王純

全國(guó)各地在文物保護(hù)區(qū)內(nèi)違章建設(shè)的情況屢有發(fā)生。近日，國(guó)家文物局通報(bào)了全國(guó)文物行政執(zhí)法和安全監(jiān)管工作情況，其中，涉及在文物保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)的違法建設(shè)案件57起，在建設(shè)控制地帶內(nèi)的違法建設(shè)案件15起，這些違建案件地域廣泛，涉及北京、河南、浙江、吉林、山東、湖南等20多個(gè)省區(qū)市。

對(duì)于在這次聯(lián)合執(zhí)法監(jiān)管行動(dòng)中發(fā)現(xiàn)的嚴(yán)重違法行為，已對(duì)涉事單位和有關(guān)責(zé)任人員進(jìn)行了追究，嚴(yán)肅查處了河南安陽(yáng)全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位固岸墓地保護(hù)范圍和建設(shè)控制地帶內(nèi)擅自施工破壞古墓葬案，以及河北邯鄲全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位響堂山石窟保護(hù)范圍和建設(shè)控制地帶內(nèi)違法建設(shè)案等一批重大文物違法案件。

多部門聯(lián)合執(zhí)法拔除“釘子戶”

北京元大都城墻古遺址始建于1267年，歷經(jīng)700余年風(fēng)雨。東起土角樓西側(cè)，西至昌平路，全長(zhǎng)6730米，因其全部用土夯筑而成，故又名土城。現(xiàn)遺址元大都城墻的建筑形式、建造方法和周密嚴(yán)謹(jǐn)?shù)囊?guī)劃設(shè)計(jì)，成為研究元代建筑和元代城市營(yíng)造工程以及北京城市發(fā)展史重要的實(shí)物數(shù)據(jù)。1957年此處被確定為北京市市級(jí)文物古跡保護(hù)單位，2006年被確定為第六批全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位。

執(zhí)法人員在巡查時(shí)發(fā)現(xiàn)，某施工單位擅自在元大都城墻遺址海淀段保護(hù)范圍內(nèi)進(jìn)行挖掘作業(yè)，開挖土坑電纜溝。于是立即通知并會(huì)同北京市海淀區(qū)文化委員會(huì)等部門，責(zé)令該建設(shè)單位立即停止施工，并限期恢復(fù)文物原貌，同時(shí)處以罰款8萬(wàn)元的行政處罰。

響堂山石窟位于邯鄲市鼓山，是全國(guó)首批重點(diǎn)文物保護(hù)單位。文物主管部門接到當(dāng)?shù)厝罕娕e報(bào)稱，響堂山石窟保護(hù)范圍和建設(shè)控制地帶內(nèi)存在違法建設(shè)。經(jīng)查，當(dāng)?shù)啬彻疚唇?jīng)文物部門批準(zhǔn)，擅自在此建設(shè)了多處違法建筑。該情況調(diào)查結(jié)果經(jīng)河北省文物局轉(zhuǎn)送邯鄲市政府和邯鄲文物局，當(dāng)?shù)卣块T立即著手核查，組織人員制定整改方案，對(duì)違法建設(shè)單位處以5萬(wàn)元罰款的行政處罰，并對(duì)相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行了追責(zé)。

“這次全國(guó)范圍的文物行政執(zhí)法和安全監(jiān)管檢查由國(guó)家文物局與多個(gè)部門共同參與，目的是以督察促整改、以督察求實(shí)效，通過集中開展安全隱患排查整治，有效提升文物單位整體安全防控能力?！币晃毁Y深文物工作者坦言，像這樣的聯(lián)合執(zhí)法雖然力度大，但并不是經(jīng)常有，無法解決普遍存在的文物區(qū)違建現(xiàn)象，也無法一次性根除已有違建，因?yàn)樗枰獊碜灾醒霗C(jī)關(guān)的紅頭文件并且還需要指定某個(gè)機(jī)關(guān)來牽頭，所以說，雖然這次清理活動(dòng)在一定程度上起到了震懾作用，也清除了一部分突出的文物區(qū)的違章建筑，但它不能杜絕今后再繼續(xù)出現(xiàn)此類問題，而這種大規(guī)模多部門共同參與的監(jiān)管清理活動(dòng)，還有待于建立一個(gè)長(zhǎng)效機(jī)制。

文物區(qū)的違建拆除存在法律沖突

北京市律師協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)高子程在近日上書全國(guó)人大，建議修改《文物保護(hù)法》第66條。他認(rèn)為，關(guān)于文物保護(hù)范圍內(nèi)違法建設(shè)的強(qiáng)制拆除問題，我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定存在嚴(yán)重的漏洞和沖突，亟待填補(bǔ)法律漏洞，以解決法律沖突。

比如，第66條規(guī)定，有下列行為之一，尚不構(gòu)成犯罪的，由縣級(jí)以上人民政府文物主管部門責(zé)令改正，造成嚴(yán)重后果的，處5萬(wàn)元以上、50萬(wàn)元以下的罰款。情節(jié)嚴(yán)重的，由原發(fā)證機(jī)關(guān)吊銷資質(zhì)證書：“擅自在文物保護(hù)單位的保護(hù)范圍內(nèi)進(jìn)行建設(shè)工程或者爆破、鉆探、挖掘等作業(yè)的……”

