鄒琦

摘要：實(shí)施保障房大型居住社區(qū)（以下簡(jiǎn)稱“大居”）建設(shè)，是上海市委、市政府深化“四位一體”住房保障體系的重要舉措，在服務(wù)城市更新、服務(wù)市場(chǎng)調(diào)控、服務(wù)市民居住條件改善方面發(fā)揮了積極作用：上海市從2003年開始共進(jìn)行了三批次的大居選址，共計(jì)46個(gè)基地。其中，浦東大居建設(shè)量居全市最高。由于大居的多元性和復(fù)雜性，伴隨著大居的開發(fā)建設(shè)發(fā)展，大居建設(shè)出現(xiàn)了一些階段性的問(wèn)題，如人口同質(zhì)化、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃缺失、配套建設(shè)滯后等。在研究惠南民樂(lè)、曹路、三林等3個(gè)大居建設(shè)過(guò)程中的存在的主要問(wèn)題基礎(chǔ)上，提出了相對(duì)應(yīng)的對(duì)策和建議。

關(guān)鍵詞：保障房;大型居住社區(qū);項(xiàng)目配套

中圖分類號(hào)：F293

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B

文章編號(hào)：1001-9138-（ 2019） 04-0069-72

收稿日期：2019-03-11

1 目前保障房建設(shè)存在的主要問(wèn)題

按照總體規(guī)劃，浦東新區(qū)范圍構(gòu)建“3+3+2”的大型居住區(qū)（大居）建設(shè)布局，包括2008年規(guī)劃選址的3個(gè)大居：曹路、三林、周康航;2010年新規(guī)劃選址的航頭、惠南民樂(lè)和川沙3個(gè);以及滬通鐵路惠南站和惠南民樂(lè)2個(gè)大居。這8個(gè)大居的總建設(shè)用地3520公頃，可建住宅面積共計(jì)約2587平方米，規(guī)劃人口約90萬(wàn)。其中，惠南民樂(lè)、曹路和三林3個(gè)大居約30萬(wàn)人口。

1.1 導(dǎo)人人口結(jié)構(gòu)同質(zhì)化問(wèn)題

第一，居民以本市戶籍人口為主。由于安置的要求，大居通常是安置重大工程和舊城改造動(dòng)遷的城區(qū)人口。上述3個(gè)大居本市戶籍人口占總?cè)丝诒戎貫?4.2%，其中跨區(qū)遷移占比31.5%，區(qū)域內(nèi)遷移20.3%。第二，人戶分離情況較為嚴(yán)重。外來(lái)租客占比i成。3個(gè)大居社區(qū)人戶分離總體上超過(guò)六成，其中“人在戶不在”占比59.0%?！皯粼谌瞬辉凇北壤?.6%。外來(lái)租住人數(shù)占22.8%。第三，老年人口比重相對(duì)較高。60歲以上老年人數(shù)占總?cè)藬?shù)21.8%，80歲以上老年人占3.2%，38.2%的家庭中有60歲以上的老人。60歲以上的人口占比顯著高于全市老齡化平均水平、遠(yuǎn)高于郊區(qū)老齡化水平。

總體來(lái)講，目前大居社區(qū)的整體人口結(jié)構(gòu)層次同質(zhì)化水平較高，老齡化水平較高，就業(yè)層次相對(duì)較低，不利于提升整個(gè)大居社區(qū)的活力，需要采取措施對(duì)大居導(dǎo)人人口層次進(jìn)行調(diào)整。

