生態(tài)補償機制的法治正義思考

潘嘉斌

【摘 要】2012年安徽省與浙江省就新安江流域環(huán)境治理啟動國內(nèi)首個跨省流域生態(tài)補償機制試點，備受矚目的“億元對賭水質(zhì)”最終發(fā)展成為橫向生態(tài)補償?shù)摹靶掳步Ｊ健狈侗荆⒈煌茝V應用到兩省省內(nèi)諸多環(huán)保問題的解決和國內(nèi)其他跨流域綜合治理上。在全面依法治國的背景下，以環(huán)境正義為出發(fā)點和衡量標準，除了算好生態(tài)賬和經(jīng)濟賬，還要算好權利義務的法治賬，通過分析安徽在流域綜合治理的政策和行政行為、結合國內(nèi)其他地區(qū)生態(tài)補償機制運行的現(xiàn)狀，反思總結其中的法治正當性價值。

【關鍵詞】生態(tài)補償機制；跨流域生態(tài)；環(huán)境治理；法治正義

自然生態(tài)系統(tǒng)的存在是人類文明發(fā)展的起源和基礎，其覆蓋范圍有著廣泛性和自然性的特點，非先天形成的行政區(qū)劃因其人為性和封閉性，注定無法靠集一省一市之力就可以完成全面的管理和治理工作；也因為各自的地理區(qū)位造就的固有環(huán)境條件，不同區(qū)域的生態(tài)稟賦存在先天差異，因此，生態(tài)補償機制成為當下各區(qū)域探索協(xié)調(diào)雙贏的共同選擇。生態(tài)補償機制也與城市帶、經(jīng)濟發(fā)展走廊的互惠思路相對接，成為跨地區(qū)環(huán)境治理和生態(tài)保護的一種重要表現(xiàn)形式。

生態(tài)補償機制指的是，不同區(qū)域在共享河湖水域或大氣環(huán)境的地理背景下，通過一定時期內(nèi)的生態(tài)監(jiān)測確定環(huán)境狀況，在達到技術標準時由受益方向損失方（通常是下游補償上游）支付相應經(jīng)濟補償?shù)囊惶缀献黧w系。其目的在于以經(jīng)濟利益換取生態(tài)利益，以優(yōu)質(zhì)生態(tài)換經(jīng)濟發(fā)展，迫切需要優(yōu)良環(huán)境的相對發(fā)達地區(qū)通過轉移支付的方式促使有能力進行生態(tài)源頭治理的欠發(fā)達地區(qū)加強生態(tài)保護，來實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的最終目的。

一、生態(tài)補償機制理論與現(xiàn)實的發(fā)展

生態(tài)補償機制由頂層設計和省級部署即中央和地方兩個模塊組成，同時也是宏觀規(guī)劃和基層實施這一理論與實踐的結合。

新安江生態(tài)補償機制的具體內(nèi)容為：以流域斷面水質(zhì)為考核標準，如果經(jīng)測評，斷面流域水質(zhì)達到標準，浙江向安徽支付1億元用于流域治理；反之安徽向浙江轉移支付一億元資金。截至2019年，新安江生態(tài)補償已進入第三輪，兩省在流域生態(tài)補償領域形成的“新安江模式”成為跨流域環(huán)境治理乃至全國范圍內(nèi)改革開放的經(jīng)典案例。

早在2011年2月，習近平就曾對新安江與千島湖水資源保護工作作出重要批示：“浙江、安徽兩省要著眼大局，從源頭控制污染，走互利共贏之路”。2012年安徽與浙江兩省政府達成協(xié)議，開展新安江流域生態(tài)補償，由中央財政和安徽、浙江兩省共同設立新安江流域水環(huán)境補償基金，以實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)保護的雙贏。

安徽省委省政府也十分重視新安江流域生態(tài)補償機制建設的成果轉化和經(jīng)驗推廣，坐擁長江淮河兩大水系的安徽，為貫徹五大發(fā)展理念、建設和諧宜居的美麗安徽，先后出臺了《關于全面推廣新安江流域生態(tài)補償機制試點經(jīng)驗的意見》、《安徽省環(huán)境空氣質(zhì)量生態(tài)補償暫行辦法》、《關于全面打造水清岸綠產(chǎn)業(yè)優(yōu)美麗長江（安徽）經(jīng)濟帶的實施意見》等，致力于通過一線打通一面，完成守護綠水青山的生態(tài)攻堅戰(zhàn)。

然而，本著嚴謹務實的態(tài)度，我們應當思考生態(tài)補償機制是否因高層關注而高舉“治理典范”的大旗可以一路綠燈，暢行環(huán)境法治的各環(huán)節(jié)流域生態(tài)補償應當從環(huán)境法治角度力求建立日臻完善的科學體系。

