相倩楠

1.對外經(jīng)濟貿(mào)易大學國際經(jīng)濟貿(mào)易學院在職人員高級課程研修班學員； 2.西安高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)財政局

PPP，即Public-Private Partnership，公共私營合作，指政府公共部門與私人組織在基礎設施和公共服務建設項目中所形成的一種長期的合作關系，最早起源于英國，在歐洲各國應用廣泛，市場也最為發(fā)達，中國在90年代初引入這一概念，雖然經(jīng)歷了幾十年的發(fā)展，但其仍處在探索與實踐的發(fā)展初期階段，尚存在諸多問題，只有不斷的規(guī)范、引導與轉(zhuǎn)變觀念，才能確保PPP模式在我國持續(xù)健康發(fā)展。

一、我國PPP發(fā)展狀況

（一）PPP發(fā)展現(xiàn)狀及意義

在黨的十八屆三中全會明確提出“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎設施投資和運營”后，2014年起，國務院、財政部以及發(fā)改委出臺了一系列關于推廣應用及規(guī)范政府和社會資本合作模式的文件，掀起了各地應用探索PPP的熱潮。通過PPP合作模式，政府與社會資本建立起風險共擔、利益共享的長期合作關系，對整合社會資源，拓展企業(yè)發(fā)展空間，激發(fā)社會投資活力，提升經(jīng)濟增長動力，促進經(jīng)濟結(jié)構調(diào)整及轉(zhuǎn)型升級的有著重要的推動作用。此外，推廣應用PPP合作模式，有利于加快轉(zhuǎn)變政府職能，創(chuàng)新融資機制，也是深化財稅體制改革，構建現(xiàn)代財政制度的重要內(nèi)容。但是，PPP模式在我國實現(xiàn)跨越式發(fā)展的同時，也存在著諸多問題，只有解決了這些突出問題，堅持發(fā)展與規(guī)范并重，才能使PPP模式適應中國國情，推進經(jīng)濟持續(xù)健康的發(fā)展。

（二）當前PPP發(fā)展存在的問題

1．配套法律體系不完善

規(guī)范化的政府和社會資本合作模式能夠?qū)⑸鐣Y本的管理效率、技術創(chuàng)新動力和政府的發(fā)展規(guī)劃、公共服務職能有機結(jié)合，提高公共服務的效率和質(zhì)量?，F(xiàn)階段，我國雖然已經(jīng)出臺一些PPP相關的法規(guī)和部門規(guī)章，但大都是一些指導性、操作性及管理性的文件，還沒有國家層面的針對于PPP的專門立法；其次，由于職責分工不同及行業(yè)限制，財政部、發(fā)改委等部門下發(fā)的文件也均是從各自的管理角度的出發(fā)，缺乏全局性和系統(tǒng)性，內(nèi)容也較為分散，可操作性不強；此外，由于現(xiàn)行制度規(guī)章的法律權威性不夠，在一定程度上難以令投資者和社會公眾信服，致使PPP項目缺乏吸引力，這在一定程度上限制了PPP模式在全國范圍內(nèi)的推廣應用，也不利于國家對PPP項目的統(tǒng)一規(guī)范性管理。

2．行業(yè)及地域發(fā)展不平衡

根據(jù)全國PPP綜合信息平臺項目管理庫數(shù)據(jù)，截止2019年4月，全國已入庫項目共8921個，其中市政工程3526個，占總項目的39.5%，交通運輸、水利建設、生態(tài)建設和環(huán)境保護工程共2506個，占總項目28%，由此可見，PPP項目行業(yè)發(fā)展總體呈現(xiàn)不平衡的狀態(tài)，對PPP模式的應用以市政等基礎設施建設為主，且落地項目還在不斷增長，農(nóng)業(yè)、林業(yè)、教育、文化、體育等行業(yè)發(fā)展緩慢，應用熱情不高；另一方面，山東、江蘇、浙江等東部地區(qū)落地項目較多，發(fā)展較快，但甘肅、青海等西部地區(qū)和吉林、遼寧等東北地區(qū)落地項目較少，發(fā)展相對緩慢。

3.績效管理水平欠缺

自PPP進入我國以來，一直有績效管理相關的工作，盡管在早期階段沒有績效考核結(jié)果與政府付費掛鉤的安排，但一直通過違約金機制、合同提前終止機制等實現(xiàn)了實質(zhì)性的績效考核，同時在爭議解決環(huán)節(jié)也廣泛引入了績效理念，以績效水平作為平衡雙方利益的基礎；其次，雖然相關政策文件頻繁強調(diào)PPP績效管理的重要性，但對績效本身始終沒有給出明確的定義，績效評價、績效考核、績效管理、合同管理等術語之間沒有清晰的層次，內(nèi)容多有交叉重疊，也沒有具體可實施的操作指南，加之此前政府及私人部門將精力放在PPP項目的決策建設和融資落地上面，隨著大量的PPP項目進入運營階段，績效管理的公平、有效更顯的尤為重要。

二、相關措施與對策

針對當前PPP發(fā)展的現(xiàn)狀及存在的問題，建議采取以下措施和對策。

（一）建立健全PPP法律體系

構建PPP項目法律保障環(huán)境，明確界定政府部門及社會資本之間的權責關系及利益與分享分擔機制。建立完善統(tǒng)一多層次的PPP項目法律法規(guī)體系，不僅有利于對現(xiàn)有的采用PPP模式建設的項目進行有效的規(guī)范和監(jiān)管，也有利于增強政府和社會資本方合同關系的可靠性，建立有效的PPP合同爭議協(xié)調(diào)機制，增加政府部門的公信力，創(chuàng)造有利于社會資本積極參與公共基礎設施建設的法律環(huán)境，保護社會投資者的合法權益，增強PPP項目的可行性和對社會資本的吸引力。

