高廣春

2019年5月31日，住建部網(wǎng)站曬出了住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、財(cái)政部、中國(guó)人民銀行聯(lián)合推出的住房公積金2018年年報(bào)。據(jù)相關(guān)資訊，年報(bào)所披露的消費(fèi)提取占比飆升、私營(yíng)單位繳存率喜漲等成為人們津津樂(lè)道的話題，筆者則嘗試從如下三個(gè)視角拙筆分析。其中圖表所涉數(shù)據(jù)如無(wú)特別說(shuō)明則依據(jù)歷年住房公積金年報(bào)和wind資訊相關(guān)數(shù)據(jù)整理而得。

普惠視角：有限覆蓋中低收入人群和民營(yíng)機(jī)構(gòu)?

我們知道，1990年代初，從新加坡引進(jìn)住房公積金制度的初心，是提升城鎮(zhèn)居民特別是城鎮(zhèn)中低收入者的住房可獲得能力，實(shí)現(xiàn)居者有其屋的基本權(quán)利。1999年頒行并幾經(jīng)修訂的《住房公積金管理?xiàng)l例》主旨即是“促進(jìn)城鎮(zhèn)住房建設(shè)，提高城鎮(zhèn)居民的居住水平”。由此觀察住房公積金運(yùn)作成效的一個(gè)重要視角即其普惠程度。可從兩個(gè)具體視角進(jìn)行考察：其一是住房公積金歸集或收繳環(huán)節(jié)的普惠性，其二是住房公積金運(yùn)用環(huán)節(jié)的普惠性。

在繳存環(huán)節(jié)觀察普惠程度的量化指標(biāo)又可細(xì)分為兩個(gè)：一是住房公積金繳存總體覆蓋率，二是不同類型單位人員住房公積金繳存覆蓋率的結(jié)構(gòu)差異。

首先看總體覆蓋率。圖1顯示，自有數(shù)據(jù)可循的期間內(nèi)，住房公積金繳存覆蓋率無(wú)論是按所有就業(yè)計(jì)算還是按單位就業(yè)計(jì)算的結(jié)果均是逐年改善的，按單位就業(yè)計(jì)算的繳存覆蓋率在近幾年的提升效果更為明顯，2013～2018年，年均增長(zhǎng)超過(guò)1.5個(gè)百分點(diǎn)，而在2004～2012年9年間年均升幅不足0.5個(gè)百分點(diǎn)。2018年按城鎮(zhèn)單位就業(yè)人口計(jì)算的住房公積金收繳覆蓋率是42.63%，較2017年升高1.58個(gè)百分點(diǎn)。但客觀地講，住房公積金落地中國(guó)已近30年，覆蓋人群依然未能過(guò)半，這樣的進(jìn)展顯然無(wú)法令我們自喜。

如果按照城鎮(zhèn)所有就業(yè)人口（城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員+城鎮(zhèn)個(gè)體就業(yè)人員）計(jì)算住房公積金的收繳覆蓋率，2018年住房公積金的惠及范圍下降近10個(gè)百分點(diǎn)，換言之，近70%的城鎮(zhèn)就業(yè)人口并沒(méi)有分享到住房公積金制度紅利。

值得關(guān)注的是，最新的住房公積金管理?xiàng)l例依然沒(méi)有將個(gè)體就業(yè)人口納入規(guī)制范圍。在住房公積金適用對(duì)象方面，2019年5月14日發(fā)布的最新修訂版仍然沿用了以往的口徑：城鎮(zhèn)單位人口包括國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營(yíng)企業(yè)及其他城鎮(zhèn)企業(yè)、事業(yè)單位、民辦非企業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體等，在統(tǒng)計(jì)細(xì)分上包括國(guó)有單位、集體單位、股份合作單位、聯(lián)營(yíng)單位、有限責(zé)任公司、股份有限公司、私營(yíng)企業(yè)、港澳臺(tái)商投資單位、外商投資單位等。住房公積金年報(bào)據(jù)此進(jìn)一步簡(jiǎn)化為六類，即國(guó)家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位、國(guó)有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營(yíng)企業(yè)及其他城鎮(zhèn)企業(yè)和其他。

