摘要：本文以練江流域?yàn)榇磉M(jìn)行流域污染治理策略的探討，通過(guò)對(duì)流域污染的現(xiàn)狀、污染成因和治理過(guò)程存在的問(wèn)題分析，通過(guò)創(chuàng)新頂層設(shè)計(jì)、引入全過(guò)程項(xiàng)目群管理等思路提出練江流域水環(huán)境治理策略，為相關(guān)單位決策提供參考。

關(guān)鍵詞：流域治理;水環(huán)境;項(xiàng)目群管理

中圖分類號(hào)：X52 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2095-672X（2019）04-0-02

Abstract：This paper discusses the pollution control strategy of the river basin represented by lianjiang river basin， and analyzes the present situation of pollution in the river basin， the causes of pollution and the problems in the process of pollution control. Through innovation of top-level design and introduction of the whole process project group management， this paper puts forward the water environmental management strategy for the river basin， which provides reference for the relevant units to make decisions.

Key words：Watershed management;Water environment;Project group management

廣東省政府及各級(jí)政府高度重視水環(huán)境治理工作，印發(fā)了《廣東省水污染防治行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施方案的通知》（粵府〔2015〕131號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《粵十條》）、《南粵水更清行動(dòng)計(jì)劃》（修訂本）（2013～2020年）等實(shí)施計(jì)劃，并對(duì)各污染較為嚴(yán)重的流域分別出臺(tái)了實(shí)施方案，積極采取措施大力推進(jìn)練江流域的流域治理，部分河段水質(zhì)得到一定程度改善，但水環(huán)境形勢(shì)依然嚴(yán)峻，水質(zhì)距目標(biāo)仍有較大差距。

1 練江流域概況及水環(huán)境治理現(xiàn)狀

練江流域位于普寧及潮陽(yáng)兩縣境內(nèi)，干流發(fā)源于普寧五峰山楊梅坪，自西流向東南，在潮陽(yáng)縣出海門灣橋閘在海門鎮(zhèn)附近注入南海，河長(zhǎng)原為99km，經(jīng)多次裁彎整治至1977年縮短為72km，流域面積1353km?。練江集水面積100 km?以上的支流原有三坑水、貴嶼水、官田水及秋風(fēng)水等4條，經(jīng)歷年整治改變?yōu)楸备鬯颓镲L(fēng)水兩條。流域平均年徑流深1052mm，年徑流量14.24億m?，干流羊尾山閘（集水面積334 km?）實(shí)測(cè)最大流量1324 m?/s，最枯流量為零[1]。

2016年練江干流綜合污染指數(shù)均值為1.53，比2015年下降32.9%。2017年，練江干流綜合污染指數(shù)比2016年下降25.7%，化學(xué)需氧量、生化需氧量和總磷分別下降32.1%、35.3%和17.0%。今年1-5月，練江干流綜合污染指數(shù)上升5.7%，主要污染指標(biāo)氨氮和總磷濃度分別上升5.4%和34.0%。其中，揭-汕交界青洋山橋斷面綜合污染指數(shù)上升41.9%，主要污染指標(biāo)氨氮、總磷和五日生化需氧量濃度分別上升53.2%、118.0%和22.0%;入海河口海門灣橋閘斷面的綜合污染指數(shù)下降30.1%，主要污染指標(biāo)氨氮濃度下降33.3%，總磷濃度上升34.0%，印染企業(yè)特征污染指標(biāo)陰離子表面活性劑濃度下降71.8%[2]。

2 流域污染的主要原因

（1）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，重污染企業(yè)過(guò)于集中，結(jié)構(gòu)性和格局型污染疊加[3]。

（2）河流“微容量、重負(fù)荷”問(wèn)題十分突出。

（3）環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后，大量污水垃圾得不到處理。

（4）養(yǎng)殖規(guī)模總量較大，畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染嚴(yán)重。 [4]

（5）偷排、漏排和超標(biāo)排放等環(huán)境違法行為時(shí)有發(fā)生，監(jiān)管能力與工作機(jī)制有待加強(qiáng)。

3 流域污染治理存在的問(wèn)題

3.1 重點(diǎn)整治工程整體進(jìn)展緩慢

各項(xiàng)目分解任務(wù)總需2015年完成的共34項(xiàng)目?jī)H有15項(xiàng)目完成，另10項(xiàng)部分完成，9項(xiàng)目未完成;需2017年完成的項(xiàng)目目前大多僅處于前期階段，未有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