二、生態(tài)補償機制的法治正義分析

生態(tài)補償機制脫胎于經(jīng)濟學中的產(chǎn)權思想，由環(huán)境產(chǎn)權發(fā)展而來，是建立在環(huán)境資源價值基礎上的生態(tài)-經(jīng)濟互換。流域本身由于其提供自然生態(tài)服務功能而具有生態(tài)環(huán)境價值，其環(huán)境容量的稀缺性也決定了其具有一定的環(huán)境資產(chǎn)價值（劉玉龍，2011）。我們都知道，一味地放任產(chǎn)權擴大，必然帶來資源過度消耗和公共利益的減損，生態(tài)補償就是在限制發(fā)展權利的基礎上，加以適當?shù)恼{(diào)整以避免“公地悲劇”，所以生態(tài)補償必須要注重公平正義。

（一）生態(tài)補償機制的立場正義

分析一個事物的合規(guī)性，首先要看它的法律關系。生態(tài)補償機制中的客體無疑是可以用于交換的環(huán)境權益和經(jīng)濟權益。然而，經(jīng)濟權益可以通過貨幣進行量化，環(huán)境權益卻難以明確數(shù)量質(zhì)量。皖浙兩省以流域斷面水質(zhì)為核心評價標準，但這并不意味著流域斷面水質(zhì)就與環(huán)境權益劃等號，畢竟生態(tài)環(huán)境的優(yōu)劣不是僅僅靠數(shù)據(jù)就可以被評判的。

緊接著，參與生態(tài)補償?shù)闹黧w更有待商榷，眾所周知，政府的公權力來源于公民權利的讓渡，然而在關乎生存與發(fā)展的核心利益上，政府直接成為制定補償方案、實施補償機制的主體，這一點可能是存在權力授予的欠缺和制度設計的缺位的。

（二）生態(tài)補償機制的過程正義

過程正義的焦點是政府間區(qū)域合作協(xié)議的法律效力問題?，F(xiàn)實中，各地方政府間的合作完全回避明確政府間區(qū)域合作協(xié)議的性質(zhì)，在行政法學學者們?nèi)詫π姓f(xié)議存有爭論的前提下，不給出法治正義的指引，生態(tài)補償機制的運行難免會迷失方向。

對于行政協(xié)議的定義，有學者認為是行政主體之間為有效地行使國家行政權力，實現(xiàn)國家行政管理職能，明確各自的職責權限而相互意思表示一致達成的雙方行政行為（楊臨宏，1998）。在生態(tài)補償機制中，行政協(xié)議的屬性并未得到明確，實踐中的皖浙兩省的合作，其實質(zhì)是地方政府間橫向生態(tài)補償?shù)男问?，對于性質(zhì)界定和法律保障還處于滯后階段。

（三）生態(tài)補償機制的結果正義

杭州不論是發(fā)達程度還是政治地位都要優(yōu)于上游的黃山，“新安江模式”下的生態(tài)補償，最初也是由浙江先提出來的，彼時間下游地區(qū)確實飽受惡劣水質(zhì)之害，上游地區(qū)的粗放發(fā)展嚴重影響下游群眾的生產(chǎn)生活。而在前兩輪試點中，黃山市實施了整治新安江支流、劃定魚禽禁養(yǎng)區(qū)、關閉沿江部分養(yǎng)殖場、叫停網(wǎng)箱養(yǎng)殖等具體措施，從結果上看此時上游地區(qū)放棄經(jīng)濟發(fā)展機會，用壯士斷腕的行動換取本區(qū)乃至區(qū)外的優(yōu)質(zhì)生態(tài)。

發(fā)展的權力是與生俱來的，因天賦人權的基本原則而必須平等和相互尊重，在下游地區(qū)得益于政策開放而實現(xiàn)經(jīng)濟騰飛和產(chǎn)業(yè)升級的大背景下，不應由上游地區(qū)背負生態(tài)養(yǎng)護和修復的歷史負擔，上下游之間的互助應超越民法概念中的相鄰關系，從單一經(jīng)濟補償向全方位多領域開展合作。

三、跨流域環(huán)境治理的思考

縱觀全國各地的跨流域生態(tài)補償機制的嘗試，我們在總結成功經(jīng)驗的同時，也不難發(fā)現(xiàn)其中的隱情。針對其中暴露的問題，需要加以改進應對，這才是理論指導實踐的理性思考。

（一）解決跨流域治理主體的資格問題

根據(jù)行政行為的劃分標準，可以將政府間的區(qū)域合作協(xié)議認作是兩個或兩個以上行政機關聯(lián)合做出的抽象行政行為——區(qū)域合作行政協(xié)議是行政機關之間訂立的，但是其內(nèi)容往往涉及到行政相對人的利益，尤其是專項的區(qū)域合作行政協(xié)議，其內(nèi)容詳盡，直接規(guī)定了行政相對人的權利義務（張曄2012）。如此一來，生態(tài)補償機制即使各行政主體在各自行政區(qū)劃范圍內(nèi)實施的行政行為，其過程可以被納入依法行政的管理和監(jiān)督軌道。

