郭威

2018年召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議指出：“打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)，要堅(jiān)持結(jié)構(gòu)性去杠桿的基本思路，穩(wěn)妥處理地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，做到堅(jiān)定、可控、有序、適度。”從整體上看，我國(guó)地方政府顯性債務(wù)處于可控的范圍內(nèi)，其負(fù)債率與公認(rèn)安全范圍仍有一定距離。但不同省份地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)分化，個(gè)別地區(qū)風(fēng)險(xiǎn)較高，如西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，以及中部融資比較激進(jìn)地區(qū)，債務(wù)負(fù)擔(dān)較重，特別是地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不容樂觀，需要特別關(guān)注和重點(diǎn)防控。對(duì)此，全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)：“2019年要嚴(yán)格控制地方政府隱性債務(wù)，有效防范化解財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)?！盤PP作為一種政府資本和社會(huì)資本在基礎(chǔ)設(shè)置和公共服務(wù)領(lǐng)域建立起的長(zhǎng)期合作模式，可以盤活政府優(yōu)質(zhì)存量資產(chǎn)， 拓寬資金來源，緩解地方政府償債壓力， 降低地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。特別是可以減輕城鎮(zhèn)化步伐提速中基礎(chǔ)設(shè)施需求的日益增加所導(dǎo)致的地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)，從而最大限度地降低地方政府債務(wù)規(guī)模，化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)?？梢钥闯觯琍PP對(duì)于加快推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化，提升政府服務(wù)效率以及構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度具有重要意義。然而，我國(guó)PPP 的理論研究和實(shí)踐探索尚處于起步階段， 法律制度、機(jī)構(gòu)能力和操作經(jīng)驗(yàn)等方面均有待進(jìn)一步加強(qiáng)與完善。中國(guó)作為一個(gè)銀行主導(dǎo)型國(guó)家，銀行業(yè)在各個(gè)領(lǐng)域中均發(fā)揮著不可替代的重要作用。因此，本文重點(diǎn)分析我國(guó)商業(yè)銀行在發(fā)展PPP模式融資時(shí)所面臨的風(fēng)險(xiǎn)，并提出應(yīng)在充分把握國(guó)家戰(zhàn)略導(dǎo)向的條件下理清思路，嚴(yán)格把控政策性合規(guī)性、法律及償債風(fēng)險(xiǎn)，防范地方政府財(cái)政承受能力透支的情況，以客戶為核心，積極研究與政策相匹配的信貸融資發(fā)展策略。?

商業(yè)銀行在推動(dòng)PPP模式中的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別?

合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)。不同于一般的社會(huì)投資或政府投資類項(xiàng)目，PPP項(xiàng)目的認(rèn)定和執(zhí)行須分別經(jīng)過項(xiàng)目識(shí)別、準(zhǔn)備、采購(gòu)、執(zhí)行和移交五個(gè)環(huán)節(jié)。一般銀行貸款介入于項(xiàng)目執(zhí)行環(huán)節(jié)，因此，在調(diào)查過程中應(yīng)明確項(xiàng)目是否已通過前期識(shí)別、準(zhǔn)備及采購(gòu)環(huán)節(jié)，特別是項(xiàng)目識(shí)別環(huán)節(jié)中，是否已嚴(yán)格履行物有所值評(píng)價(jià)及財(cái)政承受能力論證。通過論證，并且經(jīng)同級(jí)人民政府審核同意實(shí)施的PPP項(xiàng)目，各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)將其列入PPP項(xiàng)目目錄，并在編制中期財(cái)政規(guī)劃時(shí)，將項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任納入預(yù)算統(tǒng)籌安排。

