李奕含，周蓓蓓，陳曉鵬

（西安理工大學省部共建西北旱區(qū)生態(tài)水利工程國家重點實驗室，陜西 西安 710048）

0 引言

河長制具有實現河湖管理保護全覆蓋，實行河湖管理保護“首長制”，增強河湖管理保護的針對性的鮮明特點，從某些省市的最初試點，到中央政府的全面推廣，經歷了約十年時間。

目前國內一些學者對現行河長制管理運行中出現的問題作了簡要分析，例如左其亭[1]分析了河長制目前的實施現狀及存在的一部分問題，并構建了以水文學、水資源、水環(huán)境和水法律為核心的河長制理論基礎框架；丁雪麗[2]等利用整體性治理理論對河長制的適用性與實用性進行了分析；常文倩[3]等采用PSR 模型構建河道岸線資源評價指標體系，從自然環(huán)境、社會經濟和開發(fā)利用現狀分析河流現狀；閆麗娟[4]等結合河湖資源的自然屬性和社會屬性，認為山東省棗莊市從“有名”到“有實”的轉變上還有需要解決的問題。

目前國內有關河長制的研究多為結合單個省份的河長制實施情況來論述其存在問題及不足，未能系統(tǒng)定性分析河長制的優(yōu)勢及不足，因此本文在已有研究基礎上，從河長制綜合管理層面進行各省優(yōu)勢及問題的對比，選用一種較為適宜河長制的方法建立全國河長制綜合評估體系，并以此方法進行鄠邑區(qū)河長制設計。

1 研究方法

河長制的推行不僅依靠政府，還需整合社會團體、公眾之力進行整體性治理，其理論基礎涉及水文學、水資源、水環(huán)境、水法律四個方面，為能更清晰直觀地從各個方面分析河長制，本文采用層次分析法中的評價指標對設計方案進行評價。層次分析法又稱 AHP 法（Analytic Hierarchy Process，AHP），它是由美國著名運籌學家，匹茲堡大學的Satty 教授于本世紀七十年代創(chuàng)立的一種實用的多準則決策方法[5～7]。層次分析法的主要作用是確定綜合評價中的權重系數，基本的數學工具就是矩陣運算，以多屬性決策及其變種方法為代表的方案評價方法已經較為成熟，采用指標建模既保證了表達的完整性又減少了指標參數的個數，是一種有效的建模方法[8]。

2 層次分析法在河長制中的應用

2.1 層次模型的構建

本文將全國河長制評估分三層建立層次模型，最上面為目標層,最下面為方案層,中間是準則層(指標層)，根據河長制自身特點及資料收集程度確定。

按層次結構要求與河長制審計評價指標的構成建立層次結構（部分參考于卞毓寧[9]對河長制水資源審計評價指標研究中所建立的層次結構），具體見表1。

表1 河長制評價指標層次結構

評分準則如下：

1）平臺建構指標分為三個方面，其中平臺建構程度可依據各省綜合信息管理平臺、移動終端管理平臺、公眾服務平臺三部分建構程度各五分進行評判；平臺功能類型根據各省設置的類型完善程度進行打分；平臺功能完善程度根據是否有相關的平臺功能補充以及平臺反饋等確定。

2）管理機制指標從上表所示六個方面具體指標評判，其中數據收集來源于各地政府官網、政府公告文件、各地水務局工作信息、各地河長制信息管理平臺（已建立）、各地河長制移動端app（已設）。根據各省各項制度的建設程度進行評分。

3）專項治理指標根據各省治理方案制定情況以及控源截污引水補源等工程建立情況進行評分。

4）考核機制根據編制考核方案等基礎工作和考核問責制度兩個指標進行評分，其中考核問責制度根據各省對于問責制度具體制定的詳細程度以及具體實施情況進行評分。

5）資金指標評分根據資金撥付指標和資金非違規(guī)使用指標進行確定，資金撥付指標根據各省是否有制定有效的資金補償制度或鼓勵其他投資主體進入。

2.2 各層次中判斷矩陣的構建

2.2.1 目標層判斷矩陣A

表2 目標層判斷矩陣

2.2.2 準則層判斷矩陣

本文最終篩選的準則層指標有平臺建構指標B1、管理機制指標B2、專項治理指標B3、考核機制指標B4、資金指標B5。根據準則層指標的下層指標即具體指標之前兩兩比較，利用1～9 標度法列出各準則層判斷矩陣，具體見表3～表7。

表4 準則層判斷矩陣B2

表5 準則層判斷矩陣B3

表6 準則層判斷矩陣B4

表7 準則層判斷矩陣B5

3 陜西省鄠邑區(qū)“河長制”管理體系設計

3.1 鄠邑區(qū)河長制信息管理平臺設計

依據建立的評價系統(tǒng)對鄠邑區(qū)河湖長制信息管理平臺進行設計，該平臺主要包括：網頁端、手機移動端、微信公眾平臺三位一體的信息化系統(tǒng)，面向領導、工作人員、公眾等三類用戶分別提供電腦、PAD、手機等三種終端訪問。Web 端為綜合信息管理平臺，包括工作臺、河長履職、業(yè)務管理、地圖展示、信息管理、系統(tǒng)管理等功能，通過河長制一張圖，可視化地展現一手資料和數據及動態(tài)變化、告警信息等的情況，為各級河長指揮決策提供輔助支持。移動端為手機app，為各級河長及巡查員、相關責任部門人員量身定制，可分為河長版、工作人員版、公眾版。工作人員版主要提供日常巡查管理、日常工作管理等功能；公眾版提供事件上報、信息獲取、互動參與、公眾監(jiān)督等功能。微信公眾平臺通過建立微信公眾號，構建政府與公眾的溝通渠道，同時具備公眾投訴舉報、新聞公告推送、事件上報、信息獲取、互動參與、公眾監(jiān)督等功能。