1.2 大居產(chǎn)業(yè)規(guī)劃缺失問(wèn)題

由于大居特定的居住社區(qū)屬性，決定了社區(qū)產(chǎn)業(yè)都以社區(qū)商業(yè)為主。而社區(qū)商業(yè)發(fā)展，則需要政府與企業(yè)通力合作，激發(fā)當(dāng)?shù)丶扔袧摿?。一方面，大居?shí)際建設(shè)過(guò)程中社區(qū)商業(yè)的建設(shè)開辦相對(duì)滯后。另一方面，社區(qū)商業(yè)的培育和成熟還需要一段時(shí)間，對(duì)已經(jīng)人住居民的生活造成階段影響。以浦東三個(gè)市屬大居為例，其中惠南民樂(lè)大居，商辦建筑面積為54.15萬(wàn)平方米，已建成的社區(qū)配套商業(yè)中就業(yè)的人員占比較少。而曹路大居南擴(kuò)區(qū)域，其承載了5.98萬(wàn)人口的居住生活，在現(xiàn)狀產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)上未有新的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃。其產(chǎn)業(yè)規(guī)劃是依托曹路鎮(zhèn)整體產(chǎn)業(yè)規(guī)劃輻射影響的，就大居本體區(qū)域而言，除了滿足居民需求的區(qū)域級(jí)、社區(qū)級(jí)的配套商業(yè)作為產(chǎn)業(yè)，為當(dāng)?shù)鼐用裉峁┮欢ǖ木蜆I(yè)機(jī)會(huì)，其他產(chǎn)業(yè)從規(guī)劃之初就沒(méi)有設(shè)置。三林大居在現(xiàn)狀產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)上沒(méi)有新的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，基地建設(shè)之初，呈城鄉(xiāng)結(jié)合區(qū)的典型特征，沿三魯路和新華路零星分布著一定規(guī)模的工業(yè)企業(yè)。大居內(nèi)配套的商業(yè)、公用設(shè)施服務(wù)業(yè)、交通樞紐服務(wù)業(yè)、科教服務(wù)業(yè)可以作為一定量的產(chǎn)業(yè)類型，提供一定量的就業(yè)崗位。其他產(chǎn)業(yè)需依靠所在鎮(zhèn)域的產(chǎn)業(yè)輻射。

1.3 配套建設(shè)規(guī)模與實(shí)際差距問(wèn)題

上海大居配套項(xiàng)目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，目前是按照《上海市保障性住房（大型居住社區(qū)）配套建設(shè)管理導(dǎo)則》（2012版），由于多年未修改調(diào)整，導(dǎo)致相關(guān)配套建設(shè)規(guī)模與實(shí)際需求有較大差距。

一是交通設(shè)施方面。目前社區(qū)的交通設(shè)施配置情況，超過(guò)半數(shù)的入住居民反映交通配套較差。居民到公交站點(diǎn)、地鐵站的步行平均時(shí)長(zhǎng)均較長(zhǎng)，意味著居民在大居內(nèi)部的交通出行不方便，總體居民對(duì)交通狀況的評(píng)價(jià)相對(duì)最低。由于內(nèi)外部交通不便、位置偏遠(yuǎn)，社區(qū)居民到市區(qū)的通勤時(shí)間顯著增加。二是教育設(shè)施方面。配套學(xué)校規(guī)劃建設(shè)不盡合理，如面積規(guī)劃偏離行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、選址規(guī)劃不是非常合理，加上老齡人口比重較大，導(dǎo)致教育設(shè)施的開辦率較低，且優(yōu)質(zhì)教育資源嚴(yán)重不足。三是醫(yī)療設(shè)施方面。據(jù)調(diào)查顯示，大居社區(qū)周圍配置的綜合大醫(yī)院和?？漆t(yī)院相對(duì)較少，居民對(duì)較高醫(yī)療水平的需求并未得到滿足。所以，半數(shù)以上居民對(duì)社區(qū)及附近的基本醫(yī)療服務(wù)水平不太滿意。四是勞動(dòng)就業(yè)方面。由于大居地處郊區(qū)農(nóng)村，居所遷移直接增加了勞動(dòng)年齡人口的交通成本，甚至帶來(lái)工作的變動(dòng)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，遷移居所后，許多居民上班時(shí)間增加，上班時(shí)間在一個(gè)小時(shí)以上的居民比例顯著增加。五是居民交往方面。良好的鄰里關(guān)系能夠給居民以安全感和歸屬感，甚至給人以更加快樂(lè)、減少社區(qū)犯罪等積極效應(yīng)。對(duì)浦東三個(gè)大居研究表明，與城市其他自然社區(qū)相比，大居社區(qū)居民的情感認(rèn)同度相對(duì)偏低，鄰里關(guān)系多以地緣關(guān)系為主，部分是搬遷之前的地緣關(guān)系，業(yè)緣關(guān)系和趣緣關(guān)系較少。

