2，占登記單元的89.34%，這是因為之前國有與集體、集體與集體間的權屬界線沒有劃清，且自然資源多數(shù)以竹林為主（竹子為短期經(jīng)濟作物），矛盾突出、調處困難。

圖2 5個試點地區(qū)各類自然資源的面積和比例

3.3 自然資源公共管制要求

5個試點地區(qū)的登記單元劃定了生態(tài)紅線、特殊保護要求、用途管制要求范圍，查清了單元內的規(guī)劃布局、保護范圍、功能分區(qū)、管控要求等（詳見表3）。其中，生態(tài)紅線范圍為2163.56km2（包含禁止開發(fā)區(qū)、公益林地、生態(tài)敏感區(qū)和生態(tài)脆弱區(qū)、其它具有重要生態(tài)保護價值的區(qū)域），特殊保護要求范圍為613.92km2（包含自然保護區(qū)核心區(qū)、緩沖區(qū)、一級水源保護區(qū)、二級水源保護區(qū)、河流保護界線），用途管制要求范圍為1894.19km2。赤水市的禁止建設區(qū)和限制建設區(qū)占到登記單元的97.79%，且生態(tài)紅線要求范圍大于劃定的單元面積，這是因為赤水市自然資源豐富，森林覆蓋率達74.2%，并有“千瀑之市”“丹霞之冠”“竹子之鄉(xiāng)”“桫欏王國”的美譽，生態(tài)保護要求高，各種公共管制范圍存在交叉與重疊。這說明，資源稟賦越好，生態(tài)保護要求越高，劃定的公共管制要求范圍越多。

4 討論

第一，試點工作是圍繞水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂6類自然資源開展的，6類自然資源面積只占5個試點地區(qū)的55.68%，并沒有涵蓋所有自然資源類型，也沒有涵蓋全部國土區(qū)域。筆者認為，耕地、園地、建設用地雖然已被人們加以利用，但本質上還是自然資源，也應該納入調查，自然資源調查應該是覆蓋陸地、海洋所有國土空間的調查。另外，試點發(fā)現(xiàn)各行業(yè)主管部門原有的資源調查標準不一致，原有的調查成果相互間也沒有銜接，存在面積不一致和相互重疊的問題。根據(jù)《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》和《深化黨和國家機構改革方案》，水利部的水資源調查，原農(nóng)業(yè)部的草原資源調查，原國家林業(yè)局的森林、濕地等資源調查管理職責統(tǒng)一整合到自然資源部，進行統(tǒng)一調查和確權登記。筆者認為，統(tǒng)一調查標準是當務之急，在原土地、水資源、森林、草原等調查分類標準的基礎上，應盡快制定涵蓋所有類型的、新的自然資源調查分類標準，確保調查不漏不重，為統(tǒng)一國土空間規(guī)劃、自然資源用途管制等提供基礎數(shù)據(jù)支撐。

表2 5個試點地區(qū)自然資源的權屬情況

表3 5個試點地區(qū)自然資源登記單元內公共管制要求面積統(tǒng)計表（單位：km2）

第二，試點工作通過開展自然資源統(tǒng)一權屬調查，采取現(xiàn)場指界確認、權屬糾紛調處、劃定爭議區(qū)等手段，基本解決了自然資源所有權邊界模糊、自然資源國家所有權不斷被蠶食等問題。但試點發(fā)現(xiàn)因資源管理部門不同，存在“一地多證”問題，如普定電站移民安置征地范圍內，有農(nóng)村土地承包經(jīng)營權、林權。明確的產(chǎn)權是“保證每一經(jīng)濟主體追求自利最大化并為此強化自身管理、提高生產(chǎn)技術、參與市場競爭的全部經(jīng)濟活動的基礎”，是自然資源發(fā)揮其最佳效用的關鍵，是自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度改革的基礎[3]。筆者認為，權屬爭議的解決應以合同、批文為權屬來源依據(jù)，從尊重現(xiàn)狀、尊重歷史、尊重群眾意愿出發(fā)，劃清權屬邊界。普定縣以征地范圍線為權屬界線，修正了其他權利范圍。

第三，試點工作集成了用途管制、生態(tài)紅線、特殊保護要求等公共管制范圍線，明晰了自然資源保護和監(jiān)管的重點區(qū)域、開發(fā)強度、保護效果、權利職責等情況。分析可得，對于自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)等重要生態(tài)保護區(qū)，雖然相關主管部門劃定了管理范圍，提出了保護要求，但是多頭管理、國有與集體混有、保護區(qū)核心區(qū)范圍過小，不利于維持自然生態(tài)的整體性和系統(tǒng)性。如綏陽縣寬闊水國家自然保護區(qū)核心區(qū)9269hm2，緩沖區(qū)6550hm2，其中集體自然資源13153hm2，占核心區(qū)緩沖區(qū)的83%，農(nóng)戶在保護區(qū)內生產(chǎn)生活，已經(jīng)多年監(jiān)測不到食物鏈頂端的云豹活動痕跡了。筆者認為，對于自然保護區(qū)（核心區(qū)、緩沖區(qū)）、一級水源保護區(qū)等重要的保護區(qū)域，可以將集體自然資源通過征收、贖買、劃轉為國有，統(tǒng)一保護區(qū)內自然資源的權屬管理，統(tǒng)一明晰國有所有權人以及所有權代表行使主體和內容，認真執(zhí)行各項公共管制要求和生態(tài)保護修復政策，建立自然資源資產(chǎn)有償使用和收益分配制度，有利于自然資源的整體保護、綜合治理和產(chǎn)權管理[4-5]。

第四，根據(jù)自然資源部（原國土資源部）的要求，試點只探索了如何開展自然資源的調查、確權，登記為全民所有或集體所有，未探索所有權行使主體、所有權代表行使主體、行使方式和代表行使的權利內容等權屬內容。而權屬狀況是自然資源統(tǒng)一確權登記的核心，是自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度改革的基礎。一方面，“綠水青山就是金山銀山”，自然資源是重要的資源性資產(chǎn)。根據(jù)《憲法》第九條規(guī)定，“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有”；《物權法》第四十五條規(guī)定，“國有財產(chǎn)由國務院代表國家行使所有權”。筆者認為，在保護的基礎上，應重點考慮如何合理利用，因地制宜促進當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，給當?shù)乩习傩諑韺嵒?，可以由中央政府直接行使國家級自然保護地、大江大河、濕地等自然資源所有權，由中央委托地方政府代為行使省級及省級以下的自然保護地、河流等自然資源所有權。另外，登記機構可以向所有權代表行使主體或委托代表行使主體發(fā)放證書。另一方面，2018年國家機構改革組建了自然資源主管部門，其職責之一就是統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責。考慮到自然資源的管理主體為自然資源主管部門，要有效行使保護、監(jiān)管職責，可以由自然資源主管部門作為所有權代表行使主體，行使的內容應包含所有權的占有、使用、收益和處分四項基本權能。但需要指出的是，由于我國實行土地社會主義公有制，其所有者權利主體只能是國家或農(nóng)民集體，所有權的買賣、贈與等交易行為在法律上是不被允許的。