3.2 項(xiàng)目實(shí)施單位對(duì)采用PPP模式流程不熟悉，推進(jìn)緩慢

項(xiàng)目投資以 PPP為模式推進(jìn)，各項(xiàng)目實(shí)施單位對(duì)于PPP操作流程、政策法規(guī)不熟悉，大量項(xiàng)目仍停留在立項(xiàng)、可研、用地和規(guī)劃等前期工作，推進(jìn)緩慢，未能盡快將項(xiàng)目交由社會(huì)資本進(jìn)入實(shí)施。

3.3 財(cái)政難以承擔(dān)項(xiàng)目服務(wù)費(fèi)用，影響項(xiàng)目推進(jìn)

目前地方政府財(cái)政能力難以滿足項(xiàng)目實(shí)施后政府購(gòu)買服務(wù)的付費(fèi)要求，導(dǎo)致項(xiàng)目推行困難。

3.4 項(xiàng)目多，實(shí)施主體多，涉及部門多，逐個(gè)項(xiàng)目推進(jìn)效率低，整體效果難以實(shí)現(xiàn)

整個(gè)流域整治項(xiàng)目接近200個(gè)，實(shí)施主體多，涉及部門多，大多數(shù)采用單個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行PPP招商，使得工程過(guò)于碎片化，系統(tǒng)性不足，銜接協(xié)調(diào)困難，導(dǎo)致項(xiàng)目推進(jìn)效率低。項(xiàng)目間責(zé)任難以界定，無(wú)法對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行合理的績(jī)效評(píng)價(jià)，使得整體難以達(dá)到預(yù)期效果。

3.5 原總體方案以區(qū)域減排為依據(jù)確定治理目標(biāo)，項(xiàng)目實(shí)施后效果存在一定的不確定性

3.6 地方政府技術(shù)力量薄弱

各項(xiàng)目專業(yè)性強(qiáng)，而地方政府技術(shù)技術(shù)力量不足，造成項(xiàng)目推進(jìn)緩慢，機(jī)制設(shè)計(jì)不理想。

4 練江流域治理策略

4.1 創(chuàng)新治理模式的頂層設(shè)計(jì)

目前練江整治面臨時(shí)間緊、資金緊缺、協(xié)調(diào)工作量大等困難，項(xiàng)目整體推進(jìn)緩慢，按照目前的模式難以按時(shí)按質(zhì)完成整治任務(wù)。在目前的形勢(shì)下，創(chuàng)新治理體系的頂層設(shè)計(jì)，才能保質(zhì)保量高效推進(jìn)項(xiàng)目的實(shí)施。本文初步提出了三種創(chuàng)新的頂層設(shè)計(jì)的運(yùn)作模式，即全流域整體策劃實(shí)施、設(shè)立發(fā)展基金和成立練江流域投資公司，以期解決練江流域治理的資金、管理和實(shí)施模式問(wèn)題。

4.1.1 模式一：聘請(qǐng)專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)進(jìn)行整體策劃，將項(xiàng)目進(jìn)行捆綁打包，整體推進(jìn)

政府聘請(qǐng)專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)對(duì)區(qū)域內(nèi)的所有整治項(xiàng)目進(jìn)行整體策劃，將碎片化的項(xiàng)目進(jìn)行捆綁打包，提高項(xiàng)目吸引力。充分利用專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)的技術(shù)、法律和財(cái)務(wù)專業(yè)能力，建立全面的管理和協(xié)調(diào)機(jī)制、績(jī)效評(píng)價(jià)體系、風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制，整體推行項(xiàng)目，確保項(xiàng)目實(shí)施效果。

4.1.2 模式二：設(shè)立練江發(fā)展基金

利用政府投融資平臺(tái)與金融機(jī)構(gòu)合作設(shè)立新型發(fā)展基金，旨在將財(cái)政資金、金融資金和社會(huì)資本有機(jī)結(jié)合起來(lái)，解決流域治理的巨大資金需求。通過(guò)設(shè)立發(fā)展基金，既能有效發(fā)揮專業(yè)機(jī)構(gòu)和社會(huì)資本管理效率高、技術(shù)創(chuàng)新能力強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)，又可以發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿放大作用，增強(qiáng)社會(huì)資本投資信心，加快形成多元化、可持續(xù)的建設(shè)項(xiàng)目資金投入渠道，吸引更多的金融和社會(huì)資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)民生改善、發(fā)展動(dòng)力增強(qiáng)等多重目標(biāo)。

