我國(guó)機(jī)關(guān)檔案利用制度研究

摘 要：我國(guó)機(jī)關(guān)檔案利用制度有利于充分發(fā)揮機(jī)關(guān)檔案的應(yīng)用價(jià)值，滿足公眾知情權(quán)，提升政府公信力。機(jī)關(guān)檔案利用制度建立之初以內(nèi)部利用為主，后期逐步建構(gòu)起外部利用制度，《機(jī)關(guān)檔案管理規(guī)定》體系化了既存機(jī)關(guān)檔案法律、法規(guī)。機(jī)關(guān)檔案利用制度仍然存在程序、自由裁量權(quán)、個(gè)人信息保護(hù)等問題，需要通過修改法律、法律解釋、建立案例指導(dǎo)制度等予以完善。

關(guān)鍵詞：機(jī)關(guān)檔案；利用；程序

機(jī)關(guān)檔案的利用，是指對(duì)機(jī)關(guān)檔案的閱覽、復(fù)制和摘錄，既包括機(jī)關(guān)的內(nèi)部利用，也包括企事業(yè)單位、團(tuán)體、其他組織、公民個(gè)人的利用。①本文系統(tǒng)論述機(jī)關(guān)檔案利用制度的價(jià)值、形成及歷史發(fā)展過程、存在的問題及完善的對(duì)策等問題，總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)，分析當(dāng)前困境，力求提出建設(shè)性意見，推動(dòng)機(jī)關(guān)檔案利用制度不斷完善，充分發(fā)揮機(jī)關(guān)檔案的歷史價(jià)值。

1 機(jī)關(guān)檔案利用制度的意義

機(jī)關(guān)檔案是指機(jī)關(guān)在公務(wù)活動(dòng)中形成的，對(duì)國(guó)家和社會(huì)有查考、利用和保存價(jià)值的各種形式、各種載體的歷史記錄。機(jī)關(guān)檔案利用制度系統(tǒng)規(guī)定了機(jī)關(guān)檔案利用的主體、程序、效力等具體問題，科學(xué)有效地機(jī)關(guān)檔案利用制度有助于發(fā)揮檔案本身的利用價(jià)值、滿足公眾知情權(quán)、建設(shè)服務(wù)型政府，提升政府公信力。

第一，發(fā)揮檔案的利用價(jià)值?？茖W(xué)有效的機(jī)關(guān)檔案利用制度能夠最大化機(jī)關(guān)檔案的利用價(jià)值。舉例而言，最高人民檢察院的“一號(hào)檢察建議”是機(jī)關(guān)檔案價(jià)值充分發(fā)揮的最新例證。最高檢在辦理性侵幼兒園兒童、中小學(xué)生犯罪案件的過程中，積累了大量檔案，涉及到校園安全管理、教職工隊(duì)伍建設(shè)、青少年法治教育等與教育部職責(zé)緊密相關(guān)的問題。在充分研究論證的基礎(chǔ)上，最高院在2018年10月向教育部發(fā)送“一號(hào)檢察建議”，這是歷史上首次以最高檢名義發(fā)出的檢察建議。如果最高檢僅僅將收集整理的預(yù)防青少年犯罪的檔案歸檔管理，不能充分利用機(jī)關(guān)檔案內(nèi)部利用制度，那么相關(guān)檔案就無法發(fā)揮它應(yīng)有的價(jià)值。第二，滿足公眾知情權(quán)，提升政府的公信力?！爸闄?quán)又稱知悉權(quán)、資訊權(quán)、信息權(quán)、了解權(quán)，是公眾從官方或非官方的渠道獲取信息的自由和權(quán)利?！盵1]機(jī)關(guān)檔案除了國(guó)家機(jī)構(gòu)使用之外，其他組織和個(gè)人也可以利用，從如下兩個(gè)方面看，機(jī)關(guān)檔案利用制度滿足了公眾的知情權(quán)。