法律風(fēng)險(xiǎn)。在PPP模式下，社會(huì)資本方處于相對(duì)弱勢(shì)地位，特別是對(duì)于部分關(guān)系民生的公共項(xiàng)目而言，為能夠在法制框架下充分保障自身權(quán)益，避免因權(quán)責(zé)約定不明而遭受政府資本方的利益侵占，社會(huì)部門應(yīng)與政府部門在合同中明確約定雙方的“權(quán)、責(zé)、利”關(guān)系。因此，在PPP項(xiàng)目合同的審查過程中，商業(yè)銀行應(yīng)嚴(yán)格審查合同的規(guī)范性，確保合同條款符合相關(guān)法律法規(guī)要求，使得政府與社會(huì)資本權(quán)利義務(wù)關(guān)系明晰，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益分配公平合理。力爭(zhēng)在合同中設(shè)置融資保護(hù)性條款，如約定在合同提前終止、項(xiàng)目公司違約等突發(fā)情況下，銀行有權(quán)宣布融資提前到期，并提前收回全部融資;在項(xiàng)目合同被解除或提前終止等情況下，項(xiàng)目公司獲得的補(bǔ)償金應(yīng)優(yōu)先用于償還銀行融資等。

股東風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于PPP項(xiàng)目中負(fù)有建設(shè)、經(jīng)營(yíng)、管理或運(yùn)營(yíng)維護(hù)等職責(zé)的社會(huì)資本方，要關(guān)注其資金實(shí)力和同類項(xiàng)目運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)，防范由于出資能力不足、資金鏈緊張、經(jīng)營(yíng)不規(guī)范或缺乏經(jīng)驗(yàn)等問題而導(dǎo)致項(xiàng)目失敗。財(cái)政部下發(fā)的PPP項(xiàng)目合同指南中要求政府在項(xiàng)目公司中的持股比例應(yīng)當(dāng)?shù)陀?0%，且不具有實(shí)際控制力及管理權(quán)。從前期審批項(xiàng)目來看，商業(yè)銀行除了關(guān)注股東的同類項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)及出資融資能力以外，還應(yīng)關(guān)注項(xiàng)目股東對(duì)于項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)的把控能力，同時(shí)結(jié)合項(xiàng)目的特許經(jīng)營(yíng)合同，關(guān)注政府部門在何種情況下可介入經(jīng)營(yíng)。

政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。由于各層級(jí)政府財(cái)政實(shí)力差別較大，財(cái)力較弱的地方政府在中長(zhǎng)期可能無法按合同承擔(dān)補(bǔ)貼等財(cái)政支出責(zé)任。根據(jù)財(cái)政部頒布的PPP模式操作指南，所有PPP項(xiàng)目在識(shí)別環(huán)節(jié)均需要進(jìn)行財(cái)政承受能力論證，這也是政府履行合同義務(wù)的重要保障，有利于規(guī)范PPP項(xiàng)目財(cái)政支出管理，防范財(cái)政過度支出風(fēng)險(xiǎn)。因此，商業(yè)銀行在調(diào)查審查過程中合理評(píng)估當(dāng)?shù)刎?cái)政的償債風(fēng)險(xiǎn)尤其重要。

期限風(fēng)險(xiǎn)。PPP項(xiàng)目普遍融資期限時(shí)間較長(zhǎng)，長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)較難把握，要根據(jù)項(xiàng)目資金流情況合理確定融資期限。從整個(gè)運(yùn)營(yíng)過程來看，商業(yè)銀行應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目所在區(qū)域所生產(chǎn)產(chǎn)品的供需規(guī)劃、同類型項(xiàng)目建設(shè)規(guī)劃以及針對(duì)該項(xiàng)目后續(xù)的改擴(kuò)建規(guī)劃等情況，要整體考慮貸款存續(xù)期內(nèi)可能影響該項(xiàng)目原材料供給、產(chǎn)品銷售及所在區(qū)域的整體供需情況等各方面因素。

商業(yè)銀行在推動(dòng)PPP模式中的風(fēng)險(xiǎn)防范?

