解析農(nóng)村資產(chǎn)管理條例提高農(nóng)村三資管理效率
——以廣東省為例

許明簫

在經(jīng)濟社會的轉(zhuǎn)型和城鎮(zhèn)化的推進中，我省農(nóng)村集體資產(chǎn)在增長和發(fā)展過程中也遇到了新的挑戰(zhàn)，原《條例》如今已不能完全適應(yīng)當前社會的發(fā)展需求。新的《廣東省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理條例》（以下簡稱“新《條例》”）于2016年5月25日修訂通過，并從2016年7月1日開始實施。因此，如何正確解讀新《條例》，提高我省農(nóng)村三資管理，已成為農(nóng)村資產(chǎn)管理中的重要問題。

引言

農(nóng)村集體資產(chǎn)是指歸鄉(xiāng)（鎮(zhèn)街）、村集體全體成員（社員）集體所有的資源性資產(chǎn)、非資源性資產(chǎn)。包括集體所有的土地、森林、山嶺、草原水面等自然資源；集體所有的流動資產(chǎn)、長期資產(chǎn)、固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)和其它資產(chǎn)。據(jù)《廣東省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理條例》第二章資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)第八條對農(nóng)村集體資產(chǎn)的規(guī)定，農(nóng)村集體資產(chǎn)是指歸鄉(xiāng)（鎮(zhèn)街）、村集體全體成員（社員）集體所有的資源性資產(chǎn)、非資源性資產(chǎn)。

一、為什么要對原《條例》進行修訂

農(nóng)村集體資產(chǎn)是億萬農(nóng)民長期辛勤勞動、不斷積累的寶貴財富，是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織賴以生存發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。農(nóng)村農(nóng)用地、宅基地、集體經(jīng)營性建設(shè)用地等歸屬不清楚、權(quán)責(zé)不明確、保護不嚴格等問題影響了農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定，需要通過農(nóng)村集體資產(chǎn)管理立法，明晰農(nóng)村集體資產(chǎn)的范圍，明確集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)歸屬，完善各項權(quán)能，建立符合市場經(jīng)濟要求的農(nóng)村集體經(jīng)濟運營機制。

為加強農(nóng)村集體資產(chǎn)管理，我省1996年制定并實施了《廣東省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理條例》(以下簡稱“原《條例》”)。近些年，又先后出臺《關(guān)于加快推進珠三角地區(qū)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的指導(dǎo)意見》（粵辦發(fā)〔2010〕26號）、《關(guān)于深化珠江三角洲地區(qū)農(nóng)村綜合改革的若干意見》（粵辦發(fā)〔2011〕21號）、《關(guān)于在推進工業(yè)化城鎮(zhèn)化進程中切實保護農(nóng)民合法財產(chǎn)權(quán)利的意見》（粵辦發(fā)〔2012〕30號）等政策文件，推動了農(nóng)村社區(qū)管理體制、集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、社會管理和公共產(chǎn)品供給體制、集體土地管理制度、集體資產(chǎn)監(jiān)管制度等改革，很大程度上促進了我省集體經(jīng)濟的健康發(fā)展?？墒请S著集體經(jīng)濟實力的發(fā)展壯大，資產(chǎn)存量也在不斷地增加，資產(chǎn)經(jīng)營形式呈現(xiàn)多樣化、集體產(chǎn)權(quán)變動等都對資產(chǎn)監(jiān)管提出了新要求。

據(jù)廣東省農(nóng)業(yè)廳官方數(shù)據(jù)統(tǒng)計，截止2017年，我國農(nóng)村集體資產(chǎn)總額2.86萬億元，平均每個村493.6萬元。廣東省20幾個地級市各類農(nóng)村集體經(jīng)濟組織24.4萬個，經(jīng)營總收入781.9億元、純收入481.6億元，涉及集體賬面資產(chǎn)5000多億元（不含資源性資產(chǎn)、不含深圳），占全國農(nóng)村集體資產(chǎn)總額的1/6，平均每村資產(chǎn)總值2100多萬元，是全國平均值的4.25倍，位居全國第一。其中，珠三角地區(qū)農(nóng)村集體資產(chǎn)，占全省農(nóng)村集體資產(chǎn)總量的89%，在廣東農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展中占主導(dǎo)地位。可現(xiàn)階段村集體資產(chǎn)管理在珠三角涌現(xiàn)出許多新情況，出現(xiàn)了很多新問題：

