高雪琪

天長市以問題為導(dǎo)向，因地施策，借助小微權(quán)力清單實(shí)現(xiàn)基層權(quán)力高效標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)作，為全省基層權(quán)力的監(jiān)督制約開出了良方。

6月5日，中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部首次發(fā)布全國鄉(xiāng)村治理典型案例，安徽天長市“積分+清單”防治“小微腐敗”成為20個(gè)案例之一。

2018年中央一號文件提出，“推行村級小微權(quán)力清單制度，加大基層小微權(quán)力腐敗懲處力度”。2019年中央一號文件提出，“加強(qiáng)自治組織規(guī)范化制度化建設(shè)，健全村級議事協(xié)商制度，推進(jìn)村級事務(wù)公開，加強(qiáng)村級權(quán)力有效監(jiān)督”。小微權(quán)力清單的監(jiān)督與制約已成為增強(qiáng)鄉(xiāng)村治理能力的重要內(nèi)容之一。

長期以來，由于紀(jì)委監(jiān)察難以真正觸及基層，村級權(quán)力邊界不明，導(dǎo)致小官大貪事件層出不窮。對此，安徽省天長市以問題為導(dǎo)向，因地施策，借助小微權(quán)力清單實(shí)現(xiàn)了基層權(quán)力高效標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)作。

“小微權(quán)力進(jìn)清單，清單之外無權(quán)力?！?015年以來，天長市圍繞基層腐敗問題，整肅高危權(quán)力，強(qiáng)化干部隊(duì)伍，鞏固行政監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)源頭上合理配權(quán);細(xì)化干部權(quán)責(zé)，明晰行政程序，統(tǒng)合審批制度，實(shí)現(xiàn)流程上陽光用權(quán);依托全方位監(jiān)督、多層級加壓、雙積分考核，實(shí)現(xiàn)保障上嚴(yán)格控權(quán)。天長的創(chuàng)新做法被民政部基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司批示，為全省基層權(quán)力的監(jiān)督制約開出了良方。

形塑“自律型”權(quán)力體系

“搞了小微權(quán)力清單后，我們對干部更放心了！”天長市平安社區(qū)村民谷森龍動(dòng)情地稱贊。自天長市直面基層權(quán)力配置弊病，借小微權(quán)力清單開展頂層設(shè)計(jì)合理配權(quán)后，常常能從村民的口中聽見這樣的稱贊。

天長市對基層權(quán)力全面排查，主要針對財(cái)政權(quán)、決策權(quán)、審議權(quán)等高危權(quán)力進(jìn)行了規(guī)范。清單中明文規(guī)定，三萬元以上的村級集體建設(shè)工程項(xiàng)目，由鎮(zhèn)招標(biāo)中心向社會公開競價(jià)招標(biāo)，有效杜絕了以往基層干部“關(guān)系承包”等違法違規(guī)行為。

同時(shí)，規(guī)范村級決策權(quán)，針對保障救助類村級事務(wù)，如困難群眾臨時(shí)救助等，清單要求必須經(jīng)由民主評議后才能通過，且村民代表需占評議人數(shù)的三分之二以上，保障決策公平公正。在事項(xiàng)公開透明上，天長市上收村級審議權(quán)，清單將低保、五保的審核權(quán)力上收至縣市一級，村干部保留上報(bào)權(quán)力，申請人材料必須經(jīng)滁州市家庭財(cái)產(chǎn)核算中心核實(shí)確認(rèn)才有資格進(jìn)入低保系統(tǒng)。

除整肅權(quán)力外，天長在清單中專門就基層人才配置作出細(xì)致要求。清單規(guī)定需以鎮(zhèn)為單位進(jìn)行基層人才選拔，面向社會統(tǒng)一招考，選出高質(zhì)量專業(yè)人才，再經(jīng)由鎮(zhèn)分配到村，按“一村兩名”的標(biāo)準(zhǔn)配備。鼓勵(lì)內(nèi)部薦才，凡是德才兼?zhèn)淝曳虾髠涓刹繕?biāo)準(zhǔn)的人才，經(jīng)村內(nèi)高威望黨員提名后可直接推薦給鎮(zhèn)黨委。在選出高質(zhì)量人才后，為強(qiáng)化隊(duì)伍能力，清單中強(qiáng)調(diào)了干部接受培訓(xùn)的重要性并通過定期舉辦主題學(xué)習(xí)、專項(xiàng)培訓(xùn)等活動(dòng)提升團(tuán)隊(duì)能力。

針對基層權(quán)力的薄弱點(diǎn)，天長通過小微權(quán)力清單突出監(jiān)管權(quán)效力，實(shí)現(xiàn)以權(quán)制權(quán)。在清單中規(guī)定村莊財(cái)政權(quán)直接受鎮(zhèn)三資辦監(jiān)管，村委會需及時(shí)將村民籌資、以資代勞資金等存入鎮(zhèn)三資辦在金融機(jī)構(gòu)開設(shè)的專戶，接受統(tǒng)一管理，分村核算，并設(shè)立明細(xì)賬。

