淺析國有企業(yè)改革

鄒彬 莊光賓

一、國有企業(yè)的性質(zhì)及其作用

中國的國有企業(yè)是由國家出資設(shè)立的企業(yè)，是在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中運(yùn)行的經(jīng)濟(jì)主體，其根本性質(zhì)是所有者為全體人民，人民通過國家來實(shí)現(xiàn)對(duì)企業(yè)的所有權(quán)。國企的這一性質(zhì)要求其在運(yùn)營中必須體現(xiàn)國家意志和人民的整體利益要求，承擔(dān)國家和人民意志所賦予的責(zé)任，如在一定時(shí)期內(nèi)，可以超越單純的商業(yè)利益，實(shí)現(xiàn)一定的社會(huì)目標(biāo)。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，中國的國有企業(yè)不僅是政府代表公眾利益干預(yù)經(jīng)濟(jì)的手段，還是政府參與經(jīng)濟(jì)的手段。我國是發(fā)展中國家，目前正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，國有企業(yè)不僅要實(shí)現(xiàn)效益目標(biāo)，作為國家的政策工具，還要在經(jīng)濟(jì)體制改革和社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮重要的作用。

二、國有企業(yè)改革的政策內(nèi)涵及對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的作用

（一）國有企業(yè)改革的政策內(nèi)涵

國企改革既涉及社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度的完善，也涉及國有資產(chǎn)管理與國有經(jīng)濟(jì)布局結(jié)構(gòu)調(diào)整以及國家安全與國計(jì)民生等重大問題。

國有資產(chǎn)管理與國有經(jīng)濟(jì)布局結(jié)構(gòu)調(diào)整更多體現(xiàn)為對(duì)國有資本的管控國資國企改革的深化要實(shí)現(xiàn)“管企業(yè)”向“管資本為主”的轉(zhuǎn)變，這要求國資管理要把國有資本運(yùn)營的部分權(quán)利轉(zhuǎn)交給市場(chǎng)，進(jìn)行行政管理職能與產(chǎn)權(quán)代表職能的分離。國資管理的兩種不同職能分別由兩個(gè)不同的主體行使，尤其是產(chǎn)權(quán)代表職能更應(yīng)強(qiáng)調(diào)由市場(chǎng)化的主體來行使。在操作推進(jìn)上應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持國有資產(chǎn)管理從“管企業(yè)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮苜Y本”，國有經(jīng)濟(jì)布局結(jié)構(gòu)調(diào)整應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)閲匈Y本布局結(jié)構(gòu)調(diào)整。

國家安全與國計(jì)民生應(yīng)更多地依賴國有資本支持支撐隨著所有制形式的豐富，國家安全對(duì)國有企業(yè)的依賴逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)國有資本的依賴，更強(qiáng)調(diào)通過國有資本流動(dòng)及國有資本的活力、影響力、控制力強(qiáng)化國有資本對(duì)國家安全的支持支撐。

（二）國有企業(yè)改革對(duì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長的推動(dòng)

從宏觀的經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展看，國企改革要統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的雙重目標(biāo)，既要著眼于國有資本的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)而實(shí)現(xiàn)保值增值，還要尊重國有資本的公共屬性，使得國有資本的保值增值為國家戰(zhàn)略目標(biāo)、社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供保障。

提高國有資本的流動(dòng)性及經(jīng)營效率生產(chǎn)資料資本化、金融化、證券化條件下的國有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整表現(xiàn)為國有資本布局結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。相較于國有資產(chǎn)保值增值，國有資本的流動(dòng)性更高更強(qiáng)。國有資本的流動(dòng)性越強(qiáng)，越能契合市場(chǎng)發(fā)展的動(dòng)態(tài)需求，國有資本的進(jìn)退就更為靈活。為此，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮國有資本的撬動(dòng)和集聚效應(yīng)，引導(dǎo)國有資本優(yōu)化布局結(jié)構(gòu)，吸引更多非國有資本參與供給側(cè)改革，提高國有資本運(yùn)營的效率和質(zhì)量。

