超大城市公共安全風(fēng)險防控的主要挑戰(zhàn)

韓新 叢北華

關(guān)鍵詞：超大城市;公共安全;風(fēng)險防控

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2019.04.002

超大城市作為國家或地區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、交通、科技等中心，其內(nèi)部人流、物流、信息流、資金流等要素高度聚集，任何自然災(zāi)害、生產(chǎn)事故、公共衛(wèi)生、社會安全等突發(fā)事件導(dǎo)致的公共安全事件都極易造成難以估量的損失，并且容易產(chǎn)生放大效應(yīng)，進(jìn)而帶來極為惡劣的負(fù)面影響。同時，超大城市的公共安全管理又是一項極為復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及城市工業(yè)危險源、公共場所、基礎(chǔ)設(shè)施、自然災(zāi)害、公共交通、突發(fā)公共衛(wèi)生事件、恐怖襲擊和破壞活動、群體性事件等諸多因素，以及公安、交通、安監(jiān)、食藥監(jiān)、消防、醫(yī)療等眾多部門。

同時，隨著城市社會經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展、生產(chǎn)及生活日益活躍及多樣化，以及人口規(guī)模及密度的不斷上升，我國超大城市的公共安全態(tài)勢出現(xiàn)了新的情況，發(fā)生著新的變化。[1]例如，北京、上海、廣州、深圳等超大城市公共安全管理如何應(yīng)對當(dāng)前人口不斷涌入、聚集后帶來的一系列公共安全問題等。事實上，2014年12月31日當(dāng)晚發(fā)生的上海外灘嚴(yán)重踩踏事件也正從一個側(cè)面印證了這一安全隱憂，暴露出新態(tài)勢下我國超大城市公共安全管理的嚴(yán)峻性，也揭示出超大城市公共安全管理和安全治理的迫切性。[2]

一、超大城市安全問題特點(diǎn)

城市安全風(fēng)險在一定條件下由潛伏狀態(tài)轉(zhuǎn)化為激活狀態(tài)時，就產(chǎn)生了城市安全問題，集中表現(xiàn)為城市災(zāi)害。與鄉(xiāng)村地區(qū)和中小城市的安全問題相比，超大城市的安全問題更具有特殊性。[3]

從致災(zāi)因子來看，超大城市更容易發(fā)生人為災(zāi)害和綜合災(zāi)害。由于超大城市人口密集，人類活動集聚，城市系統(tǒng)受人為因素干擾很大，具有顯著的脆弱性，因而更容易發(fā)生人為災(zāi)害或由于人為因素誘發(fā)的自然災(zāi)害。

從災(zāi)害過程來看，超大城市災(zāi)害的擴(kuò)散性較強(qiáng)。超大城市人口稠密，人群相互接觸的概率大，因而災(zāi)情的擴(kuò)散往往較難控制。例如，2003年爆發(fā)的非典（SARS）疫情，在香港、北京等超大城市肆虐，而在鄉(xiāng)村地區(qū)和中小城市的疫情則明顯較輕。

從災(zāi)害衍變來看，超大城市在發(fā)生原生災(zāi)害之后，很容易引發(fā)次生災(zāi)害和衍生災(zāi)害。超大城市系統(tǒng)是一個復(fù)雜系統(tǒng)，各子系統(tǒng)之間存在千絲萬縷的聯(lián)系。例如，超大城市發(fā)生一些純粹的社會治安事件，如果處置不當(dāng)，就很容易衍變成大規(guī)模的社會群體性事件。

從災(zāi)害后果來看，同一等級災(zāi)害發(fā)生在超大城市將產(chǎn)生更大的危害性。例如，在同一震級和烈度的地震中，如果發(fā)生在超大城市，由于人口密集且財產(chǎn)集中，將會造成較多的人員傷亡和財產(chǎn)損失。

二、超大城市安全問題新趨勢

在世界城鎮(zhèn)化過程中，人口快速向超大城市集聚，超大城市的數(shù)量不斷增加，規(guī)模變得越來越大，涌現(xiàn)出一批千萬人口以上的巨型城市。根據(jù)世界銀行數(shù)據(jù)，從1960年到2017年，世界百萬人口以上的特大城市的人口占全世界總?cè)丝诘谋戎貜?3.4%提高到31.4%。然而，隨著超大城市的空間、經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)等子系統(tǒng)變得越來越復(fù)雜，超大城市的安全問題呈現(xiàn)出一些新的趨勢。[4]