2 我國(guó)機(jī)關(guān)檔案利用制度的發(fā)展歷程

我國(guó)機(jī)關(guān)檔案利用制度主要規(guī)定在《機(jī)關(guān)檔案工作條例》《中華人民共和國(guó)檔案法》《中華人民共和國(guó)檔案法實(shí)施辦法》《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》《機(jī)關(guān)檔案管理規(guī)定》等法律法規(guī)中。根據(jù)利用主體的不同，我國(guó)機(jī)關(guān)檔案利用主要分為內(nèi)部利用和外部利用。內(nèi)部利用是指檔案制作機(jī)關(guān)及其上級(jí)主管機(jī)關(guān)對(duì)檔案的利用；外部利用是指其他機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位、公民個(gè)人對(duì)機(jī)關(guān)檔案的利用。

2.1 發(fā)展初期：內(nèi)部利用為主

中辦、國(guó)辦在1983年4月印發(fā)的《機(jī)關(guān)檔案工作條例》是我國(guó)最早的機(jī)關(guān)檔案利用規(guī)范性文件。它規(guī)定機(jī)關(guān)檔案部門保管的檔案主要供本機(jī)關(guān)和上級(jí)主管機(jī)關(guān)使用，根據(jù)檔案的機(jī)密程度和利用范圍，規(guī)定了不同的審批手續(xù)。雖然該規(guī)范同時(shí)規(guī)定經(jīng)過上級(jí)主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，檔案的制定和保存機(jī)關(guān)可以對(duì)外提供利用。但是外部利用制度的申請(qǐng)主體、申請(qǐng)范圍、批準(zhǔn)程序、是否存在法律救濟(jì)途徑等關(guān)鍵性信息都未明確，因此在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，機(jī)關(guān)檔案的外部利用實(shí)踐很少。

2.2 逐漸完善：建構(gòu)外部利用

《檔案法》和《檔案法實(shí)施條例》具體規(guī)定了檔案的外部利用程序，②逐步完善了機(jī)關(guān)檔案利用制度。根據(jù)《檔案法》第20條的規(guī)定，機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織以及公民根據(jù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、國(guó)防建設(shè)、教學(xué)科研和其他各項(xiàng)工作的需要，可以按照有關(guān)規(guī)定，利用有關(guān)機(jī)關(guān)保存的檔案。根據(jù)《檔案法實(shí)施條例》第22條的規(guī)定，各級(jí)各類檔案館應(yīng)當(dāng)為社會(huì)利用檔案創(chuàng)造便利條件。提供社會(huì)利用的檔案，可以按照規(guī)定收取費(fèi)用。相比較于《機(jī)關(guān)檔案工作條例》而言，《檔案法》和《檔案法實(shí)施條例》從主體、范圍、程序、保障等方面規(guī)定了更為細(xì)致的機(jī)關(guān)檔案外部利用制度。

2.3 我國(guó)機(jī)關(guān)檔案利用規(guī)范的系統(tǒng)化考量

機(jī)關(guān)檔案規(guī)范雖多，但相互之間缺乏銜接?；诖?，2018年10月，國(guó)家檔案局制訂發(fā)布了《機(jī)關(guān)檔案管理規(guī)定》。這部規(guī)章綜合考量了所有機(jī)關(guān)檔案規(guī)范之間存在的銜接問題，為機(jī)關(guān)檔案管理工作提供了系統(tǒng)性的法律規(guī)范。

《機(jī)關(guān)檔案管理規(guī)定》系統(tǒng)化、體系化機(jī)關(guān)檔案利用法律規(guī)范主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。一是機(jī)關(guān)檔案利用規(guī)范與《中華人民共和國(guó)保守國(guó)家秘密法》相協(xié)調(diào)。根據(jù)文件的性質(zhì)和影響范圍，《保守國(guó)家秘密法》明確規(guī)定了文件的密級(jí)及其公開問題。機(jī)關(guān)、組織、公民個(gè)人在利用機(jī)關(guān)檔案時(shí)，必須根據(jù)不同的密級(jí)選擇不同的程序?！稒C(jī)關(guān)檔案管理規(guī)定》第46條明確規(guī)定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極開展檔案利用工作，根據(jù)檔案的密級(jí)、內(nèi)容和利用方式，規(guī)定不同的利用權(quán)限、范圍和審批手續(xù)。二是機(jī)關(guān)檔案利用規(guī)范與《政府信息公開條例》相協(xié)調(diào)。為了保障公民、法人依法獲取政府信息，提高政府工作的透明度，我國(guó)制訂了《政府信息公開條例》，明確規(guī)定了政府主動(dòng)公開的信息和公民依申請(qǐng)公開的內(nèi)容?！稒C(jī)關(guān)檔案管理規(guī)定》主要在政府信息主動(dòng)公開制度上作了具體性規(guī)定和系統(tǒng)化考量。