第一，部分村委會與集體經(jīng)濟組織功能混淆，農(nóng)村集體資產(chǎn)管理人權(quán)力過于集中，導(dǎo)致集體資產(chǎn)被侵占、挪用、損壞、揮霍浪費、非法改變權(quán)屬、無償調(diào)撥占用、低價承包、變賣處置等流失嚴重，不斷引發(fā)基層矛盾及群訪事件；

第二，農(nóng)村與城市的界限被打破，新遷入村民自治組織的村民與原集體經(jīng)濟組織的成員混合居住，對集體資產(chǎn)的使用、收益、分配等矛盾增多；“村改居”、“城中村”改造、“并村并鎮(zhèn)”等所引起的集體“三資”歸屬和管理成為突出問題；

第三，農(nóng)民對集體資產(chǎn)經(jīng)營管理的知情權(quán)、決策權(quán)的訴求越來越強烈，對公平、公正的呼聲越來越高；

第四，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部管理不夠規(guī)范，集體資產(chǎn)運營內(nèi)部民主決策、民主監(jiān)督等機制不夠健全，外部監(jiān)督不夠充分，存在集體資產(chǎn)流失漏洞和損害農(nóng)民利益等現(xiàn)象。

這些現(xiàn)象都足以說明原《條例》已不能完全適應(yīng)當前的形勢變化和發(fā)展需要?；\統(tǒng)地講，一方面，與國家相關(guān)法律規(guī)定存在不一致的地方，與全面深化改革發(fā)展重大舉措存在不銜接的問題。另一方面，原《條例》規(guī)定無法適應(yīng)新型勢下農(nóng)村集體資產(chǎn)管理與監(jiān)督需要，難以滿足農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員對集體資產(chǎn)經(jīng)營管理的新的要求。綜上，對原《條例》進行修訂有著以下三方面的原因：

（一）與國家相關(guān)法律銜接的需要

2000年以后，國家相繼出臺了一系列涉及農(nóng)村集體資產(chǎn)管理的重要法律、法規(guī)，如2003年施行了《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》、《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》、2004年修訂了《中華人民共和國土地管理法》、2007年施行了《中華人民共和國物權(quán)法》等，對農(nóng)村集體資產(chǎn)的管理主體、集體資產(chǎn)的范圍、農(nóng)用地的發(fā)包、土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)等內(nèi)容作出了相應(yīng)的規(guī)定，為維護國家法制統(tǒng)一，更好地實施上位法，修訂條例的現(xiàn)實需要也十分迫切。

（二）推進依法治省的需要

黨的十八大提出“堅持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，依法維護農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，壯大集體經(jīng)濟實力”；三中全會決定提出“賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利。保障農(nóng)民集體經(jīng)濟組織成員權(quán)利，積極發(fā)展農(nóng)民股份合作”；黨的十九大進一步強調(diào)，“深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益，壯大集體經(jīng)濟”；新形勢下，我省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理問題已經(jīng)成為群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題之一，已經(jīng)上升為依法治理的重要議題，有必要通過法治手段、運用法治方式進一步規(guī)范集體資產(chǎn)經(jīng)營管理與監(jiān)管，推進農(nóng)村集體資產(chǎn)經(jīng)營管理法治化、規(guī)范化、常態(tài)化，切實依法維護農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員合法權(quán)益，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟。

（三）解決農(nóng)村治理突出問題、維護農(nóng)村社會穩(wěn)定的需要

隨著我國市場經(jīng)濟的發(fā)展和城鎮(zhèn)化進程的加快，我省農(nóng)村集體資產(chǎn)不斷發(fā)展壯大，當前的農(nóng)村社會形態(tài)與改革開放前相比已發(fā)生翻天覆地的變化，農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)也發(fā)生了較大轉(zhuǎn)變，近年來農(nóng)村社會出現(xiàn)許多新情況、新問題，主要體現(xiàn)在：一是一些農(nóng)村集體資產(chǎn)管理人權(quán)力過于集中，集體資產(chǎn)被貪污、挪用、侵占、損害、揮霍浪費等現(xiàn)象時有發(fā)生；二是農(nóng)村與城市的界限被打破，新遷入村民自治組織的村民與原集體經(jīng)濟組織的成員混合居住，對集體資產(chǎn)的使用、收益、分配等矛盾增多；三是農(nóng)民對集體資產(chǎn)經(jīng)營管理的知情權(quán)、決策權(quán)的訴求越來越強烈，對公平、公正的呼聲越來越高；四是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部管理不夠規(guī)范，集體資產(chǎn)運營內(nèi)部民主決策、民主監(jiān)督等機制不夠健全，外部監(jiān)督不夠充分，存在集體資產(chǎn)流失漏洞和損害農(nóng)民利益等現(xiàn)象。有必要通過修訂原《條例》，進一步規(guī)范農(nóng)村集體資產(chǎn)的經(jīng)營管理與監(jiān)督，建立健全集體資產(chǎn)民主決策、民主管理和資產(chǎn)公開等制度，維護農(nóng)民的合法權(quán)益，維護農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定。

