李倩

摘要：目前全國(guó)正在全面推進(jìn)國(guó)土空間規(guī)劃，但有關(guān)國(guó)土空間規(guī)劃的一些基本認(rèn)知還存在諸多歧義，如對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃概念及規(guī)劃內(nèi)容的認(rèn)知誤區(qū)，本文對(duì)此進(jìn)行了剖析，應(yīng)強(qiáng)化國(guó)土空間規(guī)劃的基礎(chǔ)性、約束性地位，進(jìn)一步加快統(tǒng)一并完善國(guó)土空間規(guī)劃的編制指南;在國(guó)土空間規(guī)劃過(guò)程中，應(yīng)融入綠色、共享、創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、開(kāi)放五大理念，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量的國(guó)土空間規(guī)劃。

關(guān)鍵詞：空間規(guī)劃 國(guó)土空間規(guī)劃 多規(guī)合一 新認(rèn)知

我國(guó)規(guī)劃種類繁多、類型龐雜，各類規(guī)劃要么自成體系、互不銜接，要么內(nèi)容重疊甚至沖突，且規(guī)劃的法制化、規(guī)范化建設(shè)滯后。實(shí)踐表明，這些問(wèn)題的存在，不僅影響規(guī)劃的權(quán)威性，同時(shí)由于決策部門過(guò)多，造成了規(guī)劃的事權(quán)錯(cuò)配，導(dǎo)致規(guī)劃實(shí)施困難重重。

為解決這些自下而上的實(shí)踐所產(chǎn)生的實(shí)際問(wèn)題，國(guó)家不斷調(diào)整改革的步伐。自2003年開(kāi)始“自下而上”的探索“多規(guī)合一”以來(lái)，“多規(guī)”（主要指國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等）融合發(fā)展所產(chǎn)生的問(wèn)題不斷顯現(xiàn)，但由于缺乏統(tǒng)一的協(xié)調(diào)和機(jī)制保障，問(wèn)題最終沒(méi)有得到有效解決;2014年《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年》正式印發(fā)，標(biāo)志“多規(guī)合一”正式由“底層探索”上升為“國(guó)家試點(diǎn)”，國(guó)家開(kāi)始了“自上而下”的授權(quán)式改革，但依舊沒(méi)有對(duì)國(guó)家的行政管理體制進(jìn)行實(shí)質(zhì)性改革，且頂層設(shè)計(jì)的思路依舊不清晰，相關(guān)法律法規(guī)也未及時(shí)跟進(jìn)，有不少學(xué)者提出“發(fā)改定目標(biāo)、國(guó)土定指標(biāo)、規(guī)劃定坐標(biāo)，加強(qiáng)多部門之間的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制”的建議，但都停留在理論層面。正如習(xí)近平總書(shū)記指出“改革是由問(wèn)題倒逼而產(chǎn)生的，又在不斷解決問(wèn)題中而深化?！睘閺谋举|(zhì)上解決規(guī)劃之間的銜接問(wèn)題，2018年3月開(kāi)始，全國(guó)展開(kāi)了從中央到地方自上而下的機(jī)構(gòu)改革，此次改革，將發(fā)展改革委的主體功能區(qū)規(guī)劃、住建部的城鄉(xiāng)規(guī)劃、原國(guó)土資源部的土地利用規(guī)劃以及原國(guó)家海洋局的海洋功能區(qū)劃等空間性規(guī)劃編制管理職能進(jìn)行整合，劃歸自然資源部，由其負(fù)責(zé)建立統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系，這一改革可以有效解決國(guó)土空間的事權(quán)錯(cuò)配、消除規(guī)劃間沖突，增強(qiáng)規(guī)劃的系統(tǒng)性、規(guī)范性、實(shí)用性和權(quán)威性，實(shí)現(xiàn)空間治理能力和空間治理體系的現(xiàn)代化，國(guó)土空間規(guī)劃就是國(guó)土空間治理的外在形式。

目前全國(guó)正在廣泛而全面的推進(jìn)國(guó)土空間規(guī)劃，通過(guò)實(shí)地調(diào)研、座談交流、資料查閱發(fā)現(xiàn)，有關(guān)國(guó)土空間規(guī)劃的一些基本認(rèn)知還存在諸多歧義，現(xiàn)就歧義做一些探討，以期為更好的理解國(guó)土空間規(guī)劃提供參考和思路。

一、厘清兩個(gè)概念的關(guān)系

首先應(yīng)該厘清兩個(gè)概念：空間規(guī)劃和國(guó)土空間規(guī)劃。盡管只存在兩個(gè)字的差別，但卻是兩個(gè)不同的概念。筆者在參與課題和資料查閱時(shí)發(fā)現(xiàn)，空間規(guī)劃和國(guó)土空間規(guī)劃兩個(gè)概念時(shí)而被混用，時(shí)而被分開(kāi)。