3.2 鄠邑區(qū)河長制管理機制建設設計

3.2.1 河道日常整治和監(jiān)管制度

根據全國河長制各省管理機制審計，可看出河道整治日常跟蹤制度的重要性，因此除了建立數字化治理平臺外，亦可編制河道水質監(jiān)測規(guī)劃，建立河道監(jiān)控系統(tǒng)。鄠邑區(qū)可繼續(xù)推出“河長制+視頻監(jiān)控”的制度，擴大水質監(jiān)測面，建立水質監(jiān)測網，并與信息管理平臺聯網，定期監(jiān)測和上報各河道信息。

區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的兩級河長責轄區(qū)內河長制的組織領導和工作部署，對每一條河要因河施策，找準問題，制定切實可行的治理方案，對非法侵占河道、非法采沙、偷排、盜排等非法行為進行查處。村級河長和公眾關系最為密切，可通過巡查將發(fā)現的重大問題及時向上級河長進行報告，同時及時處理河長交辦的在村級能夠解決的問題。

3.2.2 運用信息化手段

利用GIS 技術可以使河道數據更直觀，讓使用者迅速把握情況，提高決策的速度和正確率[10]。因此建議使用GIS 技術完善鄠邑區(qū)“一河一檔”電子信息檔，通過建立每條河流電子檔，清楚掌握河流在哪里、河流流經行政區(qū)域、河流周邊企業(yè)、水利設施、排污口分布、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三員管轄位置界限、巡河定位等信息。并將無人機巡查與河道管護人員的日常檢查有機結合，用這些信息化的手段建立河道管護的長效機制。

3.3 區(qū)域專項治理建設

聯合住建局，加緊截污納管、雨污分流工作進度，制定住宅小區(qū)、城中村末端污水支管及雨污分流改造工作方案，從源頭解決城區(qū)雨污不分流的問題，探索創(chuàng)建雨水污水最佳管理模式（BMPs）。進入汛期后，各級河長加大巡查頻次，對反饋問題進行集中整治，拆除亂搭亂建，對環(huán)保措施未達標的砂石加工企業(yè)進行斷電處理，要求停產整改；對河道內違章搭建臨時建筑物進行清理整治，確保河道通暢。

3.4 考核機制建設

開展日巡查、月督查、季抽查和第三方監(jiān)察；采取不發(fā)通知、不打招呼、不要陪同、不聽匯報、直奔河流、直插現場的方式，對全區(qū)河湖生態(tài)保護工作進行暗訪抽查；設立河長微信群，不定期曬出河道現狀圖片、情況說明等；引入第三方評價機制，鄠邑區(qū)每年評出一條最美河流和一條最差河流；考核實行百分制，計分方法采取缺項比率計分法，考核等次分為優(yōu)秀、合格、不合格三類。

3.5 資金指標建設

鼓勵和引導社會資本投入?？梢酝ㄟ^制定鼓勵民營資本參與污水處理設施建設運營的投資政策、支持污水處理設施及管網建設的規(guī)劃和用地政策等。積極采用政府和社會資本合作（PPP）等新投資方式，多渠道籌集治理資金。

探索建立生態(tài)資金補償機制。一為縱向補償，對為保護生態(tài)環(huán)境而放棄發(fā)展機會、付出機會成本的地區(qū)，提供自上而下的財政縱向生態(tài)補償資金；二為橫向補償，依據“誰污染，誰治理”、“誰污染誰付費”的原則，對上游水質劣于下游水質的地區(qū)，通過排污權交易或提取一定比例排污費，納入生態(tài)建設保護資金，補償下游地區(qū)改善水環(huán)境質量。

3.6 鄠邑區(qū)河長制設計評估結果

綜上所述，本文通過對全國各省現行河長制資料進行收集，對全國河長制運用層次分析法（AHP）進行審計評估，分析其結果得出目前河長制實施中的出現的各類問題與不足，并提出了一些解決方法及建議。根據這些解決方法從六個準則層審計評估指標的角度對西安市鄠邑區(qū)河長制進行了初步設計及建設建議。最后對本次鄠邑區(qū)河長制設計依然用層次分析法（AHP）進行分析，見表8。

表8 鄠邑區(qū)河長制設計評分

根據公式∑（Wi×ai），式中，Wi為各指標的權重，ai為各指標評分。對鄠邑區(qū)的準則級指標和目標層指標評分進行計算，結果見表9。

表9 陜西省鄠邑區(qū)河長制各指標評分表

根據以上準則級數據，計算鄠邑區(qū)河長制綜合評估指 標 評 分 為 ：0.3763 ×6.0955+0.1086 ×6.2865+0.0823 ×8.6668+0.2608×5+0.1721×10=6.7147（理想情況得分）。

4 結論

本文通過查閱“河長制”管理制度建立及發(fā)展過程的相關文獻，從水文學、水資源、水環(huán)境及水法律等四方面深入分析現有河長制的理論基礎、思路及管理辦法；并運用層次分析法（AHP）建立適合分析“河長制”這一大體系的三層指標，計算各指標權重，為今后河長制評估工作提供參考。結合先前整理的全國各省河長制資料依據各級指標對其進行分析，分析其各自的優(yōu)勢及短板，最后通過對前期河長制發(fā)展理論的總結學習，結合各省市的優(yōu)秀經驗，提出了適合鄠邑區(qū)河長制建設的各項指標建議。