二、新《條例》修訂中有哪些特點

原《條例》共7章28條，分為總則、資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)、資產(chǎn)評估、資產(chǎn)經(jīng)營、資產(chǎn)管理、法律責(zé)任和附則。新《條例》在修訂時作了通盤考慮，整體修訂，對章節(jié)作了較大調(diào)整，增加了14條法規(guī)規(guī)定，共7章42條。其修訂特點可以概括為：

（一）體例更完整、結(jié)構(gòu)更合理、內(nèi)容更全面

新《條例》將原《條例》資產(chǎn)評估這一章并入到了資產(chǎn)經(jīng)營這一章，把資產(chǎn)管理這章調(diào)整為管理組織，并增加了指導(dǎo)監(jiān)督一章，跟原條例相比較，調(diào)整后的體例更完整、結(jié)構(gòu)更合理、內(nèi)容也更全面。

（二）規(guī)定更為明確和具體

新《條例》著重賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟組織對集體資產(chǎn)自主經(jīng)營管理的法律主體地位，突出以農(nóng)村集體經(jīng)濟組織為主體的資產(chǎn)管理，重點是加強和完善民主管理、民主決策和民主監(jiān)督制度機制，規(guī)范其自主經(jīng)營管理行為，規(guī)定更為明確和具體。

（三）更加符合農(nóng)村集體資產(chǎn)管理的實際需要

新《條例》尊重長期形成的農(nóng)村集體資產(chǎn)的現(xiàn)有組織形式和管理模式，尊重被農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員普遍接受和認同的經(jīng)營實際，對農(nóng)村集體資產(chǎn)經(jīng)營放權(quán)、撤限，將政府的監(jiān)督管理定位在強化服務(wù)上，這也更加符合農(nóng)村集體資產(chǎn)管理的實際需要。

（四）操作性更強

新《條例》明確規(guī)定了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織章程、成員大會和成員代表會議、監(jiān)事機構(gòu)和理事機構(gòu)的權(quán)力職能、相互關(guān)系、運作方式等，并對政府有關(guān)部門的監(jiān)督管理規(guī)定了具體情形、相應(yīng)方法，更容易操作等。

三、新《條例》主要修訂了哪些內(nèi)容

在國家專門立法尚未出臺之前，基于地方改革經(jīng)驗認識，地方立法創(chuàng)制遵循“依據(jù)法律、尊重歷史、照顧現(xiàn)實、實事求是”的原則，重在對集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)歸屬、經(jīng)營決策與收益分配機制、處置等問題加以規(guī)制，促進集體資產(chǎn)經(jīng)營管理規(guī)范化；而對操作層面的監(jiān)控措施，如集體資產(chǎn)的管理模式、運行機制的配套保障等，可結(jié)合相應(yīng)的政府規(guī)章或規(guī)范性文件予以協(xié)調(diào)規(guī)范。新《條例》重點突出在以下八個方面：

（一）進一步明確農(nóng)村集體資產(chǎn)管理組織載體及其成員的名稱

組織載體統(tǒng)稱為“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織”（即包括經(jīng)濟聯(lián)社與經(jīng)濟社兩個基本層面），把“社員”（實際部分稱為“股東”或“社員股東”）改稱為“成員”，通用于農(nóng)村地區(qū)和城市化“村改居”地區(qū)。

（二）進一步明確農(nóng)村集體資產(chǎn)的范圍、類型、管理主體和產(chǎn)權(quán)關(guān)系

集體經(jīng)濟組織是集體資產(chǎn)經(jīng)營管理主體，村（居）民委員會等基層組織應(yīng)當尊重集體經(jīng)濟組織依法獨立進行經(jīng)濟活動的自主權(quán)。（第3條、第8條、第23條）