從學(xué)術(shù)上來(lái)講，空間規(guī)劃是一個(gè)廣域的概念，準(zhǔn)確的講應(yīng)該稱為空間規(guī)劃體系，是各類空間性規(guī)劃的合稱，包括國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、主體功能規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃及其他各類規(guī)劃。國(guó)土空間規(guī)劃屬于空間規(guī)劃的一種，系統(tǒng)安排和整合各類空間要素，協(xié)調(diào)空間發(fā)展、整合發(fā)展目標(biāo)，通過(guò)構(gòu)建一個(gè)更合理的土地利用和功能關(guān)系的領(lǐng)土組織，平衡發(fā)展和保護(hù)環(huán)境兩個(gè)需求，充分展現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和生態(tài)要素在空間上的表現(xiàn)和發(fā)展，達(dá)成社會(huì)經(jīng)濟(jì)綠色高質(zhì)量發(fā)展總的目標(biāo)。

兩者的關(guān)系可以概括如下：（1）空間規(guī)劃不僅包含國(guó)土空間規(guī)劃，還包括國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃及其它各類專項(xiàng)規(guī)劃等，如果把空間規(guī)劃比喻成一個(gè)集合，則國(guó)土空間規(guī)劃、國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃及其它各類專項(xiàng)規(guī)劃均是這個(gè)集合里的子集;（2）過(guò)去的空間規(guī)劃中所包括的主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市（鎮(zhèn)）總體規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃等，現(xiàn)在均被國(guó)土空間規(guī)劃替代，且國(guó)土空間規(guī)劃與空間規(guī)劃中國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃及其它各類專項(xiàng)規(guī)劃屬于并列關(guān)系。

經(jīng)過(guò)國(guó)家對(duì)空間規(guī)劃的多年的實(shí)踐探索，空間規(guī)劃的定位越來(lái)越明晰。2018年9月20日中央關(guān)于全面深化改革委員會(huì)第四次會(huì)議通過(guò)的《關(guān)于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國(guó)家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用的意見(jiàn)》，明確了建立以國(guó)家發(fā)展規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，以空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，以專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃為支撐的國(guó)家規(guī)劃體系，空間規(guī)劃的基礎(chǔ)性作用不斷強(qiáng)化。國(guó)土空間規(guī)劃作為空間規(guī)劃的重要組成部分，其地位也是不言而喻的。2019年1月4日土地管理法的修正案明確規(guī)定，國(guó)土空間規(guī)劃作為各類開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)的基本依據(jù)，可以替代城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃。2019年1月23日中央全面深化改革委員會(huì)第六次會(huì)議審議通過(guò)了《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》，指出國(guó)土空間規(guī)劃是主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃的融合。

可以看出，在國(guó)家層面，空間規(guī)劃的基礎(chǔ)性地位不斷得到鞏固，國(guó)土空間規(guī)劃將以“多規(guī)合一”為抓手，不斷整合主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等的規(guī)劃內(nèi)容，因此，為避免認(rèn)知和理解上的誤區(qū)，應(yīng)該把目前開(kāi)展的空間規(guī)劃統(tǒng)一稱為國(guó)土空間規(guī)劃。

二、國(guó)土空間規(guī)劃中存在的新問(wèn)題

1.認(rèn)知的誤區(qū)。在各地調(diào)研過(guò)程中，很多人對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃存在一個(gè)認(rèn)知上的誤區(qū)，認(rèn)為國(guó)土空間規(guī)劃是重新開(kāi)展一個(gè)類似于發(fā)展規(guī)劃、土地規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等新的規(guī)劃。實(shí)際上，國(guó)土空間規(guī)劃是以“多規(guī)合一”為抓手，解決這幾類規(guī)劃在數(shù)據(jù)銜接（尤其是土地用途類型的不統(tǒng)一）和事權(quán)上的紛爭(zhēng)，國(guó)土空間規(guī)劃需要融入主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市（鎮(zhèn)）總體規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃的內(nèi)容，而已經(jīng)報(bào)批的主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市（鎮(zhèn)）總體規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃等，也需要將既有規(guī)劃成果融入到新編制的同級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃。