從自然災(zāi)害來看，生態(tài)環(huán)境問題日漸成為影響超大城市安全的突出問題。隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，化石能源消耗速度不斷加快，生產(chǎn)性污染和生活性污染的排放總量越來越大。光化學(xué)污染、城市霧霾等已經(jīng)成為困擾發(fā)展中國家特大城市的問題。此外，隨著全球性氣候變化，極端天氣的頻繁出現(xiàn)也給城市帶來了安全風(fēng)險。例如，2005年的卡特里娜颶風(fēng)給美國海灣地區(qū)的新奧爾良城、路易斯安那城、波及比咯西港灣都市區(qū)及密西西比城造成近1 800億美元的損失，近百萬人口緊急大轉(zhuǎn)移。2012年北京“7·21”特大暴雨導(dǎo)致至少79人死亡、160多萬人受災(zāi)，經(jīng)濟(jì)損失達(dá)116億元。

從事故災(zāi)難來看，高新技術(shù)引起的事故災(zāi)難正威脅著超大城市的安全。高新技術(shù)猶如一把雙刃劍，使用得當(dāng)可造福人類，使用不當(dāng)則會給人類造成巨大災(zāi)難。在高新技術(shù)領(lǐng)域發(fā)生的事故災(zāi)難，其產(chǎn)生的后果往往是超常規(guī)的。例如，2011年日本福島的核泄漏事件，給日本的城鄉(xiāng)居民留下了巨大的心理陰影。

從公共衛(wèi)生事件來看，一些新的傳染性疫情正在威脅著超大城市的安全。超大城市人口密集，生態(tài)系統(tǒng)的自我調(diào)節(jié)能力較弱，為一些新型疫情的傳播提供了天然土壤。例如，2003年非典（SARS）疫情、2013年H7N9型禽流感等都是在一些超特大城市爆發(fā)的。

從社會安全事件來看，暴力恐怖事件正成為威脅超大城市安全的新隱患。在城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的過程中，不同社會階層的利益訴求日漸多元化。當(dāng)前，拆遷維權(quán)事件、社會群體性事件、社會泄憤事件、暴力恐怖事件越來越普遍。特別是暴力恐怖事件制造者為擴(kuò)大其社會影響力，通常將地點(diǎn)選擇在人口密集的超大城市。例如，2001年發(fā)生在美國紐約的“9·11”事件，造成3 500多人死亡。

三、中國超大城市的脆弱性

一般認(rèn)為，脆弱性是城市系統(tǒng)產(chǎn)生安全風(fēng)險的重要原因。面對同一致災(zāi)因子，災(zāi)情隨脆弱性的增強(qiáng)而增強(qiáng)，脆弱性是決定災(zāi)害性質(zhì)和強(qiáng)度的基本要素。中國超大城市脆弱性顯著，在不少領(lǐng)域存在城市安全風(fēng)險的隱患。

所謂脆弱性是指系統(tǒng)由于災(zāi)害等不利影響而遭受損害的程度或概率以及系統(tǒng)承受不利影響的能力，包括暴露度、敏感性、恢復(fù)力三個層次。

城市脆弱性包括三種類型：一是結(jié)構(gòu)型脆弱，即由于城市人口的不斷增長，導(dǎo)致城市資源緊張和環(huán)境惡化，城市系統(tǒng)內(nèi)部存在不穩(wěn)定性，城市系統(tǒng)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)無法滿足城市安全的要求;二是脅迫型脆弱，即由于城市人類活動影響的日益強(qiáng)化，導(dǎo)致城市系統(tǒng)對自然或人為致災(zāi)因子的敏感度增加，承受力下降，在外部干擾或脅迫下產(chǎn)生不利變化;三是系統(tǒng)型脆弱，即城市經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境等子系統(tǒng)發(fā)展不平衡、匹配失調(diào)、相互支撐乏力等。[5]