4.1.3 模式三：成立流域投資公司，引入戰(zhàn)略合作伙伴

政府授權(quán)所屬的國(guó)有企業(yè)成立投資公司，負(fù)責(zé)流域整治的投資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理工作，同時(shí)引入大型專業(yè)企業(yè)作為戰(zhàn)略合作伙伴入股，充分發(fā)揮其融資、建設(shè)和管理能力，統(tǒng)籌各個(gè)項(xiàng)目的推進(jìn)。

4.2 開展練江流域治理全過(guò)程咨詢及策劃

練江流域的治理已規(guī)劃一系列項(xiàng)目，又分為多個(gè)子項(xiàng)目同時(shí)實(shí)施，子項(xiàng)目之間共享資源，但往往又在資金、資源等方面相互爭(zhēng)奪。如果處理不當(dāng)，往往會(huì)在資源調(diào)配方面出現(xiàn)激烈的爭(zhēng)奪和沖突，惡化管理環(huán)境，甚至造成項(xiàng)目集群的失敗。因此，除了在運(yùn)用政策、法律等手段推動(dòng)流域治理外，流域治理的具體實(shí)施過(guò)程也需要借助強(qiáng)大的管理手段，進(jìn)而提出由專業(yè)咨詢服務(wù)單位進(jìn)行“項(xiàng)目群管理”的理念，對(duì)現(xiàn)有的和將開展的一系列工程項(xiàng)目進(jìn)行集群管理，以實(shí)現(xiàn)在限定資源和限定時(shí)間內(nèi)治理效果的最大化和治理效果的長(zhǎng)期穩(wěn)定。

4.2.1 對(duì)流域沿線區(qū)域區(qū)段劃定及發(fā)展價(jià)值研判

練江流域已出臺(tái)很多具體的治理方案和行動(dòng)計(jì)劃，往往忽略了對(duì)流域沿線區(qū)域的背景研究，很多內(nèi)容以實(shí)現(xiàn)某一目標(biāo)為導(dǎo)向制定，而具體實(shí)施過(guò)程中又存在諸多困難。因此，對(duì)具體區(qū)域制定的實(shí)施計(jì)劃應(yīng)充分考慮當(dāng)?shù)氐臈l件和需求。通過(guò)對(duì)沿線區(qū)域發(fā)展背景與實(shí)際條件的分析，劃定沿線區(qū)域不同價(jià)值屬性區(qū)段，并作出價(jià)值評(píng)價(jià)，可為后續(xù)整治模式的確定及整治策略的選取提供重要依據(jù)。主要內(nèi)容有：沿線區(qū)域已推動(dòng)工作成果解讀，包括對(duì)沿線區(qū)域的發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域定位、規(guī)劃設(shè)計(jì)、已建/在建項(xiàng)目等;沿線區(qū)域與周邊區(qū)域城市功能協(xié)調(diào)性分析;沿線區(qū)域市場(chǎng)發(fā)展?fàn)顩r分析;不同價(jià)值屬性區(qū)段劃定及發(fā)展評(píng)價(jià);不同區(qū)段發(fā)展價(jià)值潛力判斷。

4.2.2 對(duì)相似屬性國(guó)內(nèi)外成功案例進(jìn)行深入研究

尋找國(guó)內(nèi)外相關(guān)的、可借鑒的成功案例進(jìn)行深入研究分析，總結(jié)不同的成功經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ剑Y(jié)合整治目標(biāo)找準(zhǔn)適合本項(xiàng)目不同功能區(qū)域發(fā)展的價(jià)值要點(diǎn)和運(yùn)作模式，為后續(xù)策略及模式的確定提供重要參考。主要內(nèi)容有：應(yīng)對(duì)選取成功案例的適用性評(píng)估;進(jìn)行案例發(fā)展背景及運(yùn)作模式分析;對(duì)案例成功發(fā)展的關(guān)鍵因素分析;進(jìn)行案例不同功能區(qū)段或節(jié)點(diǎn)的差異化整治運(yùn)作分析;總結(jié)成功案例對(duì)新項(xiàng)目的啟示。

