“減脂增肌”向地下要空間
——海寧市強化土地節(jié)約集約利用

□ 海寧市自然資源和規(guī)劃局 金春法 陳云海 楊 平

隨著城市經(jīng)濟快速發(fā)展，中心城區(qū)建筑密度增加，交通擁堵、土地資源供需矛盾緊張等問題成為城市可持續(xù)發(fā)展的短板。而開發(fā)利用好城市地下空間，對節(jié)省城市土地資源、節(jié)約能源、改善城市交通、擴大城市空間容量、提高城市綜合防災(zāi)能力、提高生活質(zhì)量具有重要作用。在國內(nèi)外不少城市，地下空間已成為可持續(xù)發(fā)展的有效途徑。

地處平原地區(qū)的海寧市，較早就注重由地上發(fā)展轉(zhuǎn)為統(tǒng)籌地上地下發(fā)展、由扁平式簡單開發(fā)轉(zhuǎn)為立體式高效開發(fā)，深入實施“空間換地”，鼓勵一批使用功能全、開發(fā)模式新、建設(shè)規(guī)模大、投資效益高的地下空間開發(fā)利用項目，合理利用地下空間資源，提高土地綜合承載能力，對城市進行有效“減脂增肌”。當前，地下空間的可持續(xù)利用已成為海寧市城市建設(shè)和節(jié)約集約用地的重要抓手。

▲海寧市首個塘橋南堍“街心公園+停車場”

一、規(guī)劃統(tǒng)領(lǐng)，科學(xué)謀劃布局城市地下空間

開發(fā)利用地下空間，規(guī)劃是龍頭，是先導(dǎo)，是有序合理利用地下空間的法定保障。早在2012年，海寧市就啟動編制了《海寧市中心城區(qū)地下空間開發(fā)利用規(guī)劃（2012—2020）》，在當時現(xiàn)有175萬平方米地下空間的開發(fā)規(guī)模上，提出到2015年，規(guī)劃中心城區(qū)地下空間新增開發(fā)量達90萬平方米，開發(fā)布局以點狀分布為主，初步形成具有較高文化價值和商業(yè)潛力的老城區(qū)地下綜合功能區(qū)、市場區(qū)、商貿(mào)核心區(qū)、地下綜合功能區(qū)，功能設(shè)施以地下步行街、地下人行通道、地下停車等交通設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施為主。到2020年，規(guī)劃中心城區(qū)地下空間總規(guī)模達400—450萬平方米，功能設(shè)施應(yīng)以機動車下穿通道、人行通道、地下停車等地下交通設(shè)施和地下倉儲設(shè)施為主；依托市、區(qū)級中心區(qū)和交通樞紐，積極拓展地下商業(yè)等功能設(shè)施；大型居住區(qū)、公共中心鼓勵建設(shè)地下變（配）電站、地下中水設(shè)施等地下市政設(shè)施和地下倉儲物流設(shè)施；在經(jīng)濟條件允許的情況下，根據(jù)城市需求在南北大道、海洲路、碧云路等城市主次干道規(guī)劃建設(shè)綜合管溝。

海寧市中心城區(qū)地下空間總體結(jié)構(gòu)可概括為“三心一軸、六片區(qū)多節(jié)點”。以火車站向南至行政中心地區(qū)形成地下空間為主中心，以紫薇地下空間和市場區(qū)地下空間為次中心，以沿海洲路軌道線網(wǎng)形成地下空間為發(fā)展軸，結(jié)合地面開發(fā)區(qū)東區(qū)、西區(qū)、北區(qū)和馬橋組團中心以及4個軌道地下站點形成多個地下空間節(jié)點，最終形成中心片區(qū)、開發(fā)區(qū)東片區(qū)、西片區(qū)、北片區(qū)、紫薇片區(qū) 、馬橋片區(qū)等6個地下空間開發(fā)片區(qū)。

今年5月10日印發(fā)的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》，明確要統(tǒng)籌地上地下空間綜合利用。因此，結(jié)合全市地下空間發(fā)展的日趨加快和功能日益完備，海寧市今年已啟動新一輪地下空間開發(fā)利用規(guī)劃編制工作，還將有機融入到當前的國土空間規(guī)劃編制工作中去。

▲在建的浙江伍德服飾有限公司工業(yè)用地地下空間開發(fā)