2.規(guī)劃內(nèi)容的誤區(qū)。通過(guò)對(duì)已完成國(guó)土空間規(guī)劃編制的地區(qū)進(jìn)行研究，目前國(guó)土空間規(guī)劃的實(shí)施呈現(xiàn)出幾種態(tài)勢(shì)：（1）土地利用導(dǎo)向型的國(guó)土空間規(guī)劃;（2）城市規(guī)劃導(dǎo)向型的國(guó)土空間規(guī)劃;（3）發(fā)展規(guī)劃導(dǎo)向型的國(guó)土空間規(guī)劃。一般而言，第一種編制單位是從事土地規(guī)劃的機(jī)構(gòu)，第二種編制單位是從事城市規(guī)劃的機(jī)構(gòu)，第三種則是從事政策咨詢類的機(jī)構(gòu)。很顯然，由于缺乏統(tǒng)一的編制指南和規(guī)范，不同編制機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃的編制內(nèi)容的認(rèn)識(shí)是存在差異的。國(guó)家需要加快統(tǒng)一并完善國(guó)土空間規(guī)劃的編制指南，加快國(guó)土空間規(guī)劃的知識(shí)普及，及時(shí)在編制過(guò)程中解決可能出現(xiàn)的問(wèn)題。對(duì)于試點(diǎn)城市國(guó)土空間規(guī)劃的編制，也應(yīng)及時(shí)向社會(huì)公布成果交流經(jīng)驗(yàn)，以不斷完善國(guó)土空間規(guī)劃的編制內(nèi)容和編制規(guī)范。

三、國(guó)土空間規(guī)劃的重新認(rèn)知

1.突出國(guó)土空間的綠色本底。中央將空間規(guī)劃改革納入生態(tài)文明改革總體方案，即意味著國(guó)土空間規(guī)劃進(jìn)入了生態(tài)文明的新時(shí)代。國(guó)土空間規(guī)劃須以主體功能區(qū)為基底，構(gòu)建完整的國(guó)土生態(tài)安全保護(hù)屏障和格局，堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先的規(guī)劃理念，保障生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)和自然資源永續(xù)利用，系統(tǒng)把握好山水林田湖草是一個(gè)生命共同體的關(guān)系，加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)修復(fù)、開(kāi)展國(guó)土綜合整治。

2.國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)實(shí)現(xiàn)資源共享。以合理劃定“三區(qū)三線”為契機(jī)，全面摸清各地區(qū)自然資源尤其是國(guó)土資源現(xiàn)狀;以統(tǒng)一的信息平臺(tái)為支撐，以統(tǒng)一規(guī)劃價(jià)值為導(dǎo)向，將基礎(chǔ)數(shù)據(jù)按照標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)多部門及交叉行業(yè)大數(shù)據(jù)資源在線共建、共享、融合，統(tǒng)一各部門的歸口管理，解決規(guī)劃數(shù)據(jù)不銜接問(wèn)題，推動(dòng)各部門、各崗位明確自身職能分工。

3.國(guó)土空間治理應(yīng)因地制宜實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新轉(zhuǎn)型。避免國(guó)土空間規(guī)劃走“一刀切”的路線，應(yīng)根據(jù)各地區(qū)的地域特點(diǎn)，融合差別化空間管理理念，根據(jù)各地區(qū)用途管制規(guī)則管理區(qū)內(nèi)國(guó)土空間，推動(dòng)以質(zhì)量變革、效率變革、動(dòng)力變革為特點(diǎn)的空間治理方式的創(chuàng)新轉(zhuǎn)型。

4.國(guó)土空間應(yīng)協(xié)調(diào)規(guī)劃。國(guó)土空間規(guī)劃的最終落腳點(diǎn)是國(guó)土及其空間布局，通過(guò)開(kāi)展國(guó)土適宜性評(píng)價(jià)和資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)等基礎(chǔ)分析工作，全面掌握各地區(qū)的國(guó)土現(xiàn)狀及開(kāi)發(fā)潛力，以雙評(píng)價(jià)結(jié)果為科學(xué)依據(jù)，協(xié)調(diào)好農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)、生態(tài)三大國(guó)土空間的布局，把空間資源可持續(xù)利用和人文、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)結(jié)合起來(lái)，協(xié)調(diào)好社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和生態(tài)環(huán)境建設(shè)在國(guó)土空間利用的關(guān)系。

5.國(guó)土空間應(yīng)開(kāi)放規(guī)劃。在規(guī)劃客體上，最大限度展現(xiàn)自然、人文各類空間要素，在規(guī)劃空間上，破除城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村發(fā)展邊界，實(shí)現(xiàn)開(kāi)放統(tǒng)籌發(fā)展;在規(guī)劃主體上，堅(jiān)持以人為本，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)力量參與國(guó)土空間規(guī)劃編制、實(shí)施過(guò)程，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)各界力量對(duì)國(guó)土空間的共建、共治和共享。