由上可知，該法律條款雖然針對(duì)文物保護(hù)范圍內(nèi)違法建設(shè)行為規(guī)定了責(zé)令改正，以及罰款、吊銷資質(zhì)證書等行政處罰，但是卻沒有規(guī)定必須拆除已建成的違法建筑，也沒有授予文物保護(hù)主管部門強(qiáng)制拆除的權(quán)限。這是法律規(guī)定的嚴(yán)重漏洞。

高子程說，雖然根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《行政強(qiáng)制法》，相關(guān)部門也有權(quán)強(qiáng)制拆除包括處于文物保護(hù)范圍之內(nèi)的全部違法建筑，但是針對(duì)文物保護(hù)范圍內(nèi)的違法建筑，相對(duì)于《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《行政強(qiáng)制法》，《文物保護(hù)法》是特殊法，能否直接優(yōu)先適用前兩部法律，尚存爭(zhēng)議。即使可以適用，同一違法行為由兩個(gè)部門查處，多頭管理，部門爭(zhēng)奪利益，也存在職責(zé)不清、互相推諉問題，不利于有效打擊違法行為。此為法律適用的沖突，而該法律漏洞和法律沖突，將對(duì)文物保護(hù)產(chǎn)生巨大的負(fù)面影響。

文物是歷史的見證，是不可再生的珍貴資源，應(yīng)該將文物的原貌盡可能真實(shí)、完整地傳給后人。如果文物保護(hù)范圍內(nèi)的違法建筑無法被及時(shí)高效拆除，則會(huì)破壞文物的真實(shí)性和完整性，文物所蘊(yùn)含的獨(dú)特信息可能就會(huì)被破壞，文物的歷史價(jià)值和美學(xué)價(jià)值就會(huì)大打折扣。

為了填補(bǔ)法律規(guī)定的漏洞，避免法律適用的沖突以及法律執(zhí)行的推諉問題，同時(shí)也為了能夠切實(shí)加大對(duì)文物保護(hù)范圍內(nèi)違建行為的懲處力度，推動(dòng)完善文物保護(hù)法治化建設(shè)，目前亟須賦予文物主管部門對(duì)違法建筑以強(qiáng)制拆除的職權(quán)。

高子程建議在《文物保護(hù)法》第66條后面再補(bǔ)充一則條款：拒不改正的，文物保護(hù)主管部門可以對(duì)違法建筑直接進(jìn)行強(qiáng)制拆除。“只有確定了牽頭部門并賦予文物保護(hù)部門相應(yīng)的執(zhí)法權(quán)，方能有效疏通當(dāng)前權(quán)責(zé)不清的管理癥結(jié)，讓文物保護(hù)區(qū)的違建真正得以清除?！彼f。

建立全社會(huì)聯(lián)動(dòng)有效機(jī)制

文物安全是文物工作的紅線、底線和生命線，近年來，黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)文物安全工作重視程度前所未有，同時(shí)也加大了相應(yīng)的政策措施出臺(tái)的力度。國(guó)務(wù)院曾多次召開全國(guó)文物安全工作電視電話會(huì)議，并在2017年印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)文物安全工作的實(shí)施意見》，對(duì)新時(shí)代文物安全工作作出全面部署。

國(guó)家文物局督察司司長(zhǎng)陳培軍稱，對(duì)于文物和文物區(qū)的保護(hù)工作，黨和國(guó)家高度重視，全社會(huì)也十分關(guān)切。全國(guó)文物系統(tǒng)認(rèn)真貫徹中央的決策部署，開展了系列專項(xiàng)行動(dòng)，部署全國(guó)文物安全狀況大排查，持續(xù)推進(jìn)文物法人違法三年專項(xiàng)整治行動(dòng)，對(duì)于文物保護(hù)區(qū)內(nèi)的違章建筑，要發(fā)現(xiàn)一處治理一處，抓重點(diǎn)、抓巡查、抓協(xié)同、抓落實(shí)、抓整改，力爭(zhēng)使各項(xiàng)工作取得積極成效，當(dāng)然這項(xiàng)工作更需要人民群眾的監(jiān)督和全社會(huì)的參與。

他還提到，將利用衛(wèi)星遙感等新技術(shù)手段開展執(zhí)法監(jiān)測(cè)，提升文物安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警防控水平。據(jù)稱，一些新技術(shù)手段正在或者將被應(yīng)用于文物執(zhí)法督察領(lǐng)域，發(fā)揮人力無法替代的重要作用。新技術(shù)為文物執(zhí)法督察提供了廣闊前景，這也是當(dāng)前做好文物安全工作的重要支撐。針對(duì)一些地方對(duì)文物違法案件管理單位隱瞞不報(bào)，地方主管部門毫不知情等問題，國(guó)家文物管理部門正在積極創(chuàng)新文物執(zhí)法監(jiān)管手段，利用衛(wèi)星遙感、無人機(jī)技術(shù)等實(shí)施執(zhí)法監(jiān)測(cè)。如，此前曾經(jīng)利用衛(wèi)星遙感技術(shù)隨機(jī)監(jiān)測(cè)了70處國(guó)保單位，發(fā)現(xiàn)了在保護(hù)范圍和建設(shè)控制地帶內(nèi)的184處地物變化。新技術(shù)手段讓文物執(zhí)法長(zhǎng)了“千里眼”，可以主動(dòng)掌控各地文物違法情況，變事后被動(dòng)執(zhí)法為事前主動(dòng)作為，也可有效解決地方瞞報(bào)、謊報(bào)問題，監(jiān)督和促進(jìn)地方積極作為、有效執(zhí)法。