推動(dòng)全社會(huì)資源配置效率的不斷提高國企改革的推進(jìn)應(yīng)當(dāng)以解放和發(fā)展生產(chǎn)力為標(biāo)準(zhǔn)，著眼于國有資本功能的放大，定位于推動(dòng)全社會(huì)資源配置效率的不斷提高。一方面要通過發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)和混合所有制企業(yè)，不斷提高國有經(jīng)濟(jì)的活力，激發(fā)非公有制經(jīng)濟(jì)活力和創(chuàng)造力，促進(jìn)各類資本活力的競相迸發(fā);另一方面，通過國有資產(chǎn)管理體制改革和國有資本授權(quán)經(jīng)營體制的建立，以產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)、資本為紐帶，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的公平競爭規(guī)則，通過市場(chǎng)化運(yùn)營實(shí)現(xiàn)國有資本的保值增值。

（三）國有企業(yè)改革對(duì)社會(huì)文明進(jìn)步的促進(jìn)

國企改革要兼顧經(jīng)濟(jì)體制、社會(huì)制度、國有企業(yè)自身制度和國資管理體制的長遠(yuǎn)安排，為經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康增長和社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展提供必要的支持。

發(fā)揮國企高管遵守社會(huì)公共道德的示范效應(yīng)國企高管要著眼于通過嚴(yán)格的自我道德約束而對(duì)良好社會(huì)道德風(fēng)尚的形成起到示范作用。國企高管道德示范效應(yīng)的發(fā)揮包括三個(gè)層面，第一個(gè)層面是做人道德，也是道德底線;第二個(gè)層面是社會(huì)公德，國企高管要在遵守社會(huì)公德方面做出比公眾更高的自我要求;第三個(gè)層面則是職業(yè)道德，如忠誠、服從、公仆意識(shí)等，通過道德標(biāo)準(zhǔn)的強(qiáng)化發(fā)揮促進(jìn)社會(huì)文明進(jìn)步的示范帶動(dòng)效應(yīng)。

隨著近年來中國增長放緩、經(jīng)濟(jì)杠桿率過高和能嚴(yán)重過剩等問題的凸顯，國有企業(yè)又成為政府改革議程上的焦點(diǎn)和難點(diǎn)。

三、目前階段國企改革兩大難題

雖然20世紀(jì)90年代中后期到21世紀(jì)初推動(dòng)的 “抓大放小”改革取得了重要成績，但這些改革措施仍存在相當(dāng)?shù)木窒扌?，并給后來進(jìn)一步深化改革與經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長留下隱患。首先，在 “放小”方面，國有中小企業(yè)在改制過程中確實(shí)存在不同程度的國有資產(chǎn)流失問題。特別是在上一輪國有企業(yè)改制熱潮中，由于不規(guī)范操作導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失的問題時(shí)有發(fā)生，下崗職工未被妥善安置等問題也很突出。這些問題的出現(xiàn)使得在此之后政府收緊了國有企業(yè)改制的進(jìn)程。

其次，“抓大”改革帶來的問題則更為深遠(yuǎn)。自從1997年黨的十五大提出國有經(jīng)濟(jì)布局調(diào)整以來，歷次國有企業(yè)改革均強(qiáng)調(diào)國家必須通過大型國有企業(yè)來保持對(duì)一些 “關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)命脈”行業(yè)的控制。其中突出表現(xiàn)是壟斷行業(yè)的國有企業(yè)，特別是一些大型央企，大量存在于具有一定規(guī)模經(jīng)濟(jì)與自然壟斷特征的能源原材料行業(yè)，以及部分上游高端 制 造 業(yè)、 服 務(wù) 業(yè) 部 門。2015年來，央企之間的橫向兼并重組無疑又強(qiáng)化了上游國有企業(yè)的壟斷地位，這不僅與建立公平的市場(chǎng)競爭機(jī)制相違背，并且由于其處于上游行業(yè)，其低效率會(huì)提高整個(gè)社會(huì)的生產(chǎn)成本。