在快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，中國城市普遍存在著暴露度高、敏感性強(qiáng)、影響面廣等特點(diǎn)，在物質(zhì)空間、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、社會系統(tǒng)、生態(tài)環(huán)境等領(lǐng)域的脆弱性顯著。

與中小型城市相比，甚至與國外超大城市相比，中國超大城市的脆弱性更為突出。

首先，由于人口快速向超大城市集聚，中國超大城市的結(jié)構(gòu)型脆弱顯著，城市安全面臨巨大壓力。2000～2010年間常住城鎮(zhèn)人口超過100萬人的大城市數(shù)量從62座增加到83座，大城市的城鎮(zhèn)人口從1.60億人增加到2.64億人。特別是城鎮(zhèn)人口超過500萬人的超大城市人口集聚現(xiàn)象尤為顯著，城市數(shù)量從8座增加到15座，城鎮(zhèn)人口從6 168萬人增加到13 182萬人。中國人口向超大城市的高速集聚態(tài)勢世所罕見，這就導(dǎo)致土地、水等資源的供需矛盾變得日益尖銳，城市環(huán)境超負(fù)荷承載，城市結(jié)構(gòu)穩(wěn)定性受到破壞，城市安全風(fēng)險上升。

其次，由于人類活動強(qiáng)度特別劇烈，中國超大城市的脅迫型脆弱也非常突出，對城市安全形成威脅。中國超大城市不僅人口數(shù)量大，而且人類活動強(qiáng)度大。一是超大城市的城區(qū)人口高度密集，并且流動人口較多，人際關(guān)系復(fù)雜。二是超大城市經(jīng)濟(jì)活動強(qiáng)度大，例如以特大城市為核心的十大城市群總面積占全國總面積的11%，人口比重達(dá)到39%，而GDP占全國比重達(dá)到66%，市轄區(qū)GDP占全國的比重達(dá)40%以上。三是超大城市土地開發(fā)強(qiáng)度高，農(nóng)田和生態(tài)空間不斷縮小，由此造成生態(tài)環(huán)境惡化，生物多樣性減少。四是超大城市的火車站、客運(yùn)樞紐以及各繁華商業(yè)區(qū)域的交通流量特別大，市內(nèi)交通擁堵現(xiàn)象屢見不鮮，交通事故也頻頻發(fā)生?？傊?，高強(qiáng)度的人類活動使得超大城市對自然或人為致災(zāi)因子的敏感度增加，因而城市安全風(fēng)險日漸上升。

最后，在系統(tǒng)型脆弱方面，中國超大城市的經(jīng)濟(jì)、社會、文化、生態(tài)等子系統(tǒng)存在發(fā)展失衡、匹配失調(diào)的現(xiàn)象。在人口向超大城市快速集聚的城鎮(zhèn)化過程中，普遍存在“重經(jīng)濟(jì)，輕社會”“重物質(zhì)，輕文化”“重開發(fā)，輕環(huán)?！薄爸厣a(chǎn)，輕生活”“重建設(shè)，輕管理”“重速度，輕品質(zhì)”“要數(shù)量，不要質(zhì)量”“要人手，不要人口”的現(xiàn)象。由于各子系統(tǒng)之間缺乏有機(jī)耦合和功能互補(bǔ)，超大城市普遍存在系統(tǒng)型脆弱，因而抗御安全風(fēng)險的恢復(fù)力也就大打折扣。

四、中國超大城市的新型安全風(fēng)險

由于中國超大城市存在明顯的結(jié)構(gòu)型、脅迫型和系統(tǒng)型脆弱，中國超大城市存在各種安全風(fēng)險，既包括政治、國土、軍事、社會治安、公共交通等傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的風(fēng)險，也包括非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的新型風(fēng)險。與世界其他超大城市一樣，中國超大城市安全問題也面臨一些與世界超大城市共同的發(fā)展風(fēng)險。但在中國特殊的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展趨勢和城鎮(zhèn)化發(fā)展格局下，中國超大城市的新型安全風(fēng)險突出地體現(xiàn)在以下六大方面。[6][7][8]