那么，不在住房公積金條例適用范圍的城鎮(zhèn)個(gè)體就業(yè)人口有多少呢？2018年末，這部分人口大約10440萬(wàn)人，約占當(dāng)年全部就業(yè)人口的24.05%。排除個(gè)體就業(yè)人員于住房公積金制度之外無(wú)論如何是說(shuō)不過(guò)去的，這本質(zhì)上是一種制度歧視，有背公平或普惠原則。

再來(lái)看不同類型單位人員繳存覆蓋率。住房公積金年報(bào)披露的是公積金繳存總?cè)藬?shù)中不同行業(yè)中的分布比例。這些行業(yè)主要包括：（1）國(guó)家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位，（2）國(guó)有企業(yè)，（3）城鎮(zhèn)集體企業(yè)，（4）外商投資企業(yè)，（5）城鎮(zhèn)私營(yíng)企業(yè)及其他城鎮(zhèn)企業(yè)，（6）其他。但對(duì)于不同類型單位人員繳存覆蓋率的差異，報(bào)告沒(méi)有披露，實(shí)際上這些信息同樣有觀察價(jià)值。

上述前三類可簡(jiǎn)化為一類即城鎮(zhèn)國(guó)有和集體單位，最后兩類可簡(jiǎn)化為城鎮(zhèn)非國(guó)有和集體單位，由此這六類單位可簡(jiǎn)化為三類。圖2顯示，不同類型單位住房公積金繳存覆蓋率的結(jié)構(gòu)差異明顯，城鎮(zhèn)國(guó)有或集體單位繳存覆蓋率早就實(shí)現(xiàn)了全覆蓋，而城鎮(zhèn)非國(guó)有或集體單位的繳存覆蓋率2016年才超過(guò)20%，2018年也僅為26.63%。另外，外商投資類企業(yè)在近幾年升幅較快，2017年達(dá)到階段性峰值，2018年雖有下降但也高達(dá)94%。由此，從城鎮(zhèn)不同類型單位住房公積金繳存覆蓋率的差異看，住房公積金實(shí)際上存在著對(duì)非國(guó)有和集體單位的所謂單位歧視。背后的一個(gè)重要原因是，城鎮(zhèn)國(guó)有或集體單位住房公積金需要單位繳存的部分實(shí)際上由財(cái)政列支。住房公積金管理?xiàng)l例第二十三條規(guī)定，單位為職工繳存的住房公積金，按照下列規(guī)定列支：（1）機(jī)關(guān)在預(yù)算中列支;（2）事業(yè)單位由財(cái)政部門核定收支后，在預(yù)算或者費(fèi)用中列支;（3）企業(yè)在成本中列支。由此，實(shí)際上真正需要單位繳存的單位只有城鎮(zhèn)非國(guó)有或集體單位、外商投資企業(yè)兩類。由于外商投資企業(yè)多經(jīng)營(yíng)狀況良好，繳存能力強(qiáng);民營(yíng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)則是多數(shù)財(cái)務(wù)收支捉襟見肘，繳存能力弱。

在運(yùn)用環(huán)節(jié)的觀察指標(biāo)也有兩個(gè)：一是住房公積金個(gè)貸戶率，二是中低收入住房公積金使用金額占比和購(gòu)買住房金額占比。

首先看住房公積金個(gè)貸戶率（住房公積金貸款戶數(shù)累計(jì)總額與住房公積金繳存戶數(shù)累計(jì)總額之比）。該指標(biāo)實(shí)際上反映的是住房公積金在使用環(huán)節(jié)對(duì)繳存住房公積金者的普惠程度。圖3顯示，住房公積金總個(gè)貸戶率在近年來(lái)保持著持續(xù)上升的勢(shì)頭，2017年升至46.20%，但上升的速度在近三年持續(xù)走低，2018年的同比僅為2.94%。由此，從個(gè)貸戶率的視角看，住房公積金普惠程度在近幾年持續(xù)改善但進(jìn)展緩慢，2018年的覆蓋率仍未過(guò)半。