（三）確立農(nóng)村集體資產(chǎn)的管理原則

兩條原則：民主決策、民主管理、民主監(jiān)督；公開、公平、公正）與產(chǎn)權(quán)改制方針（第5條）。

（四）健全農(nóng)村集體資產(chǎn)的基本管理制度及監(jiān)管機制

（1）基本制度包括資產(chǎn)管理制度、資產(chǎn)經(jīng)營制度、收益分配制度、財務(wù)管理制度、審計制度、公開制度；

（2）監(jiān)管機制包括民主決策、民主管理、民主監(jiān)督、任職回避、稅收優(yōu)惠、爭議解決、糾錯及責(zé)任追究機制等，形成規(guī)范運作的制度體系。

（五）突出強調(diào)集體經(jīng)濟組織有關(guān)資產(chǎn)管理的規(guī)范有序、相互制約的治理結(jié)構(gòu)

具體可見章程規(guī)范事項（第12條）、民主決策事項（第13條“成員大會決定事項”與第14條“成員代表會議決定事項”）、民主管理事項（第16條“理事機構(gòu)主要職責(zé)”）、民主監(jiān)督事項（第17條“監(jiān)事機構(gòu)主要職責(zé)”）與公開事項（第21條“集體資產(chǎn)經(jīng)營管理情況公開”規(guī)范要求），形成規(guī)范有序、相互制約的治理結(jié)構(gòu)。

（六）理順集體資產(chǎn)政府宏觀監(jiān)管體制及明確相應(yīng)的職責(zé)

根據(jù)農(nóng)村集體資產(chǎn)的屬性及特征，在確認與尊重集體經(jīng)濟組織依法獨立進行經(jīng)濟活動的民主管理權(quán)的前提下，明確農(nóng)業(yè)部門統(tǒng)一指導(dǎo)監(jiān)督和分部門協(xié)調(diào)指導(dǎo)監(jiān)督的原則，以及基層政府施行指導(dǎo)監(jiān)督的具體職責(zé)。（第4條、第5章）

（七）明確農(nóng)村集體資產(chǎn)的經(jīng)營規(guī)范

具體可見新《條例》第4章（經(jīng)營權(quán)保障、經(jīng)營方式及經(jīng)營決策程序）及評估機制（評估范圍、結(jié)果確認及異議處理）。

（八）強化集體資產(chǎn)管理及監(jiān)督的法律責(zé)任

具體可見新《條例》第6章（主要責(zé)任形式如一般侵占集體資產(chǎn)應(yīng)承擔的民事責(zé)任與刑事責(zé)任、集體經(jīng)濟組織管理人員違法責(zé)任、國家工作人員違法責(zé)任以及檢舉保護規(guī)定）。

綜上所述，新《條例》的重點內(nèi)容可以概括為：表明一個方針（第六條產(chǎn)權(quán)改制）、確立兩條原則（民主決策、民主管理、民主監(jiān)督；公開、公平、公正）、理順三大關(guān)系（集體經(jīng)濟組織與其他基層組織特別是自治組織的關(guān)系、政府與集體經(jīng)濟組織的關(guān)系、集體經(jīng)濟組織與其成員的關(guān)系）、明晰四個范疇（資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)、管理組織、資產(chǎn)經(jīng)營、指導(dǎo)監(jiān)督）、構(gòu)建五大制度（資產(chǎn)管理制度、資產(chǎn)經(jīng)營制度、收益分配制度、財務(wù)管理制度、審計制度）、完善六項機制（民主決策、民主管理、民主監(jiān)督、任職回避、稅收優(yōu)惠、爭議解決機制）。

四、新《條例》的創(chuàng)新體現(xiàn)在哪里

新《條例》在政策支持、促進穩(wěn)定、引領(lǐng)改革等方面有不少創(chuàng)新，主要體現(xiàn)在三個方面：

（一）首創(chuàng)稅費優(yōu)惠情形，減輕集體經(jīng)濟組織負擔

新《條例》第十條規(guī)定了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織辦理非交易性質(zhì)的產(chǎn)權(quán)變更登記手續(xù)的，縣級以上人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當免收相關(guān)費用，可以按照國家有關(guān)規(guī)定實施稅收優(yōu)惠等政策的情形，這種情況將促進解決我省集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體不明、產(chǎn)權(quán)登記不規(guī)范等問題，鼓勵集體經(jīng)濟組織申報登記，減輕負擔，推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，促使農(nóng)村集體資產(chǎn)的發(fā)展。