第一，中國超大城市的經(jīng)濟(jì)安全風(fēng)險。在后全球金融危機(jī)時代，全球競爭將從個體競爭走向群體競爭，特別是走向以特大城市為核心的城市群競爭。中國特大城市在引領(lǐng)城市群的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會、維持經(jīng)濟(jì)增長方面具有舉足輕重的作用，但同時也存在房價過高且上漲過快、城市政府的地方債務(wù)過高、抗御金融危機(jī)能力較弱等經(jīng)濟(jì)安全風(fēng)險。此外，由于歷史原因，還在城區(qū)布局了一些高?；瘜W(xué)品企業(yè)，存在安全生產(chǎn)方面的風(fēng)險。

第二，中國超大城市的信息安全風(fēng)險。在信息時代，特大城市的信息安全顯得尤為重要。中國各類重要信息主要集中在特大城市，向中小城市和鄉(xiāng)村地區(qū)傳播信息的速度不斷加快。然而中國超特大城市信息安全防護(hù)的能力與其信息中心的地位不相稱。與發(fā)達(dá)國家相比，中國超特大城市在信息安全防護(hù)方面尚有較大的差距。

第三，中國超大城市的社會安全風(fēng)險。中國正處于經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展期和社會矛盾凸顯期。超特大城市吸納了大量的外來人口，人口流動性較大，社會分層和居住分異現(xiàn)象明顯，大量農(nóng)民工和大學(xué)畢業(yè)生蝸居在城中村、棚戶區(qū)和城市邊緣區(qū)。加上經(jīng)濟(jì)利益分配格局不盡合理，各種社會文化相互沖突，這使得超特大城市在城市貧困和失業(yè)、暴力犯罪等方面積聚了大量的安全風(fēng)險。此外，西方敵對勢力、國際恐怖主義與國內(nèi)分裂分子相互勾結(jié)，為了制造社會轟動效應(yīng)，故意選擇在特大城市制造各種暴力恐怖事件等。未來，暴力恐怖事件可能存在從邊疆地區(qū)向內(nèi)陸特大城市蔓延的趨勢。

第四，中國超大城市的生態(tài)安全風(fēng)險。中國人口快速向特大城市集聚，經(jīng)濟(jì)活動越來越強(qiáng)烈，對生態(tài)系統(tǒng)的干擾也就越來越強(qiáng)烈。很多特大城市的農(nóng)田和生態(tài)空間不斷被吞噬，形成了大片的鋼筋水泥叢林，城市生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性和生物多樣性已經(jīng)面臨巨大挑戰(zhàn)。不少特大城市的地下水長期被嚴(yán)重超采，已經(jīng)引發(fā)了地面沉降、“天坑”和房屋坍塌等地質(zhì)災(zāi)害。還有不少特大城市的PM2.5嚴(yán)重超標(biāo)，霧霾天氣頻頻出現(xiàn)，嚴(yán)重影響市民的生活質(zhì)量和身心健康。

第五，中國超大城市的資源安全風(fēng)險。中國大多數(shù)特大城市資源稟賦條件較差，水資源和土地資源日漸短缺，石油、天然氣、糧食等戰(zhàn)略資源高度依賴外部供給。然而中國特大城市的戰(zhàn)略資源儲備數(shù)量非常有限。一旦發(fā)生重大事故災(zāi)難，資源供給途徑被切斷，那么這些城市的正常運(yùn)行勢必面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

第六，中國超大城市的公共衛(wèi)生安全風(fēng)險。中國特大城市人口密集，但市民的公共衛(wèi)生意識淡薄，衛(wèi)生習(xí)慣有待養(yǎng)成，這就為新型傳染性疫情的傳播擴(kuò)散提供了天然土壤，例如非典型肺炎（SARS）、H7N9型禽流感等疫情，已經(jīng)給中國特大城市留下了深刻教訓(xùn)。此外，由于中國有些企業(yè)社會責(zé)任缺失，有關(guān)部門對食品衛(wèi)生監(jiān)管不力，特大城市的食品安全也存在風(fēng)險。

五、上海市城市公共安全的主要挑戰(zhàn)