而更進一步的是，涉及民生的重大決策，應當補充人大的相關決議和授權，這不是僅保證所謂的程序正當，而是從立場正義的角度出發(fā)，確保生態(tài)補償?shù)奶炱讲幌蛞环絻A斜。

（二）明確環(huán)境保護契約中參與方間的平等地位

已經(jīng)運行的跨流域生態(tài)補償多數(shù)為同級地方政府間橫向的合作，但例如京津冀地區(qū)的一體化發(fā)展，就無法實現(xiàn)完全的平等，北京的首都地位，潛移默化地將虹吸效應最大化、不由自主地降低輻射帶動的最低值。在環(huán)境保護問題上，北京不僅欠著河北的經(jīng)濟賬，還欠著生態(tài)的歷史賬。

因此在環(huán)保領域，弱化行政級別，或嘗試由各地政府設立平級的專門性的生態(tài)補償運作單位，作為被授權的行政機關或事業(yè)單位，負責和其他地區(qū)對接、協(xié)商、執(zhí)行生態(tài)補償?shù)木唧w落實。由此一來，可以有效杜絕因級別高低帶來的“以大欺小”、“恃強凌弱”問題。當然最重要的，是在做戰(zhàn)略規(guī)劃時，中央層面就不能將生態(tài)優(yōu)質(zhì)區(qū)默認為都市圈的自留地，應消除“后花園”思維，向犧牲發(fā)展權利而貢獻出綠水青山的生態(tài)區(qū)做一定的政策傾斜和重大經(jīng)濟補助。在認識上擺正位置，在思想上確立平等發(fā)展觀是區(qū)域生態(tài)互助發(fā)展的重中之重。

（三）建立生態(tài)補償機制的科學評價體系

事實上，在“新安江模式”的盛名之下兩省早先關于水質(zhì)標準的依據(jù)還存在爭議。安徽認為，新安江在該省流域形態(tài)為河流，應當按照河流水質(zhì)標準進行測量；而浙江認為新安江下游的千島湖屬于湖泊型水庫，應執(zhí)行湖泊檢測標準。兩省的水質(zhì)評價標準相異直接影響補償?shù)恼J定，在試點初期，類似問題還有檢測治標不明確、監(jiān)測內(nèi)容不能協(xié)商一致，缺乏資金保障等。

可見，明確評價標準是對生態(tài)補償雙方的鼓勵和保障。居中才能客觀，獨立才能公平，既然中央部委作為牽頭部門為兩省做了牽線搭橋的中間人，也可以并應當居中評判——例如，由中央環(huán)保行政部門細化不同斷面點的水質(zhì)評價標準，發(fā)展改革部門評估兩省在經(jīng)濟發(fā)展-生態(tài)保護兩方面的正負發(fā)展得失，財政行政部門作為轉移支付的出納員按檢測所得的達標報告況決定具體支付金額。由較高一級的行政機關參與裁判可以最大限度的減少生態(tài)補償執(zhí)行過程中的矛盾分歧、避免扯皮，做出公正的、利于兩方的生態(tài)補償結論，權力分置、第三方評估的操作也符合公平正義的基本法治原則。

當然，這種評價體系還應當包括監(jiān)督機制，既要有對參與生態(tài)補償?shù)娜藛T的監(jiān)察監(jiān)督和紀律檢查，還要有對專項補償資金、生態(tài)轉移資金等環(huán)保經(jīng)費進行追蹤的審計監(jiān)督。因為我們所追求的“新安江模式”不光是一張自然名片，還應當是經(jīng)得起歷史檢驗的社會治理經(jīng)驗。

我們欣見，不論是歸結于“新安江模式”的指引，還是得益于黨和國家決策和引導，各地都做出了跨流域生態(tài)補償?shù)呐?，越來越多的“新安江模式”在跨行政區(qū)的流域范圍內(nèi)落地生根。流域綜合治理通過資源互換、以經(jīng)濟換空間、以金錢償付生態(tài)，不同流域之間可以達到生態(tài)共生、共穩(wěn)、共享，并最終實現(xiàn)流域和諧，這即可以證明流域生態(tài)補償可以在探索中不斷完善并被復制推廣。

黨的十八大以來，生態(tài)文明步步書寫華彩篇章，建立生態(tài)補償機制，已成為建設生態(tài)文明的重要制度保障?！靶掳步Ｊ健毕碌纳鷳B(tài)補償理論和實踐將作為根基厚植于生態(tài)環(huán)境保護的全環(huán)節(jié)，并指引我們在中國化的跨流域環(huán)境治理道路上繼續(xù)闊步前行。

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