流域綜合治理頂層設(shè)計(jì)分析

閆 姍

（1.中交生態(tài)環(huán)保投資有限公司，北京 100013；2.中交汾河投資控股有限公司，山西 太原 030002）

流域廣義上是指以分水嶺為界限的一個(gè)由河流、湖泊或海洋等水系所覆蓋的區(qū)域，以及由該水系構(gòu)成的集水區(qū)。流域是由山水林田湖草等構(gòu)成的生命共同體，涉及到全流域自然與人文各要素，通過(guò)系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理，持續(xù)提供著優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品，是生態(tài)文明建設(shè)不可或缺的組成部分。

1 頂層設(shè)計(jì)的必要性

流域綜合治理屬跨行業(yè)、多維度的系統(tǒng)工作，囊括了水利水務(wù)、水質(zhì)改善、園林景觀、生態(tài)修復(fù)、智慧管理以及綠色經(jīng)濟(jì)等方向，其成敗歸根到底取決于區(qū)域流域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，長(zhǎng)效在于積極吸納和集聚橫向流域各要素和縱向沿線(xiàn)資源，關(guān)系到生態(tài)、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等多方面效益。

鑒于流域綜合治理的復(fù)雜性、長(zhǎng)期性、系統(tǒng)性，短期內(nèi)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量難以根本改善，社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)價(jià)值有待逐步釋放，需以流域?yàn)閱卧?、多?guī)合一，強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，涉及到技術(shù)體系、商業(yè)模式、實(shí)施方案、保障措施等多個(gè)方面，久久為功，才能確保一張藍(lán)圖干到底。

2 建立集成的技術(shù)體系

流域是以河流、水系為中心，由多網(wǎng)絡(luò)分水線(xiàn)包圍區(qū)域，是從源頭到河口的系統(tǒng)、整體、獨(dú)立的自然區(qū)域，范圍廣、要素多，是一種獨(dú)特的資源集成系統(tǒng)[1]。統(tǒng)籌考慮流域的上下游、左右岸、干支流及岸上岸下的各元素，以流域資源可持續(xù)利用、生態(tài)環(huán)境提升和社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展為目標(biāo)，從水安全、水資源、水環(huán)境、水生態(tài)、水景觀、水文化、水管理、水經(jīng)濟(jì)等方面著手，統(tǒng)籌兼顧、整體施策、多措并舉，打造人與水和諧相處的宜居宜業(yè)環(huán)境。詳見(jiàn)圖1。

堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針，通過(guò)系統(tǒng)治理，提升河道水質(zhì)，提高防洪排澇能力，優(yōu)化水資源配置，修復(fù)濱水生態(tài)系統(tǒng)，恢復(fù)河道生態(tài)功能，打造休閑綠廊，融入悠久歷史文化，提升居民生活品質(zhì)，構(gòu)建區(qū)域流域一體化的生態(tài)環(huán)境保護(hù)格局和科學(xué)合理的生態(tài)空間布局，優(yōu)化區(qū)域流域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

圖1 流域綜合治理技術(shù)體系

3 構(gòu)建最優(yōu)的商業(yè)模式

流域生態(tài)修復(fù)與保護(hù)工作屬于公益服務(wù)類(lèi)范疇，是民生優(yōu)先領(lǐng)域，從生態(tài)系統(tǒng)整體性和流域系統(tǒng)性考慮，流域綜合治理還涉及到區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)人文等多變量，并非全部的資源都為政府所掌握，往往需要政府提供支持性政策，引入專(zhuān)業(yè)企業(yè)參與合作，導(dǎo)入適當(dāng)?shù)纳虡I(yè)模式，對(duì)資源進(jìn)行最優(yōu)配置，實(shí)現(xiàn)區(qū)域流域價(jià)值最大化。當(dāng)前，流域綜合治理主要有設(shè)計(jì)-采購(gòu)-施工總承包（EngineeringProcurementConstruction，EPC）、政府和社會(huì)資本合作（Public-Private Partnership，PPP）、跨區(qū)域組建流域投資公司等類(lèi)型的商業(yè)模式。