（一）城市公共安全規(guī)劃方面

由于城市發(fā)展過快，上海面臨著人口密集和資源缺乏等問題。在建設(shè)過程中，往往片面地強(qiáng)調(diào)發(fā)展速度，輕視發(fā)展的質(zhì)量與公共安全，這就造成了后期調(diào)整改造的社會成本較高、難度較大。由于突發(fā)事件往往難以預(yù)料且規(guī)劃成效是一個長期的效益，并不能立竿見影，這導(dǎo)致相當(dāng)一部分基層干部未把公共安全納入城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，對城市的公共安全懷有僥幸心理。如部分人口密集地帶的基礎(chǔ)設(shè)施工程建設(shè)，規(guī)劃期間只顧短期效應(yīng)，而缺乏長效化。如2015年的上海暴雨，導(dǎo)致嘉定、青浦、閔行等多地變成“城市游泳池”，上海虹橋機(jī)場、地鐵徐涇東站的積水更是嚴(yán)重，最終導(dǎo)致15人死傷。類似案例如2007年的濟(jì)南特大暴雨、2012年北京特大暴雨等。假如在城市總體規(guī)劃之時，先對城市的公共安全進(jìn)行研究與長期考慮，而不是僅僅應(yīng)付于當(dāng)前，這些災(zāi)難都可能避免。

此外，城市公共安全體系建設(shè)中往往是在某個危機(jī)事件之后才被重視，如上海的“12·31”事件后，人大代表議論紛紛，提出上海在城市的發(fā)展規(guī)劃中要納入安全管理的考量。在2015年上海市第十四屆人大三次會議的專題審議會上，原上海市交通委主任孫建平提到：“上海交通安全形勢嚴(yán)峻，面臨三大考驗。一是交通運(yùn)行安全面臨嚴(yán)峻考驗，軌交工作日日均近1 000萬客流量也將變?yōu)槌B(tài);二是面臨嚴(yán)峻考驗的交通設(shè)施安全;三是交通工程建設(shè)安全面臨考驗，重大項目投資規(guī)模比2014年翻了一番，尤其是高空作業(yè)等危險性較高的項目增加?！鄙虾５母咚侔l(fā)展中，也正面臨著資源、環(huán)境、交通和人口之間的矛盾加劇等問題，從而進(jìn)一步放大了城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，增大了城市應(yīng)急風(fēng)險。這些規(guī)劃問題正是我們應(yīng)當(dāng)反思并要在規(guī)劃設(shè)計層面進(jìn)行轉(zhuǎn)變。[9]

（二）公共安全危機(jī)意識方面

政府與城市居民的危機(jī)意識是城市公共安全管理的基礎(chǔ)，然而這正是我們目前在城市公共安全管理方面比較薄弱的環(huán)節(jié)。社會公眾是防范突發(fā)公共安全事件的中堅力量，若民眾缺乏意識，再先進(jìn)的技術(shù)也無法有效發(fā)揮。[10]