目前，我國(guó)商業(yè)銀行所參與的PPP模式項(xiàng)目貸款已涉及城市供水、供暖、供氣、污水和垃圾處理、軌道交通、能源、公路、鐵路等多個(gè)領(lǐng)域，并已積累了較為豐富的風(fēng)險(xiǎn)防范經(jīng)驗(yàn)。隨著各地政府部門PPP模式的不斷推廣運(yùn)用，各商業(yè)銀行應(yīng)抓住有利時(shí)機(jī)，在流程合規(guī)、實(shí)質(zhì)風(fēng)險(xiǎn)可控的基礎(chǔ)上，加大對(duì)優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目的支持力度，形成與PPP模式的良性互動(dòng)。

關(guān)注項(xiàng)目?jī)攤芰?。目前各?jí)地方政府推動(dòng)的PPP項(xiàng)目數(shù)量眾多，但部分項(xiàng)目存在自身償債能力不足、社會(huì)資本變向替地方政府承擔(dān)融資、實(shí)為BT而包裝成PPP 項(xiàng)目等問題，商業(yè)銀行應(yīng)更加關(guān)注項(xiàng)目自身償債能力情況，重點(diǎn)參與價(jià)格調(diào)整機(jī)制相對(duì)靈活、市場(chǎng)化程度較高、需求長(zhǎng)期穩(wěn)定、項(xiàng)目自身經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流充裕的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類項(xiàng)目。同時(shí)，鑒于財(cái)政部對(duì)于PPP項(xiàng)目模式制定了嚴(yán)密的操作流程，從項(xiàng)目識(shí)別、準(zhǔn)備、采購(gòu)、執(zhí)行、移交五大環(huán)節(jié)，對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行全流程管理與監(jiān)控，及時(shí)獲取項(xiàng)目的相關(guān)審批要件， 重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目在識(shí)別環(huán)節(jié)的財(cái)政承受能力論證及物有所值評(píng)價(jià)資料，取得當(dāng)?shù)刎?cái)政部門將其列入PPP項(xiàng)目目錄、將項(xiàng)目財(cái)政支出納入當(dāng)?shù)刎?cái)政預(yù)算的相關(guān)證明文件， 嚴(yán)格把控項(xiàng)目的政策合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)。

把握優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目介入時(shí)機(jī)。由于PPP模式項(xiàng)目的操作流程較長(zhǎng)，銀行融資往往介入于項(xiàng)目執(zhí)行階段，而前期的項(xiàng)目識(shí)別、準(zhǔn)備及采購(gòu)環(huán)節(jié)是項(xiàng)目細(xì)節(jié)方案的確定過程。為在有效把控風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)搶占先機(jī)， 商業(yè)銀行應(yīng)爭(zhēng)取在項(xiàng)目識(shí)別及準(zhǔn)備階段， 先期通過向項(xiàng)目提供貸款承諾函、意向函、投標(biāo)保函等方式，以貸款行身份參與項(xiàng)目具體方案的制定，將必要的項(xiàng)目排他性條款、項(xiàng)目突發(fā)情況下融資方介入機(jī)制和應(yīng)急措施等保障條款加入PPP項(xiàng)目相關(guān)合同。

核實(shí)各方權(quán)利義務(wù)關(guān)系。我國(guó)PPP模式尚未成熟，法律制度、機(jī)構(gòu)能力和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)等方面均有待加強(qiáng)，同時(shí)由于PPP項(xiàng)目兼具長(zhǎng)期性、復(fù)雜性與多樣性特點(diǎn)，項(xiàng)目所在地、行業(yè)、市場(chǎng)環(huán)境以及各參與方的合作意愿、風(fēng)險(xiǎn)偏好、談判能力等方面存在差異，最終表現(xiàn)為PPP項(xiàng)目合同內(nèi)容的千差萬別。商業(yè)銀行應(yīng)細(xì)致核實(shí)合同中各方權(quán)利義務(wù)關(guān)系，重點(diǎn)調(diào)查可能需要政府配合落實(shí)的內(nèi)容是否約定明確，如項(xiàng)目專項(xiàng)建設(shè)資金的來源、用地的取得、項(xiàng)目各項(xiàng)行政審批手續(xù)的落實(shí)、項(xiàng)目配套工程建設(shè)以及項(xiàng)目原材料供應(yīng)等。對(duì)于其中約定的特許經(jīng)營(yíng)期限、定價(jià)及調(diào)價(jià)機(jī)制以及項(xiàng)目收費(fèi)的支付條款及路徑等基本要素， 要研究其明確性及可執(zhí)行性，確保合同在履行過程中對(duì)各方均產(chǎn)生較強(qiáng)的法律約束。