2 完善保障房大居建設(shè)的對(duì)策建議

2.1 綜合措施解決人口同質(zhì)化

第一，盡快完善大居公交系統(tǒng)，改善大居內(nèi)部的生活配套設(shè)施。大居的位置較為偏遠(yuǎn)、先期的交通配套不完善、周邊產(chǎn)業(yè)缺失、生活配套不全，這些造成了原先市區(qū)動(dòng)遷的年輕人不愿意人?。簯?yīng)盡快完善大居公交系統(tǒng)，縮短居民到周邊和市區(qū)附近上班的通勤時(shí)間。改善大居內(nèi)部居民生活區(qū)到商業(yè)配套區(qū)的可達(dá)性。第二，引入優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)資源，解決大居產(chǎn)業(yè)缺失的問(wèn)題。進(jìn)一步加大對(duì)大居的產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶持，吸納就業(yè)能力強(qiáng)的都市型產(chǎn)業(yè)、生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)和生活性服務(wù)業(yè)，鼓勵(lì)原有工業(yè)園區(qū)或地塊企業(yè)轉(zhuǎn)型，擴(kuò)大導(dǎo)人人口的就業(yè)機(jī)會(huì)=依托人力資源和社會(huì)保障局等相關(guān)政府部門的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)，逐步解決導(dǎo)人人群的就業(yè)問(wèn)題。第三，通過(guò)代理經(jīng)租等形式加快培育區(qū)域租賃市場(chǎng)，通過(guò)調(diào)整和完善商業(yè)業(yè)態(tài)、改善與周邊產(chǎn)業(yè)區(qū)的通勤條件等，引入周邊年輕的、較高層次的產(chǎn)業(yè)人群。同時(shí)，可以在保障房基地中或者周邊地塊設(shè)置一些商品住宅用地，引入購(gòu)買商品房的人群，改變同質(zhì)化人口的現(xiàn)狀。

2.2 拾遺補(bǔ)缺，科學(xué)合理完善配套設(shè)施

首先，科學(xué)編制規(guī)劃，提高總體性規(guī)劃與實(shí)施環(huán)節(jié)互動(dòng)性?？茖W(xué)規(guī)劃是一項(xiàng)兼顧長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)與近期計(jì)劃、集謀劃、策劃和實(shí)施于一體的系統(tǒng)性工程。而且，這一工程并不僅屬于規(guī)劃師工作，更需要多主體、多部門協(xié)同參與完成。在大規(guī)模修建保障房政策導(dǎo)向下，控制性詳細(xì)規(guī)劃編制大多較為倉(cāng)促，這就要求在具體實(shí)施環(huán)節(jié)中不斷進(jìn)行調(diào)整，加強(qiáng)總體性規(guī)劃與具體實(shí)施環(huán)節(jié)間互動(dòng)，具體包括：一是與各項(xiàng)實(shí)施專項(xiàng)規(guī)劃互動(dòng)，要兼顧地理位置、現(xiàn)實(shí)狀況等進(jìn)行調(diào)整;二是與各實(shí)施主體進(jìn)行互動(dòng)，由于不同主體的側(cè)重點(diǎn)不同，這就需要主體間充分互動(dòng)，共同協(xié)商制定可行的實(shí)施方案，特別是要加強(qiáng)規(guī)劃團(tuán)隊(duì)與建設(shè)開發(fā)團(tuán)隊(duì)的互動(dòng)，能夠?qū)⒖刂埔?guī)劃內(nèi)容付諸實(shí)地;三是與實(shí)施需求進(jìn)行互動(dòng)，包括潛在住戶的客觀需求、有限土地資源提供盡可能多的住房需求、住宅成本需求等，要在眾多需求中進(jìn)行充分論證，尋求符合低成本——高效益的規(guī)劃實(shí)施方案。

其次，優(yōu)化空間布局，加強(qiáng)市區(qū)政府對(duì)保障房地區(qū)政策支持。研究表明，目前將保障房后期建設(shè)與管理的重任加給鎮(zhèn)政府（即“鎮(zhèn)管社區(qū)”），這一做法在短期內(nèi)確實(shí)取得了不錯(cuò)成績(jī)，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度仍有很多缺陷。本著民生導(dǎo)向原則，市區(qū)政府應(yīng)在自身資源范圍內(nèi)，更加注重對(duì)保障房區(qū)域的政策支持。一是要總體優(yōu)化優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)設(shè)施的空間布局，將中心城區(qū)更多的優(yōu)質(zhì)教育、衛(wèi)生等資源向保障房大型居住社區(qū)傾斜;二是加大對(duì)人口導(dǎo)人區(qū)域經(jīng)濟(jì)扶持，將一些重大產(chǎn)業(yè)布局向該地區(qū)轉(zhuǎn)移，這不僅能夠增加保障房社區(qū)居民就業(yè)，而且能夠增加所在地區(qū)財(cái)政稅收，提升鎮(zhèn)政府服務(wù)大量導(dǎo)人人口能力;三是要科學(xué)預(yù)算保障房社區(qū)整體運(yùn)行成本，對(duì)社區(qū)實(shí)際支出事項(xiàng)進(jìn)行核算，要適當(dāng)提高市區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付比重，特別是在保障房社區(qū)建設(shè)早期。這不僅有利于減輕人口導(dǎo)人區(qū)財(cái)政壓力，提升區(qū)域自我造血能力，從根本上解決保障房社區(qū)配套資金來(lái)源困境。