4.2.3 運(yùn)作模式及策略機(jī)制的研究與比選

明確整體運(yùn)作模式及階段性的策略機(jī)制，理清不同價(jià)值區(qū)段在整治、運(yùn)營(yíng)各個(gè)環(huán)節(jié)與要素模式的選擇可能性，提出針對(duì)性的整治策略及保障機(jī)制。主要內(nèi)容有：整體運(yùn)作原則與模式設(shè)定;包括合作模式、盈利模式及政策模式等;整體運(yùn)作階段性策略機(jī)制設(shè)定，包括發(fā)展階段設(shè)定、不同階段資源導(dǎo)入及應(yīng)對(duì)策略等;不同區(qū)段運(yùn)作模式確定及整治策略選取;不同區(qū)段運(yùn)作的價(jià)值鏈分割與保障機(jī)制。

4.2.4 進(jìn)行財(cái)務(wù)平衡及風(fēng)險(xiǎn)控制

充分考慮合理的實(shí)施分期、滾動(dòng)開發(fā)的節(jié)奏和計(jì)劃，結(jié)合不同區(qū)段整治策略下的短期資金投入以及長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)投入要求，針對(duì)總體以及分階段的財(cái)務(wù)成本、資金籌措及投入計(jì)劃等方面，建立財(cái)務(wù)模型，提供項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)財(cái)務(wù)可行性評(píng)估并提出相應(yīng)的資金平衡及風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避建議。主要內(nèi)容有：開發(fā)成本費(fèi)用估算及問(wèn)題分析;運(yùn)營(yíng)實(shí)施方案及滾動(dòng)推進(jìn)計(jì)劃;資金籌措、投入計(jì)劃;整體財(cái)務(wù)效益分析（包括靜態(tài)/動(dòng)態(tài)分析及現(xiàn)金流分析）;整體社會(huì)效益分析;風(fēng)險(xiǎn)分析（包括盈虧平衡分析及敏感性分析）;財(cái)務(wù)平衡策略建議;風(fēng)險(xiǎn)控制策略建議等。

4.2.5 項(xiàng)目實(shí)施統(tǒng)籌管理

由全過(guò)程咨詢服務(wù)單位負(fù)責(zé)項(xiàng)目實(shí)施的統(tǒng)籌管理，主要內(nèi)容有：項(xiàng)目的需求與驅(qū)動(dòng)計(jì)劃的銜接;工作計(jì)劃以里程碑、交付和資源分配發(fā)展;周期性項(xiàng)目狀態(tài)更新;制定項(xiàng)目組織結(jié)構(gòu);利益相關(guān)方溝通計(jì)劃;問(wèn)題跟蹤框架。

4.2.6 項(xiàng)目實(shí)施成效評(píng)估與可持續(xù)發(fā)展

定期對(duì)項(xiàng)目實(shí)施的成效進(jìn)行評(píng)估，對(duì)需要改善和優(yōu)化的內(nèi)容進(jìn)行調(diào)整，不斷完善，并基于實(shí)際情況制定可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。

5 結(jié)語(yǔ)

流域污染成因復(fù)雜，多方面多層次長(zhǎng)期積累的產(chǎn)物，流域污染是一個(gè)龐大的系統(tǒng)工程，應(yīng)充分認(rèn)識(shí)其復(fù)雜性、艱巨性和長(zhǎng)期性，全科學(xué)統(tǒng)籌發(fā)展與保護(hù)、區(qū)域與流域、水量與水質(zhì)、短期與長(zhǎng)效等四大關(guān)系，從單純治污轉(zhuǎn)向生態(tài)建設(shè)，建設(shè)系統(tǒng)高效的水污染防治工程體系和水環(huán)境綜合管理體系，不斷提升水環(huán)境治理水平，構(gòu)建人與自然和諧發(fā)展的現(xiàn)代化建設(shè)新格局。

參考文獻(xiàn)

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[4]廣東省環(huán)境保護(hù)廳，廣東省環(huán)境保護(hù)廳關(guān)于練江流域水環(huán)境綜合整治方案（2014-2020年）.

收稿日期：2019-03-27

作者簡(jiǎn)介：余鵬鈞（1986-），男，漢族，碩士研究生，中級(jí)職稱，研究方向?yàn)榻o排水工程、水污染治理。