3 我國(guó)機(jī)關(guān)檔案利用制度存在的問題及其完善

雖然我國(guó)機(jī)關(guān)檔案利用制度日趨完善，但是仍然存在規(guī)范銜接、公民個(gè)人信息保護(hù)、權(quán)利救濟(jì)等問題。

3.1 機(jī)關(guān)檔案利用制度的程序問題及其完善

《機(jī)關(guān)檔案管理規(guī)定》系統(tǒng)化考慮了機(jī)關(guān)檔案利用制度的程序問題，根據(jù)密級(jí)、內(nèi)容和利用方式規(guī)定不同的利用權(quán)利、范圍和審批手續(xù)建立健全機(jī)關(guān)檔案利用制度。但是這項(xiàng)規(guī)定仍然過于籠統(tǒng)，欠缺實(shí)際操作性。

我們認(rèn)為程序問題關(guān)系到制度的操作性、實(shí)效性，關(guān)系到法律的權(quán)威性。完善機(jī)關(guān)檔案利用制度的程序問題主要有三種方式。第一，修改《機(jī)關(guān)檔案管理規(guī)定》。因?yàn)榱⒎ㄕ哳A(yù)見性有限，法律一經(jīng)制定就已經(jīng)落后于實(shí)踐需要。因此，在《機(jī)關(guān)檔案管理規(guī)定》修訂時(shí)完善程序問題是一種可行方案。第二，制定規(guī)范性文件，專門規(guī)定程序問題?？紤]到《機(jī)關(guān)檔案管理規(guī)定》剛剛實(shí)施，距離下次修訂時(shí)間尚久，制定規(guī)范性文件，專門規(guī)定程序問題是一個(gè)更為及時(shí)有效的方法。考慮到機(jī)關(guān)檔案利用的性質(zhì)以及法律適用的統(tǒng)一性，建議由國(guó)家檔案局統(tǒng)一制定規(guī)范性文件，避免地方差異性。第三，運(yùn)用法律解釋方法，明確程序問題。與法律修改或者制定新法相比，法律解釋方法具有天然的成本優(yōu)勢(shì)。國(guó)家檔案局可以通過法律解釋的方法細(xì)化機(jī)關(guān)檔案利用制度的程序問題，為實(shí)踐明晰規(guī)范依據(jù)，優(yōu)化機(jī)關(guān)檔案利用制度的理論與實(shí)踐。

3.2 機(jī)關(guān)檔案利用批準(zhǔn)的自由裁量問題及其完善

根據(jù)《機(jī)關(guān)檔案管理規(guī)定》，機(jī)關(guān)保管的檔案對(duì)外提供利用的，需經(jīng)本單位負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)。機(jī)關(guān)檔案利用批準(zhǔn)的自由裁量問題主要表現(xiàn)在三個(gè)方面，一是法律、法規(guī)沒有規(guī)定批準(zhǔn)的標(biāo)準(zhǔn)問題，批準(zhǔn)者可以自由裁量；二是作為個(gè)體的單位負(fù)責(zé)人在批準(zhǔn)機(jī)關(guān)檔案利用申請(qǐng)時(shí)，主觀性考量較強(qiáng)，缺乏必要的監(jiān)督；三是當(dāng)單位負(fù)責(zé)人否決機(jī)關(guān)檔案利用申請(qǐng)時(shí)，申請(qǐng)人的權(quán)利救濟(jì)途徑有限。