針對(duì)以上兩大難題，應(yīng)對(duì)之策是推動(dòng)國有企業(yè)的混合所有制改革。事實(shí)上，在我國，混合所有制改革已經(jīng)推行了將近20年。早在1997年，黨的十五大就已 經(jīng) 提 到 “混 合 所 有 制”。而 在 這 之 后，由于中央政府的推動(dòng)，混合所有制已經(jīng)在我國國有企業(yè)中迅速普及。在中國目前語境下， “混合所有制”其實(shí)是指 私 人 和 國 有、國 有 與 國 有 相 互 參股。從這種意義上說，目前推行的這種 “混合所有制”改革，可以作為那些地方競爭性行業(yè)中仍存在的國有企業(yè)改革的過渡性手段，并完全可以和地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解結(jié)合起來;但是對(duì)于壟斷性央企而言，“混合所有制”改革則具有完全不同的含義和適用性，一旦改革策略選擇不當(dāng)，最后效果就可能南轅北轍。

四、結(jié)論與建議

改革開放以來，中國的國企改革取得了相當(dāng)?shù)某尚?。通過漸進(jìn)式改革，國有企業(yè)在改革早期就實(shí)現(xiàn)了相當(dāng)程度的增長，而20世紀(jì)90年代中后期以來的國企布局調(diào)整也使得國有資本退出了絕大部分競爭行業(yè)，為民營企業(yè)之后的大發(fā)展騰出了空間。未來國企改革要實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值，最好的手段并不是政府直接去管理和經(jīng)營這些國有企業(yè)，而應(yīng)主要以投資人和管制者的身份出現(xiàn)，這樣才能切實(shí)提高企業(yè)的績效，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值并提高整個(gè)社會(huì)的福利水平。

第一，進(jìn)一步推動(dòng)競爭性行業(yè)國有企業(yè)退出。在一般競爭性領(lǐng)域，民營企業(yè)是能實(shí)現(xiàn)效率最大化的產(chǎn)權(quán)安排。對(duì)這些領(lǐng)域內(nèi)的國企，應(yīng)明確國有資本逐步撤出的路徑，改革目標(biāo)應(yīng)該是國有資本由控股地位逐漸轉(zhuǎn)化為參股地位，實(shí)現(xiàn)由 “管企業(yè)”到“管資本”的轉(zhuǎn)變。這項(xiàng)改革對(duì)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解有積極的意義。因?yàn)榈胤絺鶆?wù)問題的解決，從根本上說還需要提高地方經(jīng)濟(jì)自身的造血功能，恢復(fù)市場(chǎng)的活力，而競爭性行業(yè)國有企業(yè)退出將有助于實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)。

第二，在選擇國有資本退出方式時(shí)，應(yīng)充分發(fā)揮資本經(jīng)營的杠桿作用，推動(dòng)企業(yè)的兼并、破產(chǎn)和重組，優(yōu)化資產(chǎn)質(zhì)量。對(duì)于那些重組成本過高而又能夠獲得較好市場(chǎng)價(jià)值的中小型企業(yè)予以出售，而那些既賣不出去又無改造前景的虧損企業(yè)則予以關(guān)閉，宣布破產(chǎn)。操作過程中最為關(guān)鍵的一點(diǎn)，是盡快建立一個(gè)國有產(chǎn)權(quán)可轉(zhuǎn)讓的開放性競價(jià)機(jī)制，為產(chǎn)權(quán)有序流動(dòng)建立程 序規(guī)范、透 明度高的 交易平臺(tái)，這將有助于緩解國有資本退出過程中最受關(guān)注的國有資產(chǎn)流失問題。國有股比例降低將有助于提高企業(yè)效益，提高企業(yè)的市場(chǎng)價(jià)值，此時(shí)即使國有股所占比例下降，國有股的市值可能反而會(huì)提升，最終實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值。