2014年全國GDP總量為636 463億元，上海達(dá)23 560.94億元，依舊雄踞首位，北京以21 330.80億元緊隨其后，成為唯一兩個GDP超2萬億元的城市。然而GDP增長的背后，卻暴露一個不爭的現(xiàn)實：政府過于關(guān)注經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與建設(shè)，缺失對公共安全的認(rèn)知，在城市空間發(fā)展的整體公共安全方面重視程度不夠;對公眾的安全宣傳教育投入相對較低，日常突發(fā)公共安全演練大都流于形式。在上海“12·31”事件中，我們更是看到了部分干部思想嚴(yán)重渙散麻痹，進(jìn)而成為城市安全中的“白蟻”，最終導(dǎo)致“海恩法則”再一次慘痛地發(fā)生。上海市政府公布“12·31”外灘擁擠踩踏事件的調(diào)查匯報中也指出，“這起事件主要原因是黃浦區(qū)政府和相關(guān)單位領(lǐng)導(dǎo)思想麻痹，在事件發(fā)生的當(dāng)晚，對外灘風(fēng)景區(qū)尤其是陳毅廣場人員聚集的情況，嚴(yán)重缺乏公共安全風(fēng)險防范意識，也沒有評估重點(diǎn)公共場所可能存在的大量人員聚集風(fēng)險，預(yù)防與應(yīng)對的準(zhǔn)備工作嚴(yán)重缺失，事發(fā)當(dāng)晚預(yù)警不力、應(yīng)對措施不當(dāng)?shù)取?。我們反觀國外，日本政府早在1960年將每年的9月1日作為“防災(zāi)日”，并舉辦防災(zāi)抗災(zāi)的相關(guān)講座與活動。目的是讓民眾痛思1923年9月1日的關(guān)東大地震給日本帶來的災(zāi)難與痛苦。在公共安全教育方面，居民從小就開始接受培養(yǎng)，一般學(xué)齡前兒童就已接受過3小時的安全逃生模擬教育，接著自幼兒園開始，孩子就會接受各種安全教育課程，比如地震知識、消防課程。此外，孩子們在接受培訓(xùn)的同時，還定期參加全民的公共安全學(xué)習(xí)活動。在美國，聯(lián)邦應(yīng)急委員會（FEMA）在其官網(wǎng)特別設(shè)立了有關(guān)災(zāi)害的知識版，為不同文化水平、不同年齡的人提供相關(guān)知識。同時，學(xué)校也被賦予安全教育的重要責(zé)任，政府將安全意識培養(yǎng)滲透到學(xué)生的全部生活中，包括學(xué)校、家庭和社區(qū)，定期訓(xùn)練孩子們在突發(fā)狀況下的反應(yīng)能力，如快速、有序地集合到安全場所。例如俄亥俄州處于美國中東部地區(qū)，龍卷風(fēng)是常見的自然災(zāi)害，為了強(qiáng)化安全防控意識，這個州從幼兒園到大學(xué)，防御龍卷風(fēng)災(zāi)害的日常演習(xí)必不可少，每次演習(xí)州政府從來沒有因為是演習(xí)而掉以輕心。有時在上課時候，突然進(jìn)行演習(xí)。每當(dāng)警報響起時，學(xué)生們都會井然有序地從教室里出來，然后學(xué)生們會緊貼著走廊的墻壁坐下，靜靜地等待。直到通過校長和相關(guān)人員的安全檢查以后，才可以回去繼續(xù)上課。

從1993年到2012年，上海常住人口從1 381萬增加到近2 400萬，共計增加了1 000萬，每年平均增加約50萬。而其中外來常住人口也由1993年的123萬增加到2012年的近1 000萬，每年平均增加44萬，年均增長11.4%;全市常住人口增加量的83.8%由外來常住人口增加量占據(jù)，占全市常住人口的比重也由8.9%上升到逾40%。根據(jù)調(diào)查，外來常住人口文化程度相對較低，其中近70%為初中及以下學(xué)歷，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于戶籍人口文化程度，這也影響了整個上海的人口素質(zhì)。在這種環(huán)境下，新與舊、保守與現(xiàn)代、價值觀念等各類問題交織在一起，居民文化與居民素質(zhì)的差異，導(dǎo)致城市發(fā)展中的危機(jī)因素很容易被忽視，進(jìn)而誘發(fā)或衍生事故。另外，長期以來，我國社會公眾都有一種慣性思維，對于從未發(fā)生在自己身邊的事情，總是懷抱“事不關(guān)心，高高掛起”或看熱鬧的心理來面對。一旦突發(fā)事件發(fā)生時，往往會來不及避讓，缺乏事件發(fā)生時恰當(dāng)?shù)奶幹媚芰?隨著恐慌心理的加劇，會變相成為事件的受害者。

（三）城市公共安全信息系統(tǒng)方面

公共安全信息系統(tǒng)的建設(shè)是一項長期工程且必須著眼于未來，而不是應(yīng)對于現(xiàn)狀。它在突發(fā)事件發(fā)生時，對突發(fā)公共事件的應(yīng)急處理起著非常重要的作用。早在2012年國務(wù)院就制定了國家突發(fā)公共事件預(yù)警信息發(fā)布系統(tǒng)的建設(shè)目標(biāo)和內(nèi)容，它是《“十一五”期間國家突發(fā)公共事件應(yīng)急體系建設(shè)規(guī)劃》提出的十個建設(shè)重點(diǎn)項目之一，是政府應(yīng)急部門和社會公眾及時獲取預(yù)警信息的主要渠道。[11]到目前為止，雖然上海市在災(zāi)害監(jiān)測與預(yù)警已經(jīng)初具規(guī)模，但還存在一些問題。