（二）專門細化公開制度，促使集體資產(chǎn)穩(wěn)定發(fā)展

新《條例》第二十一條對農(nóng)村集體資產(chǎn)經(jīng)營管理情況的公開作了具體規(guī)定，第二十二條對公開不及時、不完整有異議的救濟途徑作了規(guī)定，并規(guī)定了相關(guān)法律責(zé)任。公開制度機制雖然不是我省的獨創(chuàng)，但我省直接通過地方性法規(guī)規(guī)定了公開的8項具體事項，體現(xiàn)了“精細立法”的要求，有利于保障成員知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)的同時，減少相關(guān)矛盾，促進農(nóng)村穩(wěn)定。

（三）與改革發(fā)展相銜接，充分發(fā)揮引領(lǐng)推動作用

新《條例》第六條對建立現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度、第三十條對引入管理人才、第三十七條對探索股份權(quán)能改革都作了相關(guān)規(guī)定。指引性條款體現(xiàn)與改革相銜接的立法思路要求，也為我省下一步的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革和集體經(jīng)濟發(fā)展指明方向。

五、新《條例》貫徹實施的具體措施有哪些

（一）切實做好學(xué)習(xí)宣傳工作

第一，各級領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭學(xué)習(xí)，進一步增強依法行政的意識和能力；第二，要面向全省開展多層次的培訓(xùn)，為全面貫徹落實條例打好基礎(chǔ)；第三，要面向社會、面向基層開展廣泛宣傳，力爭使條例的規(guī)定和精神家喻戶曉、深入民心；第四，各級政府和有關(guān)部門要結(jié)合貫徹實施新條例，各司其職，協(xié)調(diào)配合，切實加強農(nóng)村集體資產(chǎn)管理，共同推動農(nóng)村集體經(jīng)濟健康發(fā)展。

（二）切實做好貫徹實施工作

各級政府和有關(guān)部門要以新《條例》為標準轉(zhuǎn)變觀念、改進工作，不折不扣落實好條例的各項規(guī)定：

（1）加強農(nóng)村集體經(jīng)濟組織建設(shè)，依法確立農(nóng)村集體經(jīng)濟組織對集體資產(chǎn)經(jīng)營管理的主體地位；

（2）切實維護農(nóng)村集體組織成員合法權(quán)益，賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)權(quán)益；

（3）繼續(xù)做好集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資工作，做到“家底清、權(quán)屬明”，為規(guī)范農(nóng)村集體資產(chǎn)管理夯實基礎(chǔ)；

（4）完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)管理服務(wù)平臺建設(shè)，充分發(fā)揮平臺在資產(chǎn)管理、公開交易、實時監(jiān)管等方面的作用；

（5）重點推進城鎮(zhèn)化進程較快地區(qū)集體凈資產(chǎn)較高且有規(guī)模經(jīng)營性資產(chǎn)、收益穩(wěn)定的村社改革，對于暫不具備改制條件的村社，可推進集體經(jīng)濟組織成員資格界定等工作。

（三）切實做好監(jiān)督推動工作

（1）各級人大要加強對新《條例》執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，支持政府和有關(guān)部門依法履行職責(zé)；

（2）各級政府要切實履行好新《條例》規(guī)定的職責(zé)，認真組織協(xié)調(diào)解決實施過程中出現(xiàn)的問題；

（3）集體資產(chǎn)管理行政主管部門要依法明確職責(zé)，做好集體資產(chǎn)管理的指導(dǎo)和監(jiān)督工作，保障新《條例》的有效貫徹。

總結(jié)

農(nóng)村集體“三資”管理是一項系統(tǒng)工程，所覆蓋的范圍廣，任務(wù)艱巨，不單只是通過立法的方式進行監(jiān)管，而且還必須要貫徹落實相關(guān)制度，采取配套措施來促進整體體制的運行。因此，首先，借助和依托發(fā)達的信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，建立集體“三資”網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管體系，要確保集體“三資”保值增值，落實群眾的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和收益分配權(quán)；其二，推進集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革，重點推進城鎮(zhèn)化快速發(fā)展地區(qū)集體凈資產(chǎn)，大型經(jīng)營資產(chǎn)和穩(wěn)定收入的村社改革。針對還沒有具備改制條件的村社，可推進集體經(jīng)濟組織成員資格界定等工作。在多方面的配合下，農(nóng)村集體資產(chǎn)管理才可以真正納入依法有序的軌道，以實現(xiàn)價值保值，增值和可持續(xù)發(fā)展。要繼續(xù)完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)管理服務(wù)平臺的建設(shè)，推進縣鎮(zhèn)兩級平臺建設(shè)和完善，并逐步向村社區(qū)延伸；適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要，積極推進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，研究制定全省農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見，促進農(nóng)村集體經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型發(fā)展。