清單也強(qiáng)調(diào)了村民代表在公共事務(wù)決策中的表決權(quán)，避免干部“一言堂”。金集鎮(zhèn)諭興社區(qū)居民代表錢永余說：“有了清單的規(guī)定，我們給社區(qū)提意見更有底氣了。”“村中重要事務(wù)受群眾監(jiān)督”是清單重點(diǎn)條款，監(jiān)督權(quán)不再是“擺設(shè)”。2018年大通鎮(zhèn)便西村村民投訴施工路面出現(xiàn)裂縫，村干部立即要求停工整改，群眾意見得到有效反饋。

創(chuàng)新“立體型”監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)

因地制宜制定好清單內(nèi)容后，如何確保清單的有效實(shí)行是天長市基層實(shí)踐中的重中之重。天長市別出心裁，從精細(xì)化定標(biāo)與多維度監(jiān)管著手，充分調(diào)動(dòng)內(nèi)生資源，推動(dòng)創(chuàng)新性資源整合。

通過向各村統(tǒng)一發(fā)放陽光村務(wù)手冊，天長按類細(xì)化清單內(nèi)容與干部權(quán)責(zé)，詳細(xì)闡釋6大類18條的清單規(guī)定，擺放于服務(wù)大廳方便群眾查閱，電子版公布于各村微信群，受眾顯著擴(kuò)大。同時(shí)將清單內(nèi)辦公程序繪制為流程圖，群眾一目了然。正如鄭集鎮(zhèn)向陽社區(qū)村民王昌林所說，“一張清單，準(zhǔn)備什么材料都清楚，省心?！苯柚€上線下兩種方式，天長公布干部個(gè)人職責(zé)，做到“專人專事專責(zé)”。如新街鎮(zhèn)新街村將村內(nèi)各干部的責(zé)任清單于公示牌和微信群進(jìn)行展示，群眾辦事精準(zhǔn)到人。

清單將公共服務(wù)分為農(nóng)民申請?jiān)旆康攘箜?xiàng)，對各項(xiàng)服務(wù)進(jìn)行精細(xì)化規(guī)定，使干部事務(wù)辦理有章可循、有據(jù)可依。為杜絕暗箱操作，清單公示服務(wù)全流程，倒逼干部按規(guī)辦事。如新街鎮(zhèn)新街村村民投訴低保名單，村兩委公布評選程序，讓其心服口服。通過要求公共服務(wù)結(jié)果按期公示，清單確保群眾實(shí)時(shí)掌握政務(wù)進(jìn)程。如秦欄鎮(zhèn)新民村每月更新村級服務(wù)辦理動(dòng)態(tài)，杜絕懶政怠政苗頭。

在不同層級分工上，清單明確規(guī)定群眾辦事能一步到位。萬壽鎮(zhèn)百子村村民唐來玉感嘆，“以前辦事多頭跑，現(xiàn)在村里就能全部解決?！鼻鍐蝿?chuàng)新機(jī)制整合規(guī)劃辦、三資辦等多部門職能，提供集成服務(wù)，增強(qiáng)辦事效率。如汊澗鎮(zhèn)長山村農(nóng)戶申請建房，由村委會直接對接鎮(zhèn)土地所、規(guī)劃辦，讓群眾少跑腿，讓干部多跑腿。

干部職責(zé)、公共服務(wù)、行政審批等方面詳細(xì)定標(biāo)后，基層權(quán)力行使由“靠關(guān)系”向“看規(guī)章”轉(zhuǎn)變。為進(jìn)一步鞏固清單成效，天長市以清單規(guī)定為依據(jù)，推動(dòng)責(zé)任落地，全面嚴(yán)格控權(quán)。

天長市在清單當(dāng)中引入“事前、事中、事后”的“全鏈?zhǔn)健惫芸乇O(jiān)督機(jī)制，確?；鶎訖?quán)力運(yùn)作有序透明。清單強(qiáng)調(diào)村監(jiān)委監(jiān)督責(zé)任，其可在事前對不當(dāng)村務(wù)決策提出異議，為民爭利。例如冶山鎮(zhèn)村監(jiān)委主任對兩委財(cái)務(wù)決策享有一票否決權(quán)。為消除村民疑慮，清單將村莊財(cái)務(wù)交由鎮(zhèn)級委托的第三方，于事中進(jìn)行核查，補(bǔ)齊審計(jì)力量不足短板。村民事后評議反饋。事后清單將村莊重大事務(wù)的決策權(quán)分配到群眾手中。

小微權(quán)力清單將監(jiān)督責(zé)任落實(shí)到人，撬動(dòng)紀(jì)委、黨委以及群眾三方合力監(jiān)督，形成“捆綁式”加壓。清單安排年底組織村民點(diǎn)評干部工作，得分與其績效掛鉤。如2017年底，張鋪鎮(zhèn)開展干部測評會，得分高的干部獲得更多績效工資。天長市每年還針對清單內(nèi)容開展黨員明職盡責(zé)培訓(xùn)，以黨內(nèi)學(xué)習(xí)強(qiáng)化約束干部思想行為，并取得了良好的效果。