1.監(jiān)測預(yù)警科技含量有待提高

現(xiàn)有應(yīng)急信息系統(tǒng)與上?，F(xiàn)在及其未來城市發(fā)展的狀況相比，監(jiān)測手段、科技水平已經(jīng)趨于落后，無法準(zhǔn)確地作出監(jiān)測預(yù)報。而國外非常重視對公共安全領(lǐng)域的科研開發(fā)，如日本的國立防災(zāi)研究所，每年投入上百億日元的經(jīng)費(fèi)，利用遙感遙測技術(shù)，提高災(zāi)害氣候的監(jiān)測預(yù)警水平。2013年日本東北部的巖手縣和宮城縣7.2級的地震發(fā)生時，2012年推出的地震預(yù)報系統(tǒng)發(fā)揮了作用，提前10秒向市民發(fā)出了預(yù)警。在英國，無論是人來人往的火車站、地鐵站、汽車站、醫(yī)院、商店等各種公共場合，還是熙熙攘攘的大街小巷，都部署了城市監(jiān)控網(wǎng)，用于城市的公共安全監(jiān)控。倫敦的城市監(jiān)控網(wǎng)最早可追溯于1956年閉路電視的建設(shè)，在1993年又發(fā)生了利物浦兒童綁架案，這一事件促進(jìn)了政府加大對監(jiān)控系統(tǒng)的建設(shè)，并于1999年、2003年進(jìn)行過兩次集中安裝。也正是由于城市監(jiān)控系統(tǒng)的建設(shè)，2005年7月倫敦的兩次爆炸案發(fā)生后，政府警務(wù)部門才能在短時間內(nèi)做出快速反應(yīng)，并于當(dāng)月28日將涉案人員抓捕歸案。上海作為現(xiàn)代化、國際化大都市，隨著城市發(fā)展的步伐加快，現(xiàn)有“硬件資源”是無法提供與城市公共安全相配套的足夠支撐的。如上?！?2·31”事件中，我們看到相關(guān)指揮人員僅僅靠監(jiān)控指揮大廳屏幕上的視頻以及與現(xiàn)場民警的反饋，來判斷人員流量，這種監(jiān)控方式不僅預(yù)警效率相對較低，其數(shù)據(jù)統(tǒng)計上也完全依賴于經(jīng)驗判斷，數(shù)據(jù)統(tǒng)計的科技含量也是較低的。

2.應(yīng)急監(jiān)測數(shù)據(jù)相對分散，信息孤島普遍存在

隨著信息化建設(shè)步伐的大幅推進(jìn)，各級部門、組織需要通過信息技術(shù)提升或優(yōu)化現(xiàn)有的工作效率。建設(shè)規(guī)劃過程中主要站在自己部門的角度上來考慮，建設(shè)實施過程中，參建的均是不同的IT廠商，基于各自的流程與技術(shù)及其安全標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致數(shù)據(jù)缺乏統(tǒng)一的關(guān)聯(lián)規(guī)范，導(dǎo)致互聯(lián)互通的門檻提高，甚至無法進(jìn)行數(shù)據(jù)的共享與交換。[12]以單個單位或部門為基礎(chǔ)的單一監(jiān)測數(shù)據(jù)，難以為綜合性的風(fēng)險作評估并預(yù)測趨勢。各部門的預(yù)警信息系統(tǒng)往往缺乏交流、缺乏共享，突發(fā)事件發(fā)生時，難以驗證信息的真實性，以及是否存在不對稱的現(xiàn)象，進(jìn)而變相成為應(yīng)急預(yù)警監(jiān)測系統(tǒng)的信息孤島，影響數(shù)據(jù)的實時性、一致性，不僅導(dǎo)致信息系統(tǒng)中相關(guān)數(shù)據(jù)的價值無法被充分利用起來，在一定程度上，甚至?xí)斐刹煌瑯I(yè)務(wù)系統(tǒng)在信息采集時發(fā)生多口采集與重復(fù)采集，進(jìn)而造成資源的浪費(fèi)。沒有數(shù)據(jù)的相互支撐，預(yù)警監(jiān)控顯然也會成為空架子，也會成為突發(fā)事件發(fā)生時跨部門、跨單位協(xié)調(diào)、協(xié)作時的主要障礙。[13]