基于以上論述，我們提出如下對(duì)策。第一，明確機(jī)關(guān)檔案利用審批標(biāo)準(zhǔn)。沒有標(biāo)準(zhǔn)就沒有約束，沒有約束，權(quán)力就可能濫用。我們可以從兩個(gè)方面明確審批標(biāo)準(zhǔn)問題。一是運(yùn)用法律解釋方法，明確《政府信息公開條例》第十三條的具體含義。二是建立國(guó)家檔案局定期發(fā)布機(jī)關(guān)檔案利用審批標(biāo)準(zhǔn)案例指導(dǎo)制度。遵循先例是普通法國(guó)家的一項(xiàng)重要的司法制度，雖然我國(guó)是大陸法系，但是我國(guó)也早已建立了案例指導(dǎo)制度。[2]建議國(guó)家檔案局定期發(fā)布機(jī)關(guān)檔案利用審批標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)案例，約束審批者自由裁量權(quán)，指導(dǎo)申請(qǐng)者合理運(yùn)用權(quán)利。第二，明確法律救濟(jì)途徑。沒有救濟(jì)就沒有權(quán)利。當(dāng)機(jī)關(guān)檔案利用申請(qǐng)被拒絕時(shí)，申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)有權(quán)提起行政復(fù)議和行政訴訟。

3.3 個(gè)人信息保護(hù)問題及其完善

利用機(jī)關(guān)檔案是一項(xiàng)法律權(quán)利，但是任何法律權(quán)利都具有界限。機(jī)關(guān)檔案涉及大量的個(gè)人信息，不得侵犯?jìng)€(gè)人信息就是機(jī)關(guān)檔案利用權(quán)利的界限之一。法院在行使職責(zé)過程中收集、整理的檔案是機(jī)關(guān)檔案涉及個(gè)人信息的例證之一。法院裁判文書中一般都包含當(dāng)事人的姓名、身份證號(hào)、職業(yè)、住址等個(gè)人敏感信息，當(dāng)把這些信息用于判決文書上網(wǎng)、共享給征信部門用作信用懲戒時(shí)，就必須要注意個(gè)人信息保護(hù)問題。

要解決好上述問題，可以從兩方面著手。第一，合理界定機(jī)關(guān)檔案利用權(quán)利的理論界限。當(dāng)出于公益而利用機(jī)關(guān)檔案時(shí)，個(gè)人信息保護(hù)應(yīng)當(dāng)妥協(xié)；當(dāng)出于私益而利用機(jī)關(guān)檔案時(shí)，應(yīng)當(dāng)通過法益衡量方法，在機(jī)關(guān)檔案利用權(quán)利與個(gè)人信息保護(hù)之間作出合理區(qū)分。第二，依法嚴(yán)懲侵犯公民個(gè)人信息行為。嚴(yán)格執(zhí)行刑法規(guī)定的侵犯公民個(gè)人信息罪，切實(shí)預(yù)防假借利用機(jī)關(guān)檔案之名，行侵犯?jìng)€(gè)人信息之實(shí)。

注釋

①雖然直到2007年，我國(guó)才通過《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》比較詳盡的規(guī)定了政府信息主動(dòng)公開制度，但在實(shí)踐中，機(jī)關(guān)檔案主動(dòng)公開制度一直存在。對(duì)于主動(dòng)公開的機(jī)關(guān)檔案，組織和個(gè)人都可以根據(jù)需要合法的利用。因此，本文主要關(guān)注那些未主動(dòng)公開的機(jī)關(guān)檔案的利用制度。

②雖然《檔案法》和《檔案法實(shí)施條例》是綜合法法律法規(guī)，不是機(jī)關(guān)檔案的專門性規(guī)范，但是毫無疑問，這兩部法律法規(guī)同樣適用于機(jī)關(guān)檔案工作。

參考文獻(xiàn)

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[2]陳興良，吳光俠，陳瑞華，等.中國(guó)案例指導(dǎo)制度研究[J].政法論壇，2014（6）.

作者簡(jiǎn)介

張寒雪，女，漢族，山東省蒙陰縣，本科，西安建筑科技大學(xué)，環(huán)境藝術(shù)設(shè)計(jì)專業(yè)。