3.1 EPC總承包模式

EPC總承包模式[2]應(yīng)用在已立項(xiàng)項(xiàng)目實(shí)施階段，包括項(xiàng)目的具體設(shè)計(jì)、專(zhuān)業(yè)設(shè)備和材料的采購(gòu)、土建施工、設(shè)備安裝及調(diào)試、工程建設(shè)、技術(shù)培訓(xùn)等內(nèi)容，有些可能還涉及到建設(shè)項(xiàng)目的前期策劃。治理方（政府或投資方）資金到位后，多采用EPC模式實(shí)施河道治理具體工程，單個(gè)項(xiàng)目體量不大、周期短，如杭州市江干區(qū)丁蘭綜合治水示范區(qū)項(xiàng)目[3]、鄂北調(diào)水項(xiàng)目[4]等。

3.2 PPP模式

PPP模式是公共服務(wù)供給機(jī)制的重大創(chuàng)新，應(yīng)用在項(xiàng)目的規(guī)劃和（預(yù)）可研已獲批準(zhǔn)、已正式立項(xiàng)階段，運(yùn)用BOT、DBOT、TOT、TBT等方式，將融資平臺(tái)公司存量基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)項(xiàng)目轉(zhuǎn)型為政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目，包括項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、移交及存量項(xiàng)目的轉(zhuǎn)讓等內(nèi)容。采用PPP模式的項(xiàng)目，需要按照財(cái)政部、發(fā)改委等有關(guān)部門(mén)政策要求，合法合規(guī)實(shí)施，合作期限一般為10～30年，如國(guó)內(nèi)首個(gè)城市水環(huán)境PPP項(xiàng)目——南寧那考河流域治理[5]、貴陽(yáng)南明河水環(huán)境綜合整治項(xiàng)目[6]等。

3.3 流域投資公司模式

流域投資公司模式是近年以永定河流域?yàn)榇淼摹巴顿Y主體一體化帶動(dòng)流域治理一體化”[7]創(chuàng)新模式，通過(guò)政府與市場(chǎng)有機(jī)結(jié)合、兩手發(fā)力，致力于解決流域綜合治理普遍存在的跨區(qū)域協(xié)調(diào)難、技術(shù)單一、資本不可持續(xù)、運(yùn)營(yíng)管理弱等問(wèn)題。以流域?yàn)閱挝?，引入?zhàn)略投資方組建流域投資公司，創(chuàng)新體制機(jī)制，構(gòu)建利益相關(guān)方交易結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)價(jià)值最大化。成立的流域投資公司永續(xù)經(jīng)營(yíng)，源源不斷提供優(yōu)質(zhì)的生態(tài)產(chǎn)品，構(gòu)建空間開(kāi)發(fā)與資源環(huán)境承載能力相匹配的格局，促進(jìn)流域可持續(xù)發(fā)展。目前，流域投資公司模式處于探索階段，在永定河流域[8]、沱江流域成都段[9]、汾河流域等流域綜合治理中正摸索推進(jìn)。

4 制定可行的實(shí)施方案

實(shí)施方案與商業(yè)模式一脈相承，涉及到資金平衡方案（收支來(lái)源和方式）、融資方案（融資條件）、政策措施及資源匹配等要素，通過(guò)設(shè)計(jì)合規(guī)方案和操作路徑，支撐技術(shù)體系和商業(yè)模式落地。

實(shí)施流域生態(tài)修復(fù)和保護(hù)工作，提供優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品，屬民生優(yōu)先領(lǐng)域，無(wú)論是何種商業(yè)模式運(yùn)作下，大部分來(lái)源于財(cái)政一般公共預(yù)算收入、土地出讓收入、基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)收入等各級(jí)政府財(cái)政資金，也可采用其他資金來(lái)源渠道替代。經(jīng)營(yíng)類(lèi)部分通過(guò)運(yùn)營(yíng)管理，實(shí)現(xiàn)資金自平衡。

