新時代下應(yīng)不斷完善人大議事規(guī)則

人民代表大會制度是人類政治制度史上的偉大創(chuàng)造。經(jīng)過60多年的發(fā)展和完善，人民代表大會制度已經(jīng)成為堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機統(tǒng)一的根本政治制度安排。人大常委會的組織制度、活動原則和運行規(guī)則是人民代表大會制度的重要組成部分，也是實現(xiàn)人民代表大會制度目標(biāo)的重要體制機制。2018年9月7日，十三屆全國人大常委會公布了立法規(guī)劃，立法規(guī)劃共116件，分為三類項目，第一類項目條件比較成熟、任期內(nèi)擬提請審議的有69件法律草案，其中就包括了全國人民代表大會組織法的修改，并且一并考慮全國人民代表大會議事規(guī)則、全國人民代表大會常務(wù)委員會議事規(guī)則修改，簡稱“一法兩規(guī)則”的修改。這個時刻正是回顧我國人大議事規(guī)則的發(fā)展歷程，思考議事規(guī)則制度完善的時機。

人大常委會行使職權(quán)貫徹民主集中制原則，提請常委會討論決定的事項，要依照法定程序，集體討論、集體決定。議事規(guī)則是指立法機關(guān)制定的有關(guān)內(nèi)部組織機構(gòu)體系、權(quán)力和工作分配、議事程序和規(guī)則、成員選任以及特權(quán)與紀(jì)律等事項的制度規(guī)范。用體系化的視角來看，議事規(guī)則涵蓋了代議機關(guān)“召集會議——提出議案——審議議案——做出決議”的整個過程，這就是議事規(guī)則的體系框架。這個理論框架適用于中國人大制度。十三屆全國人大常委會副秘書長信春鷹曾表示，全國人大常委會的議事規(guī)則包括會議制度和議事程序，會議制度指的是“全國人大常委會集體行使職權(quán)，必須通過召集和舉行會議，依照法定程序，作出決定”；“議事程序一般包括四個環(huán)節(jié)，即議案的提出、審議、表決和公布?！?/p>

早在1949年，中央人民政府委員會通過了《省各界人民代表會議組織通則》《市各界人民代表會議組織通則》《縣各界人民代表會議組織通則》。嚴格來說，這些文件屬于組織法范疇，但是里面條文也涉及了一些議事規(guī)則的內(nèi)容。全國人大正式的議事規(guī)則制定于1987年，第六屆全國人大常委會通過了《全國人大常務(wù)委員會議事規(guī)則》，在2009年部分修改。1989年七屆全國人大二次會議通過了《全國人民代表大會議事規(guī)則》。全國各省市人大及其常委會也隨之制定了議事規(guī)則。廣東省人民代表大會議事規(guī)則于1999年制定，廣東省人民代表大會常務(wù)委員會議事規(guī)則制定于1998年，并分別在2000年、2007年和2008年進行了修改。

議事規(guī)則的制定和運行是立法機關(guān)“制度化”的標(biāo)志。成熟完善的議事規(guī)則保證議事的有效進行，避免決議的瑕疵。從上世紀(jì)80年代至今，人大議事規(guī)則在規(guī)范人大會議程序，發(fā)揮人大功能職權(quán)方面起著不可替代的作用?？梢哉f，制度化的議事程序為人大會議的正常有效提供了行為框架，增添了法治的保障。制度都是在實踐中不斷改進的，人大議事規(guī)則也有提升的空間。全國人大此番修改“一法兩規(guī)則”，除了要吸收實踐中的新生事物，與新制度（例如國家監(jiān)察委員會）進行銜接之外，也會在程序方面繼續(xù)完善。全國人大的議事規(guī)則修改后，為保持法制統(tǒng)一性，省市地方各級人大也會相應(yīng)地修改其議事規(guī)則。那么，人大議事規(guī)則還有哪些提升空間呢？已有的研究與討論也許可以提供一些思路。

有觀點認為，人大議事規(guī)則的法律地位和效力還未得到明確，議事規(guī)則被認為是人大內(nèi)部的規(guī)范性文件，缺乏法律對相對方的約束力；在認識上沒有把議事規(guī)則和人大的職權(quán)行使結(jié)合起來，在討論人大職權(quán)行使時，只關(guān)心法律法規(guī)的規(guī)定，而不問議事規(guī)則的規(guī)定；議事規(guī)則涉及職權(quán)的內(nèi)容照抄照搬憲法法律的規(guī)定，缺乏細化與補充；議事規(guī)則中關(guān)于委員會的規(guī)定過少。有人指出人大議事規(guī)則中的許多內(nèi)容過于籠統(tǒng)和原則化，許多內(nèi)容例如議案、質(zhì)詢、罷免等具體化的程序還需要另外制定條例來作出規(guī)定。目前全國人大和地方各級人大及其常委會的議事規(guī)則對于會議會期、會議形式、發(fā)言時間、議案審議等核心問題都作出了規(guī)定，但還存在著程序上的不足，例如重復(fù)立法，同一個程序在兩部或多部法律中規(guī)定，并且互相沖突；實體法和程序法的界限劃分不明、分工不清；質(zhì)詢等監(jiān)督機制的啟動要件和法律后果規(guī)定不明確等。還有觀點認為各級人大常委會制定的議事規(guī)則都只是一些具體條款，并沒有明確規(guī)定“元規(guī)則”，即統(tǒng)領(lǐng)具體規(guī)則的根本原則，這使得我國的人大議事規(guī)則缺乏必要的理論支撐，也使得我國的人大議事規(guī)則缺乏應(yīng)有的特色和優(yōu)勢。有學(xué)者將我國的人大議事規(guī)則缺憾總結(jié)為“概而不全、簡而不詳”，即議事規(guī)則中的許多程序性規(guī)定基本上是粗線條的，只是簡單概括，每個程序應(yīng)如何操作沒有細則說明，可操作性不強；等等。這些意見都可以在修改議事規(guī)則時酌情采納。

我們堅信，在黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，人民代表大會制度將不斷完善和發(fā)展，人大常委會的組織制度和議事規(guī)則也將隨著黨和國家事業(yè)的需要不斷完善和發(fā)展?！?/p>