二、監(jiān)管全面，有序開發(fā)利用城市地下空間

為優(yōu)化城市功能配置，合理有序開發(fā)利用城市地下空間， 2015年，海寧市根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)和有關(guān)文件精神，出臺了《關(guān)于加強海寧市城市地下空間開發(fā)利用管理的若干意見》，促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和城市可持續(xù)發(fā)展。為適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展，及時解決政策實施中遇到的問題和不足，2018年，海寧市又出臺了《關(guān)于進一步加強海寧市城市地下空間開發(fā)利用管理的實施意見》，在組織領(lǐng)導(dǎo)、規(guī)劃管理、權(quán)屬管理、開發(fā)利用建設(shè)管理等方面進行明確和規(guī)范。海寧市地下空間開發(fā)利用管理按照統(tǒng)一規(guī)劃、綜合開發(fā)，公共優(yōu)先、合理利用，質(zhì)量第一、確保安全，政府主導(dǎo)、社會參與，因地制宜、分類指導(dǎo)的原則，堅持社會效益、經(jīng)濟效益、環(huán)境效益、戰(zhàn)備效益相結(jié)合。

三、確權(quán)登記，保障地下空間權(quán)利人合法權(quán)益

為規(guī)范地下空間建設(shè)用地使用權(quán)的開發(fā)利用審批、登記管理，保障地下空間不動產(chǎn)權(quán)利人的合法權(quán)益，海寧市制定出臺了《海寧市地下空間建設(shè)用地使用權(quán)審批和確權(quán)登記暫行操作辦法》。海寧市地下空間建設(shè)用地使用權(quán)以宗地為單位，可分層設(shè)立、分層登記。針對單建式地下空間，可獨立登記，并注明地下建設(shè)用地使用權(quán)的空間范圍，并按獨立封閉的空間作為一單元進行登記；而針對結(jié)建式地下空間，待建設(shè)項目竣工并通過用地復(fù)核驗收后，一并辦理地下空間建設(shè)用地使用權(quán)和房屋所有權(quán)登記。

此外，地下空間不動產(chǎn)登記在登記簿及權(quán)利證書上注明“地下空間”，并注明土地使用權(quán)的取得方式。屬人防工程的，在登記簿及權(quán)利證書上注明“地下空間-人防工程”；屬兼顧人防要求的，在登記簿及權(quán)利證書上注明“兼顧人防”，并記載平時用途，其具體位置和面積由市人民防空主管部門確定。2018年10月17日，海寧市不動產(chǎn)登記服務(wù)中心辦出了嘉興范圍內(nèi)第一張地下空間不動產(chǎn)證。

四、政策扶持，積極鼓勵引導(dǎo)地下空間開發(fā)

一直以來，海寧市不斷加大對地下空間開發(fā)利用的政策扶持，鼓勵用地單位開發(fā)地下空間，提高利用效率。2015年，海寧市提出地下空間開發(fā)實施差別化的土地價格。經(jīng)營性用地其地下一層土地出讓價按基準地價相對應(yīng)用途樓面地價的20%確定，地下二層的土地出讓金按地下一層標準減半確定，地下三層以下（含三層）可免收土地出讓金；劃撥用地結(jié)建地下空間不另收取劃撥價；單建地下空間按劃撥時同地段、同用途劃撥價的20%收取。同時，海寧市還鼓勵引導(dǎo)社會資金參與城市地下空間開發(fā)建設(shè)，對社會資金投資建設(shè)防空防災(zāi)場所與設(shè)施、地下停車場（庫）、地下過街通道等地下城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，給予相關(guān)稅費等方面的優(yōu)惠。

此外，為提升工業(yè)園區(qū)空間資源利用效率和綜合承載能力，有效緩解工業(yè)園區(qū)交通擁堵和員工停車難問題，促進工業(yè)經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和城市可持續(xù)發(fā)展，積極引導(dǎo)工業(yè)用地進行地下空間開發(fā)，2019年年初，海寧市出臺了《關(guān)于鼓勵工業(yè)企業(yè)地下空間開發(fā)的實施辦法》，規(guī)定工業(yè)用地地下空間可用于配套停車、設(shè)備用房、倉庫、車間等工業(yè)生產(chǎn)用途，并給予了五項優(yōu)惠政策。一是工業(yè)用地地下空間建筑面積不計入項目地上容積率控制指標，并免收地下空間部分的土地出讓金和市政基礎(chǔ)設(shè)施配套費；二是工業(yè)用地地下空間可進行產(chǎn)權(quán)確權(quán)登記、可抵押融資，但不得單獨轉(zhuǎn)讓；三是工業(yè)企業(yè)免交易地人防費，工業(yè)企業(yè)同一宗地塊內(nèi)的非生產(chǎn)性建筑面積小于規(guī)定面積的（四街道范圍內(nèi)20000平方米，各鎮(zhèn)范圍內(nèi)25000平方米）無需建設(shè)地下人防設(shè)施；四是新出讓工業(yè)用地如進行地下空間開發(fā)的，在項目準入時享受10%地價修正，但不得低于國家規(guī)定的工業(yè)用地最低出讓價；五是工業(yè)用地地下空間確權(quán)面積可100%折算計入地上建筑容積率，按照相關(guān)規(guī)定享受提高容積率獎勵，特別是第二項和第四項優(yōu)惠政策最吸引人，有助于企業(yè)項目前期降低土地成本，增加融資籌碼。