其次看中低收入家庭住房公積金購(gòu)房情況。圖4顯示，在住房公積金運(yùn)用中，中低收入者住房公積金貸款占比和首套房公積金貸款占比均很高，但與該兩組數(shù)據(jù)相匹配的90平米以下住房（2018年全國(guó)城鎮(zhèn)居民人均住房面積約為38平米，據(jù)此可以推估，中低收入人群的人均住房面積約為30平米，按照家均人口為3估算的家均面積約為90平米）占比卻很低，不匹配的90～144平米的購(gòu)房比例卻很高（2017年年報(bào)沒(méi)有細(xì)分90平米以下和90～144平米兩項(xiàng)數(shù)據(jù)，筆者依據(jù)以往數(shù)據(jù)進(jìn)行了切分）。由此，這顯然是是一個(gè)奇怪的組合，如此奇怪的數(shù)據(jù)組合無(wú)法證明：住房公積金主要用在了中低收入家庭購(gòu)買首套房上！

運(yùn)用效率視角：渠道單一、閑置加重?

本文選擇三個(gè)指標(biāo)觀察住房公積金運(yùn)用效率。其一是住房公積金組合運(yùn)用效率，其二是作為主要運(yùn)用方向的信貸效率即個(gè)貸率，其三是住房公積金風(fēng)險(xiǎn)撥備率。

圖5顯示，住房公積金主要運(yùn)用方向有三，即個(gè)人住房公積金貸款、持有國(guó)債和試點(diǎn)城市試點(diǎn)項(xiàng)目保障房建設(shè)貸款，閑置即所謂結(jié)余資金。資金閑置比例在2007年和2008年過(guò)高，但近幾年來(lái)明顯下降，2018年雖較2017年小幅回升但較2007年降幅達(dá)近30個(gè)百分點(diǎn)。即使這樣，2018年的資金閑置規(guī)模仍超過(guò)8000億元，比2017年高出1500多億元。從資金配置結(jié)構(gòu)的變化看，住房公積向單一渠道即住房公積金貸款收斂趨勢(shì)明顯，2018年住房公積金貸款占比高達(dá)86.04%。由此，2018年住房公積金在運(yùn)用環(huán)節(jié)的問(wèn)題之一，便是資金配置結(jié)構(gòu)過(guò)于單一，限制資金規(guī)模較大。

雖然住房公積金配置結(jié)構(gòu)向單一標(biāo)的即個(gè)貸的集中度趨勢(shì)持續(xù)，但圖6顯示，2018年住房公積金個(gè)貸率（住房公積金貸款額與繳存額的比例。其中總額之比稱為總額個(gè)貸率，余額之比為余額個(gè)貸率，年度額之比為年個(gè)貸率）進(jìn)一步走低，總額個(gè)貸率、余額個(gè)貸率和年個(gè)貸率全面下降，特別是年個(gè)貸率尚未過(guò)半。個(gè)貸集中度走高和個(gè)貸率走低兩個(gè)因素疊加，或許可以解釋前述閑置資金為什么會(huì)大幅增加。

另外值得關(guān)注的是，個(gè)貸集中度提升的同時(shí)風(fēng)險(xiǎn)撥備提取率（提取風(fēng)險(xiǎn)撥備與增值收益之比）持續(xù)在低位徘徊。住房公積金管理?xiàng)l例規(guī)定，風(fēng)險(xiǎn)撥備從增值收益中提取，提取比例不得低于60%。但圖7顯示，近幾年從增值收益中提取的風(fēng)險(xiǎn)撥備占比多低于30%，與規(guī)定值差距較大，2016年為階段性高點(diǎn)，但也不過(guò)50%一線。

另一方面，圖8表明，住房公積金貸款的逾期率在各年份都很低，持續(xù)維持在0.2%以下，逾期額與撥備余額的比例也很低，最高點(diǎn)也僅為3.5個(gè)百分點(diǎn)。其中機(jī)理可以理解為兩個(gè)方面，一是住房公積金貸款質(zhì)量很好，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)撥備要求很低;二是住房公積金資產(chǎn)管理的風(fēng)險(xiǎn)偏好偏低，回報(bào)率也相應(yīng)偏低。這顯然符合低資產(chǎn)管理效率的特征。