再者，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，建立政府間橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付常態(tài)機(jī)制。保障房不僅是一項(xiàng)民生工程，也是政府對(duì)城市整體資源的空間重置過(guò)程。事實(shí)表明，隨著市中心低收入居民大規(guī)模遷移到郊區(qū)保障房社區(qū)，市中心土地價(jià)值劇增，而人口導(dǎo)入地區(qū)則成為肩負(fù)起安置的重?fù)?dān)。因而，加強(qiáng)人口導(dǎo)出和導(dǎo)入地區(qū)政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付就理所當(dāng)然。這部分轉(zhuǎn)移支付資金勢(shì)必會(huì)成為保障房社區(qū)后期建設(shè)與管理經(jīng)費(fèi)的重要來(lái)源，一定程度上減輕了市區(qū)鎮(zhèn)三級(jí)政府財(cái)政壓力。當(dāng)然，目前上海市政府也對(duì)政府間轉(zhuǎn)移支付政策進(jìn)行規(guī)定，但仍然需要予以完善：一是要把以住宅面積為單位轉(zhuǎn)變?yōu)橐詫?dǎo)人人口數(shù)量為單位進(jìn)行轉(zhuǎn)移資金核算，甚至可以依據(jù)導(dǎo)人區(qū)政府所實(shí)際支出的管理資金核算清單進(jìn)行轉(zhuǎn)移;二是要變一次性核算轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)變?yōu)殚L(zhǎng)期轉(zhuǎn)移，建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付常態(tài)化機(jī)制，當(dāng)然可以隨著導(dǎo)人時(shí)間轉(zhuǎn)變進(jìn)行適當(dāng)減少轉(zhuǎn)移支付比重直至減免。同時(shí)，市政府還要加強(qiáng)政府間的財(cái)政監(jiān)管，以確保人口導(dǎo)出。區(qū)政府準(zhǔn)時(shí)足量地將轉(zhuǎn)移支付資金支付給人口導(dǎo)入?yún)^(qū)政府。

最后，加大政策扶持，增強(qiáng)各市場(chǎng)主體投身社區(qū)建設(shè)的積極性。充分調(diào)動(dòng)市場(chǎng)主體在公共資源配置中的積極性，這是完善保障房社區(qū)公共設(shè)施配套不足的有效方式。但如前所述，各市場(chǎng)主體對(duì)進(jìn)駐保障房社區(qū)的動(dòng)力明顯不足，其根源就在于利潤(rùn)不豐厚，甚至是無(wú)利可圖。作為保障房社區(qū)建設(shè)主體，政府應(yīng)主動(dòng)出擊，給予各種優(yōu)惠扶持政策將不同企業(yè)、商業(yè)從業(yè)者吸引到保障房社區(qū)內(nèi)。一是就業(yè)補(bǔ)貼政策，參考接納殘疾人稅收減免政策，對(duì)于接納保障房社區(qū)居民就業(yè)的企業(yè)，政府可以實(shí)行稅收減免政策，鼓勵(lì)企業(yè)吸納社區(qū)居民再就業(yè)。二是商業(yè)扶持政策，對(duì)進(jìn)駐到保障房社區(qū)的商業(yè)從業(yè)者、企業(yè)等，可以采用稅收政策減免、場(chǎng)地費(fèi)用減免甚至營(yíng)業(yè)補(bǔ)貼等政策優(yōu)勢(shì)，確保進(jìn)駐商業(yè)從業(yè)者有利可圖;當(dāng)然，這一優(yōu)惠扶持政策并不是長(zhǎng)期的，而是隨著人口導(dǎo)人規(guī)模進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。當(dāng)人口導(dǎo)人數(shù)量足以支撐商業(yè)發(fā)展、周邊政府配套完備后，這一政策便予以取消。三是要規(guī)范保障房地區(qū)的商業(yè)形態(tài)，對(duì)危害到合法商業(yè)經(jīng)營(yíng)者利益的違法業(yè)態(tài)要堅(jiān)決予以取締。