▲海寧市首本地下空間不動產(chǎn)證

五、功能完備，多模式復(fù)合利用地下空間

近年來，隨著海寧市城市建設(shè)和經(jīng)濟社會發(fā)展的快速增長，地下空間開發(fā)模式日趨多樣，功能類型日益完備，既有人防工程、地下停車場，也有地下商業(yè)和正在建設(shè)中的杭海城際鐵路地下軌道交通。截至今年5月，海寧市地下空間面積已達829萬平方米，其中中心城區(qū)地下空間面積達558萬平方米。

“地鐵+地下商業(yè)”開發(fā)模式。海寧市在地下空間開發(fā)方面的一個亮點就是結(jié)合杭海城際鐵路軌道交通站點建設(shè)地下商業(yè)設(shè)施，構(gòu)成多種業(yè)態(tài)活躍的地下商業(yè)設(shè)施空間。今年2月22日，海寧市成功掛牌出讓嘉興首宗單建式經(jīng)營性地下空間使用權(quán)，該宗地下空間位于海寧市區(qū)海州西路南側(cè)、廣順路兩側(cè)，土地面積29畝，空間范圍是以±0以下深度不大于10米的空間范圍，土地用途為商業(yè)用地配套兼容社會公共停車場，地下商業(yè)容積率不大于0.7。摘牌的海寧皮革時尚小鎮(zhèn)投資開發(fā)有限公司將打造成地下一層商業(yè)約12000平方米和地下二層車庫共400余個停車位，今后作為連接杭海城際鐵路站點和皮革城商業(yè)圈的重要樞紐。此外，2018年以來，海寧市已有9宗出讓土地設(shè)定地下商業(yè)容積率，將建設(shè)約55000平方米的地下商業(yè)設(shè)施，鹽官古城音樂小鎮(zhèn)、杭海萬朵城等項目都將實施地下商業(yè)開發(fā)。

“公建配套+地下停車”開發(fā)模式。海寧市首創(chuàng)“綠地+停車場”模式，即地面建街心公園，地下建停車場，合理利用土地資源，緩解停車難。如海寧市塘橋南堍地下停車場原先是一個汽修廠，如今已建成全市首個街心公園和地下停車相結(jié)合的停車場。另外，海寧市區(qū)桃園幼兒園北側(cè)地下停車場、西山北坡地下停車場、長安公園廣場地下空間開發(fā)等一批項目相繼完工，提供地下車位200余個。

“工業(yè)用地+地下空間”開發(fā)模式。在政策激勵和積極引導(dǎo)下，當前海寧市工業(yè)企業(yè)實施地下空間的勢頭正猛。2018年以來，海寧市省級工業(yè)園區(qū)海寧經(jīng)濟開發(fā)區(qū)就有6宗出讓的工業(yè)用地在土地出讓合同中明確要求配建地下泊位數(shù)不少于機動車總泊位數(shù)的70%。對小微企業(yè)孵化器、創(chuàng)業(yè)園、標準廠房等項目，都要求配建地下停車設(shè)施，緩解園區(qū)交通擁堵和員工停車難問題。位于海寧市許村鎮(zhèn)前進東西大道南側(cè)的浙江伍德服飾有限公司，在取得53畝土地時就規(guī)劃在廠房下建一個25000多平方的地下停車，目前已建成地下空間27000多平方米。

當然，對比國內(nèi)外先驅(qū)城市，海寧市地下空間開發(fā)利用還有不少問題需要綜合考量和合理推進。海寧市在接下來的發(fā)展中，將綜合考慮城市遠景，借鑒發(fā)達國家和國內(nèi)城市的成功經(jīng)驗，預(yù)留和控制有關(guān)地下空間，實現(xiàn)地下地表聯(lián)動開發(fā)，緩解城市交通壓力，預(yù)防“城市病”，推進城市經(jīng)濟社會事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。