進(jìn)一步值得關(guān)注的是，風(fēng)險(xiǎn)撥備旨在應(yīng)對(duì)未來(lái)可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)，撥備水平低于規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)顯然意味著住房公積金的高信貸集中度和低撥備率的組合存在風(fēng)險(xiǎn)隱患。進(jìn)一步從風(fēng)險(xiǎn)撥備比重在各省分布看，圖9顯示，沒(méi)有一個(gè)省份達(dá)到規(guī)定線，這說(shuō)明各省的住房公積金普遍存在風(fēng)險(xiǎn)隱患。另外，各省間差異很大，最高和最低值之差超過(guò)50個(gè)百分點(diǎn)，前5名與后5名均值差超過(guò)40個(gè)百分點(diǎn)，差異化的分布結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度相關(guān)度較低。排序較高的五個(gè)省份是浙江、青海、上海、西藏、海南，排序較低的省份是河北、天津、貴州、安徽、寧夏。

人員薪酬視角：高度偏離單位定性?

2019年最新修訂的住房公積金管理?xiàng)l例規(guī)定，直轄市和省、自治區(qū)人民政府所在地的市以及其他設(shè)區(qū)的市（地、州、盟），應(yīng)當(dāng)設(shè)立住房公積金管理委員會(huì)，作為住房公積金管理的決策機(jī)構(gòu)。直轄市和省、自治區(qū)人民政府所在地的市以及其他設(shè)區(qū)的市（地、州、盟）應(yīng)當(dāng)按照精簡(jiǎn)、效能的原則，設(shè)立一個(gè)住房公積金管理中心，負(fù)責(zé)住房公積金的管理運(yùn)作。住房公積金管理中心可以在有條件的縣（市）設(shè)立分支機(jī)構(gòu)。在這樣一個(gè)機(jī)構(gòu)框架中，住房公積金管理中心及其分支機(jī)構(gòu)的日常花銷（包括人員工資）被稱為管理費(fèi)用，需要從住房公積金運(yùn)營(yíng)所產(chǎn)生的增值收益中提取，提取標(biāo)準(zhǔn)由省、自治區(qū)、直轄市人民政府建設(shè)行政主管部門會(huì)同同級(jí)財(cái)政部門按照略高于國(guó)家規(guī)定的事業(yè)單位費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)制定。

上述陳述可簡(jiǎn)化為，住房公積金管理中心及其分支機(jī)構(gòu)中人員的薪酬來(lái)源于運(yùn)作住房公積金所得的增值收益，其標(biāo)準(zhǔn)略高于國(guó)家規(guī)定的事業(yè)單位費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)際上這樣的規(guī)定與住房公積金管理?xiàng)l例最早的版本是一樣的。

那么實(shí)際上，住房公積金管理中心及其分支機(jī)構(gòu)人員的薪酬水平是什么情況？住房公積金2018年報(bào)披露，截至2018年末，全國(guó)共設(shè)有住房公積金管理中心342個(gè);未納入設(shè)區(qū)城市統(tǒng)一管理的分支機(jī)構(gòu)147個(gè)。全國(guó)住房公積金服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)3439個(gè)。所有這些管理中心、分支機(jī)構(gòu)和服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)的從業(yè)人員4.38萬(wàn)人，其中在編2.69萬(wàn)人，非在編1.69萬(wàn)人。這些人員在2018年從增值收益中提取的管理費(fèi)用是116.62億元，實(shí)際花費(fèi)109.97億元，其中，人員經(jīng)費(fèi)（薪酬）52.14億元。從表1中知，超過(guò)50億元的人員經(jīng)費(fèi)（薪酬）進(jìn)一步分?jǐn)偨o每個(gè)職員后，每位在編人員的年度平均薪酬是142849元，而同期事業(yè)單位（公共管理和社會(huì)組織）平均薪酬是87932元，前者高出后者62.45%，這顯然不是“略高”，而是“遠(yuǎn)高”了。另外，該薪酬水平也高出金融業(yè)平均工資近2萬(wàn)元，僅比信息傳輸計(jì)算機(jī)服務(wù)和軟件業(yè)略低，雄踞各行業(yè)平均薪酬榜第二。由此，從工資收入看，住房公積金管理中心的機(jī)構(gòu)性質(zhì)已經(jīng)遠(yuǎn)離其事業(yè)單位的定位，而且也已經(jīng)將金飯碗金融機(jī)構(gòu)拋在了后面。

（作者單位：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院）