創(chuàng)新融資方式。隨著大型集團(tuán)新建項(xiàng)目逐漸向二三線以及部分地級(jí)城市延伸， 當(dāng)?shù)刎?cái)政實(shí)力、借款人資質(zhì)、項(xiàng)目自身償債能力及擔(dān)保條件等方面均出現(xiàn)不同程度的弱化。針對(duì)這一情況，商業(yè)銀行應(yīng)拓寬思路，創(chuàng)新融資方式，以把控項(xiàng)目實(shí)質(zhì)風(fēng)險(xiǎn)為前提，根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況合理設(shè)計(jì)融資方案。對(duì)于地方財(cái)政實(shí)力弱、項(xiàng)目?jī)攤Y金對(duì)當(dāng)?shù)刎?cái)政補(bǔ)貼依賴度較高的項(xiàng)目， 應(yīng)以集團(tuán)本部作為共同借款人或保證人的方式，有效降低項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。從產(chǎn)品角度出發(fā)，以并購(gòu)貸款、項(xiàng)目融資、金融資產(chǎn)服務(wù)業(yè)務(wù)等產(chǎn)品組合，擴(kuò)展優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目供應(yīng)鏈融資，有效拓展優(yōu)質(zhì)信貸市場(chǎng)。通過并購(gòu)貸款業(yè)務(wù)，滿足企業(yè)收購(gòu)目標(biāo)公司的需求;通過項(xiàng)目融資，可滿足新建項(xiàng)目資金需求，或滿足存量項(xiàng)目已投入資金置換的需求;通過金融資產(chǎn)服務(wù)業(yè)務(wù)，則可進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)服務(wù)產(chǎn)品的多元化，增強(qiáng)核心競(jìng)爭(zhēng)力。

拓寬異地信貸市場(chǎng)。隨著近兩年規(guī)范性文件的相繼出臺(tái)，PPP模式逐步走上了制度化、正規(guī)化的發(fā)展軌道。同時(shí)，隨著異地項(xiàng)目的不斷增加，加強(qiáng)對(duì)異地項(xiàng)目資金的集中管理成為大型公共事業(yè)集團(tuán)總部的迫切需求。未來在新建項(xiàng)目的融資拓展方面，商業(yè)銀行應(yīng)有效對(duì)接集團(tuán)總部這一需求，同步拓展異地項(xiàng)目資金歸集業(yè)務(wù)， 適時(shí)以總部融資模式實(shí)現(xiàn)對(duì)新建項(xiàng)目的信貸投放，一方面有利于滿足集團(tuán)本部對(duì)項(xiàng)目資金管理的需求，另一方面可有效降低貸款的償債風(fēng)險(xiǎn)，并實(shí)現(xiàn)對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)情況的準(zhǔn)確把握。

加強(qiáng)項(xiàng)目全周期監(jiān)控。隨著新建項(xiàng)目逐漸向二三線以及部分縣級(jí)城市深入，銀團(tuán)貸款的實(shí)際管理行責(zé)任也逐漸由縣級(jí)市的支行承擔(dān)。針對(duì)部分異地支行貸后管理人員配置不足、項(xiàng)目貸款管理經(jīng)驗(yàn)欠缺等情況，在審批新建項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)充分考慮當(dāng)?shù)匦械馁J后管理水平，細(xì)化項(xiàng)目貸后管理措施，明確異地行貸后管理責(zé)任，同時(shí)要求支行定期通過從集團(tuán)本部獲取項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度及運(yùn)營(yíng)信息、對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行實(shí)地考察等方式，及時(shí)掌握項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)情況及當(dāng)?shù)匦械馁J后管理情況，從項(xiàng)目建設(shè)到運(yùn)營(yíng)階段，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目全周期的監(jiān)控及管理，有效防范信貸風(fēng)險(xiǎn)。

（作者單位：中共中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）經(jīng)濟(jì)學(xué)部）