3.新媒體環(huán)境下政府缺乏危機(jī)管理意識

在互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)迅猛發(fā)展的今天，新媒體的出現(xiàn)為民眾提供了全新的民主參與平臺。與傳統(tǒng)的媒介不同，新媒體作為一種新興傳播形式，具有傳播性、時效性、開發(fā)性、豐富性、互動性等特點(diǎn)。4G網(wǎng)絡(luò)興起之后，移動互聯(lián)網(wǎng)也相應(yīng)地改變了媒介的格局，在這種格局下，無論是社會的熱點(diǎn)新聞還是備受矚目的突發(fā)事件，民眾均可在第一時間通過移動互聯(lián)網(wǎng)下的自媒體獲得相關(guān)的資訊。所以，突發(fā)事件發(fā)生時，中國新媒體的活躍度要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越傳統(tǒng)媒體，只要你愿意分享，分享的人即刻就成為潛在的新聞報道人。由此，帶來以下幾個問題：[14]

（1）數(shù)據(jù)信息傳遞失真、信息獲取不完整、信息解讀失誤等諸多問題存在于政府面對危機(jī)的預(yù)警機(jī)制，不僅損害了政府的形象，還增加了行政成本。政府要有危機(jī)意識，要把新媒體作為了解民意的重要渠道。這也要求政府樹立憂患意識，能夠及時發(fā)現(xiàn)并處理問題，從而避免問題的進(jìn)一步擴(kuò)大。

（2）輿情監(jiān)控機(jī)制不完善。新媒體為信息的海量傳播提供條件，在這種條件下，一旦突發(fā)公共事件發(fā)生，信息很容易被無限放大，信息的傳播在短時間內(nèi)就會爆發(fā)，其傳播帶來的破壞性，會影響到社會穩(wěn)定。例如：H7N9型禽流感時期，對板藍(lán)根藥效的鼓吹;日本大地震核輻射期間，由于網(wǎng)上謠言大肆出現(xiàn)（日本地震海水污染，現(xiàn)在斷鹽了！大家趕快搶購！現(xiàn)在浙江省都斷鹽了），造成國內(nèi)多地出現(xiàn)民眾搶鹽浪潮，這些都體現(xiàn)了我國輿情監(jiān)控機(jī)制的不完善，容易為突發(fā)事件埋下隱患。再如外灘踩踏事件，當(dāng)晚，有網(wǎng)友通過微博發(fā)布關(guān)于離事發(fā)地點(diǎn)較近的地點(diǎn)撒錢的信息，附帶了代金券的圖片，并上傳了外灘18號的商家地址。而實際情況卻是因為當(dāng)晚風(fēng)大，代金券被刮到了事發(fā)地而已。由于微博傳播的特點(diǎn)，外加我國居民喜歡湊熱鬧，在一定程度上會增加人流的聚集。

（3）對于事態(tài)未來發(fā)展的未知。事態(tài)發(fā)生時，由于傳播較為分散，數(shù)據(jù)量較大，對傳播的數(shù)據(jù)缺乏分析判斷，導(dǎo)致很難對動態(tài)發(fā)展中的事務(wù)做出正確的預(yù)判。

說明：本文系上海市軟科學(xué)研究計劃項目《超大型城市的公共安全風(fēng)險防控技術(shù)研究》（項目編號18692113700）的部分研究成果。

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Great Challenges of Public Safety Risk Prevention and Control in Mega-cities

Han Xin， Cong Beihua

（Shanghai Research Institute of Disaster Prevention and Relief， Tongji University， Shanghai 200092， China）

Abstract：Shanghai is a mega-city with more than 24 million permanent residents and more than 5 million migrants， where safety is the first important issue. A high-standard， wide-coverage， full-time public safety system has been built up to make Shanghai one of the cities with the lowest public safety accident occurrence rates in the world. However， with its rapid development， Shanghai is entering the period of high risk emergence and frequent accident occurrence， the city operation is facing severe challenges and some underlying safety problems need to betaken seriously beforehand. The traditional emergency management mode is mainly based on empiricism， and has been unable to meet the needs of the development of Shanghai as a mega-city. Shanghai under the context of the rapidly-growing information technology is facing new challenges.

Key words：mega-city; public safety; risk prevention and control

責(zé)任編輯：王 ?縉