（二）PPP項目融資方式的創(chuàng)新

由于PPP模式目前主要應用于基礎設施方面的建設，如橋梁、市政公路等，項目建設期長、投資規(guī)模大、資金回收期也較長，因此項目融資困難成為PPP項目落地實施的主要制約因素之一。

就現(xiàn)階段而言，PPP項目的主要融資渠道仍是傳統(tǒng)的商業(yè)銀行貸款，融資成本高，而且對社會資本方的信用能力及償債能力有著較高的要求，無形之中提高了社會資本參與PPP建設的門檻，將一些具有專業(yè)技術實力的公司拒之門外，不利于社會資源的整合及PPP的長遠發(fā)展，因此創(chuàng)新PPP項目融資方式，依托行業(yè)產(chǎn)業(yè)基金和地域產(chǎn)業(yè)基金、信托、融資租賃、鼓勵社會資本在資本市場發(fā)型債券等多種新型融資方式，以及在政策層面也積極支持和鼓勵金融機構為示范項目提供保險、融資等金融服務，引導社?；?、保險資金進入，鼓勵真股權投資，規(guī)范開展PPP項目資產(chǎn)證券化，拓寬融資渠道，可以有效推動解決PPP項目特別是中小PPP項目融資難題，加速項目落地，平衡地區(qū)發(fā)展。

（三）實行項目全生命周期的動態(tài)管理

促進政府和社會資本合作模式的發(fā)展，不僅可以解決政府投資的資金壓力，防范地方政府債務風險，也旨在通過發(fā)揮政府和社會資本各自優(yōu)勢的基礎上，利用社會資本方專業(yè)的運營管理經(jīng)驗，促進經(jīng)濟的結(jié)構化調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級，但很多地方政府為了追求項目的盡快落地，盲目利用PPP項目的融資功能以滿足“穩(wěn)增長”的需求，從而忽視了對項目的篩選識別和實施方案的可行性測試，前期工作準備的不足，必然導致項目實施的不規(guī)范以及后期運營管理的困難，因此，從項目的識別到可行性研究的編制，從實施方案的完善到工程的設計施工，再到對項目運營期的監(jiān)管考核和運營期結(jié)束社會資本方的退出機制的安排，都亟需建立一個有機的管理體系，在保障項目的公共利益和社會效益的基本前提下，依托政府財政部門、項目實施機構、審計部門以及第三方獨立機構等監(jiān)管部門對PPP項目實施全過程的動態(tài)監(jiān)管，開展定期評估，規(guī)范項目管理，減少政府與社會資本 “再談判”的可能性，確保公共產(chǎn)品和服務的質(zhì)量、效率和可持續(xù)性，也是防范政府債務風險的重要前提。

（四）推進第三方評價

績效管理是政企雙方合作的基礎，PPP項目本身具有周期長、環(huán)節(jié)多、合規(guī)要求高等特點，其績效管理是財政支出績效管理和傳統(tǒng)政府投資項目評估管理工作的延伸，復雜程度遠超以往，績效管理的效果也高度依賴項目文件中是否具有良好的績效設計基礎，包括確定項目產(chǎn)出及評價該產(chǎn)出實現(xiàn)程度的指標和標準，設置相關的績效監(jiān)測機制，編制績效監(jiān)控方案，明確項目公司的監(jiān)控義務和政府的監(jiān)控措施，明確績效未達標的后果，以及政府付費的扣減機制、違約機制和提前終止機制等各個方面，考核主體需要對合同熟悉和了解，并具備相關行業(yè)的專業(yè)知識，政府部門難以擁有項目實施所需的全部專業(yè)技能，需要發(fā)揮第三方專業(yè)機構的作用，即“讓專業(yè)的人，做專業(yè)事”，提高辨別項目風險能力，完善績效考核方案設計、績效監(jiān)測及考核，綜合評價項目實施的效果、效率、影響和可持續(xù)性，進一步完善項目管理，推動我國PPP項目的健康發(fā)展。

（五）平衡區(qū)域及行業(yè)發(fā)展

鼓勵民企、外資參與，聯(lián)合全國工商聯(lián)等有關方面加大項目推介力度，暢通民營企業(yè)參與渠道；聯(lián)合農(nóng)業(yè)部開展國家農(nóng)業(yè)PPP示范區(qū)創(chuàng)建工作，形成政策和資金合力，帶動鄉(xiāng)村振興；加大對貧困地區(qū)政策的傾斜力度，推出一批具有推廣示范的項目，助力脫貧攻堅；研究醫(yī)療衛(wèi)生等領域PPP發(fā)展思路和實施路徑，惠及百姓民生。

綜上所述，推廣應用PPP模式能夠激發(fā)市場活力，更好發(fā)揮政府作用，優(yōu)化公共服務供給，實現(xiàn)政府、企業(yè)、公眾多方面的共贏，并且未來很長一段時間內(nèi)還將是主要的投資模式。但在政策越發(fā)嚴格，市場要求越發(fā)規(guī)范的新形勢下，政府在推動PPP模式的應用過程中從法律政策的構建到運營管理的監(jiān)督都應給予積極地支撐和引導，規(guī)范運行，嚴格監(jiān)管，優(yōu)化發(fā)展環(huán)境，才能保證PPP模式的健康長遠發(fā)展。