為激勵(lì)干部擔(dān)當(dāng)作為，天長市將積分制考核和小微權(quán)力清單有機(jī)融合，創(chuàng)新了“清單式考核”，對村干部政績開展雙重考核，既督促又激勵(lì)。根據(jù)每年最新政策要求，清單事務(wù)設(shè)權(quán)重進(jìn)行考核，動(dòng)態(tài)調(diào)整清單項(xiàng)目分值權(quán)重，以分值配置引導(dǎo)干部緊跟政策變化，善作善為。積分考核分層級進(jìn)行計(jì)算，借助積分制將村委班子與干部個(gè)人捆綁考核，促進(jìn)相互監(jiān)督。

如萬壽鎮(zhèn)連續(xù)三年村級評分與個(gè)人評分都為優(yōu)秀的村支書可享鄉(xiāng)鎮(zhèn)副科級干部福利待遇。計(jì)算結(jié)果定梯次進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，清單考核結(jié)果分為優(yōu)秀、稱職、基本稱職、不稱職四等，不同等級對應(yīng)不同工資水平，激勵(lì)干部履職盡責(zé)。

締造“和諧型”基層生態(tài)

天長市借助小微權(quán)力清單規(guī)范基層權(quán)力運(yùn)作亂象，讓權(quán)力在規(guī)束中，陽光下有序、高效行使，真正做到權(quán)為民所用，為民謀福祉。天長小微權(quán)力清單的監(jiān)督與制約，締造了“和諧型”基層政治生態(tài)，為增強(qiáng)鄉(xiāng)村治理能力探索出新思路。

首先，實(shí)行小微權(quán)力清單制度是推進(jìn)前置性監(jiān)督的有效方式。當(dāng)前我國針對基層權(quán)力的監(jiān)督方式以事后監(jiān)督為主，缺乏預(yù)見性。天長市依托小微權(quán)力清單推動(dòng)基層權(quán)力監(jiān)督向前置性監(jiān)督轉(zhuǎn)型。一方面，對易生腐敗的高危權(quán)力和效力不彰的督管權(quán)力進(jìn)行嚴(yán)格約束或鞏固優(yōu)化，從制度上規(guī)范權(quán)力行使。另一方面，通過公開招考、能人推薦以及訓(xùn)誡加碼的方式選優(yōu)才、訓(xùn)人才，從人員上完善權(quán)力行使，有效實(shí)現(xiàn)監(jiān)督前置化，邁出“事前監(jiān)督一公里”。

其次，落實(shí)權(quán)為民所用的重點(diǎn)在于服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化。長期以來，基層群眾辦事勞心費(fèi)力，干部懶政怠政的現(xiàn)象在廣大農(nóng)村并不鮮見。借助小微權(quán)力清單，天長市著力推進(jìn)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化。具體表現(xiàn)為：以行政流程多形式公開，促村務(wù)明晰化;以干部權(quán)責(zé)全方位明細(xì)，提辦事專業(yè)化;以審批程序跨部門整合，增行政簡約化，真正實(shí)現(xiàn)干部高效行政，村民輕松成事，增強(qiáng)基層群眾獲得感。

第三，聚焦群眾利益訴求是劃定小微權(quán)力清單內(nèi)容的關(guān)鍵。小微權(quán)力清單制度的生命力在于回應(yīng)民之所需，落實(shí)民之所盼。天長市在設(shè)置清單內(nèi)容時(shí)并非追求“大而全”，而是強(qiáng)調(diào)“精且準(zhǔn)”，群眾的重大關(guān)切和利益訴求是內(nèi)容設(shè)置的衡量標(biāo)尺。因此，清單在三方面著力：規(guī)范權(quán)力以肅清腐敗，明細(xì)權(quán)力以升級服務(wù)，嚴(yán)控權(quán)力以鞏固督管。以此有效響應(yīng)民意，推動(dòng)基層權(quán)力歸位。

最后，小微權(quán)力清單為健全農(nóng)村紀(jì)檢監(jiān)督體系提供有力抓手。在國家紀(jì)檢監(jiān)察體系尚未全面延伸至農(nóng)村的大背景下，天長市通過施行小微權(quán)力清單制度有力補(bǔ)齊了基層公權(quán)力監(jiān)管不足的短板。具體來說，借權(quán)責(zé)公示引群眾監(jiān)督，以責(zé)任壓實(shí)強(qiáng)組織監(jiān)督，同時(shí)融合積分制考核制度，激勵(lì)干部自省自律，有效力有活力的基層權(quán)力監(jiān)督體系得以確立。

（作者單位：華中師范大學(xué)中國農(nóng)村研究院）