融資方案是資金籌措的一部分，在積極申請(qǐng)中央及地方各專(zhuān)項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)情況下，可尋求向金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)項(xiàng)目中長(zhǎng)期貸款，以政府資金作為還款來(lái)源，以應(yīng)收賬款作為質(zhì)押擔(dān)保，以此促進(jìn)項(xiàng)目良性運(yùn)行。

流域生態(tài)保護(hù)與修復(fù)工作在實(shí)施中，需要一系列政策支持，涉及到生態(tài)環(huán)保、流域相關(guān)法規(guī)條例，如《中華人民共和國(guó)水污染防治法》《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見(jiàn)》等；支撐工作開(kāi)展政策，如采用直接投資、投資補(bǔ)助、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼等方式，規(guī)范支持政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目，鼓勵(lì)通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等方式[10]。

政策釋放資源價(jià)值。資源配置優(yōu)先向流域傾斜，同等條件下，流域范圍內(nèi)的特色小鎮(zhèn)建設(shè)、文化旅游、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)等環(huán)境友好型產(chǎn)業(yè)優(yōu)先由流域治理方負(fù)責(zé)實(shí)施。另外，流域沿線(xiàn)地方政府可授予流域治理方產(chǎn)業(yè)招商職能，并支付一定的產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)費(fèi)等。

5 保障措施

5.1 建立流域管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

流域綜合治理涉及到上下游、左右岸、干支流及岸上岸下空間格局，包括水、土、生物等資源類(lèi)型的修復(fù)與開(kāi)發(fā)，需各級(jí)政府、相關(guān)部門(mén)聯(lián)合管理。以歐洲萊茵河為例，瑞士、法國(guó)、盧森堡、德國(guó)和荷蘭五國(guó)在萊茵河治理初始階段便聯(lián)合成立了保護(hù)萊茵河國(guó)際委員會(huì)（ICPR）[11]，跨國(guó)管理和協(xié)調(diào)組織流域保護(hù)工作，并實(shí)施了一系列環(huán)境保護(hù)計(jì)劃。

目前國(guó)內(nèi)正在大力開(kāi)展的“長(zhǎng)江大保護(hù)”等流域綜合治理工作，可參考ICPR模式，以河長(zhǎng)制為抓手，組建流域管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、考核流域綜合治理工作。永定河流域綜合治理已先行先試，成立了部省協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組和區(qū)域協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組。

5.2 健全法規(guī)及政策體系

通過(guò)立法、制定政策和行政執(zhí)法等手段，建立健全法規(guī)及政策體系，堅(jiān)持依法推進(jìn)流域生態(tài)保護(hù)與修復(fù)工作。依托上位規(guī)劃、規(guī)范條例等，如《“十三五”重點(diǎn)流域水環(huán)境綜合治理建設(shè)規(guī)劃》《重點(diǎn)流域水污染防治規(guī)劃（2016—2020年）》《長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》等，完善流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，推進(jìn)生態(tài)修復(fù)制度改革，充分發(fā)揮政府投資的引導(dǎo)帶動(dòng)作用，制定市場(chǎng)化運(yùn)作的保障措施，逐步建立健全法規(guī)及政策體系。

6 結(jié)語(yǔ)

流域綜合治理的成敗，歸根到底取決于區(qū)域流域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，短期內(nèi)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量很難根本改善，應(yīng)著力創(chuàng)新體制機(jī)制，提升環(huán)境與發(fā)展治理能力，科學(xué)合理構(gòu)建流域空間布局，有序有度開(kāi)發(fā)利用流域空間，有條件地建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制。在工作開(kāi)展中，強(qiáng)化執(zhí)法督察、強(qiáng)化協(xié)調(diào)統(tǒng)籌、強(qiáng)化科技支撐、強(qiáng)化宣傳引導(dǎo)，保障規(guī)劃有序有效實(shí)施，早日恢復(fù)“清水綠岸、魚(yú)翔淺底”的景象。