我國(guó)反壟斷法和解制度法律問題分析

摘 要：從2008年《反壟斷法》的實(shí)施開始，和解制度已在我國(guó)走過十年的發(fā)展歷程。對(duì)于和解制度的規(guī)定主要存在于《反壟斷法》第45條以及國(guó)家發(fā)改委和工商總局頒布的部門規(guī)章之中，在實(shí)施過程中依舊存在適用對(duì)象、條件不明確等問題。針對(duì)這些問題，在日后反壟斷法的修訂之中必須加以完善，以發(fā)揮和解制度的應(yīng)有作用。

關(guān)鍵詞：反壟斷；和解制度；反壟斷執(zhí)法

和解制度起源于美國(guó)，指在反壟斷案件調(diào)查過程中，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)與經(jīng)營(yíng)者之間通過協(xié)商達(dá)成協(xié)議，經(jīng)營(yíng)者承諾停止違法行為，并采取措施消除其行為對(duì)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生的不利影響，執(zhí)法機(jī)關(guān)則停止對(duì)經(jīng)營(yíng)者的調(diào)查的制度。因其同寬恕制度一樣具有執(zhí)法效率高、節(jié)約執(zhí)法成本等優(yōu)勢(shì)，我國(guó)在2008年實(shí)施的《反壟斷法》中就引入了該制度。

1 我國(guó)和解制度的立法現(xiàn)狀

壟斷行為是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中產(chǎn)生的，往往具有極大地社會(huì)危害性，不僅損害消費(fèi)者的合法權(quán)益更會(huì)破壞一國(guó)的正常經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)秩序。為此各國(guó)的反壟斷法都嚴(yán)厲的打擊壟斷行為，美國(guó)還規(guī)定壟斷行為是嚴(yán)重的刑事犯罪。壟斷行為的形式多樣，為了避免執(zhí)法機(jī)構(gòu)的嚴(yán)厲處罰，企業(yè)往往會(huì)采取各種躲避手段以防被發(fā)現(xiàn)，導(dǎo)致反壟斷調(diào)查和執(zhí)法極為困難。在這種情況下，和解制度應(yīng)運(yùn)而生。

我國(guó)《反壟斷法》在實(shí)施之初就引進(jìn)了和解制度，并在第45條進(jìn)行了相關(guān)規(guī)定，該條規(guī)定勾勒出了我國(guó)經(jīng)營(yíng)者承諾制度的基本框架，但是規(guī)定的比較籠統(tǒng)的，沒有對(duì)承諾的適用范圍、條件、承諾內(nèi)容的公示、第三人利益的保護(hù)等作出規(guī)定。為使和解制度更具實(shí)際操作性，國(guó)家工商總局 2009 年頒布的《工商行政管理機(jī)關(guān)查處壟斷協(xié)議、濫用市場(chǎng)支配地位案件程序規(guī)定》和國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì) 2010年頒布的《反價(jià)格壟斷行政執(zhí)法程序規(guī)定》都對(duì)和解制度的適用進(jìn)行了相關(guān)細(xì)化的規(guī)定。商務(wù)部 2009 年頒布的《經(jīng)營(yíng)者集中審查方法》也規(guī)定對(duì)于經(jīng)營(yíng)者集中的案件實(shí)施集中地經(jīng)營(yíng)者可以對(duì)商務(wù)部提出的附加限制性條件提出修改意見，這實(shí)質(zhì)上是在商務(wù)部執(zhí)法過程中對(duì)和解制度的應(yīng)用。以上的法律法規(guī)共同構(gòu)成了我國(guó)反壟斷執(zhí)法和解制度的初步框架。

2 我國(guó)和解制度存在的問題

1）適用范圍和條件不明確。我國(guó)現(xiàn)行的立法對(duì)于和解制度規(guī)定的較為籠統(tǒng)，反壟斷法第45條只簡(jiǎn)單規(guī)定了經(jīng)營(yíng)者可以在執(zhí)法機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)查后提出和解。對(duì)于適用的具體時(shí)間和案件類型并沒有規(guī)定。之后國(guó)家發(fā)改委和商務(wù)部出臺(tái)的法律文件也僅僅只是規(guī)定壟斷協(xié)議、經(jīng)營(yíng)者集中和濫用市場(chǎng)支配地位都適用和解制度，這無疑就給予了執(zhí)法機(jī)構(gòu)過多的自由裁量權(quán)。而且對(duì)于不同的壟斷案件，其侵害的權(quán)益范圍和危害程度都不一樣，不加以規(guī)定詳細(xì)的適用條件會(huì)使反壟斷法打擊壟斷行為的威懾力大大下降。

2）缺乏相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制。在執(zhí)法機(jī)構(gòu)根據(jù)企業(yè)的承諾做出中止調(diào)查的決定以后，經(jīng)營(yíng)者需要根據(jù)承諾的具體內(nèi)容進(jìn)行整改，在此過程中執(zhí)法機(jī)構(gòu)有權(quán)進(jìn)行監(jiān)督。但是法律只是賦予了執(zhí)法機(jī)構(gòu)監(jiān)督權(quán)利，對(duì)于具體的監(jiān)督措施卻并未提及。在目前的實(shí)踐中，執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)經(jīng)營(yíng)者的監(jiān)督只能是通過企業(yè)定期提供的書面報(bào)告。通過這種方式可能會(huì)起到一定程度的監(jiān)督效用，不過這種書面報(bào)告書是由企業(yè)自己提供，為了獲得最后的終止調(diào)查決定，企業(yè)極有可能出現(xiàn)虛假報(bào)告的現(xiàn)象。

3）缺少對(duì)第三人的權(quán)益保護(hù)。和解制度的主體是經(jīng)營(yíng)者和執(zhí)法機(jī)構(gòu)，當(dāng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)開始對(duì)企業(yè)進(jìn)行調(diào)查時(shí)企業(yè)就可以依據(jù)相關(guān)法律提出和解，而執(zhí)法機(jī)關(guān)根據(jù)具體情況來判斷是否中止調(diào)查。這在很大程度上節(jié)約了執(zhí)法資源，但同時(shí)卻忽視了相關(guān)利益主體權(quán)益的保護(hù)。例如在聯(lián)通和電信的壟斷案中，執(zhí)法機(jī)構(gòu)根據(jù)兩家企業(yè)的申請(qǐng)就決定中止調(diào)查，并沒有關(guān)注到被侵犯權(quán)益的消費(fèi)者和其他市場(chǎng)主體。

3 完善和解制度的建議

1）完善和解制度的適用對(duì)象及條件。首先，確定和解制度的適用對(duì)象。按照目前的規(guī)定，除了行政性壟斷以外其他三種壟斷形式都適用和解制度，但是針對(duì)壟斷協(xié)議有專門的寬恕制度，而且經(jīng)過十年的發(fā)展歷程，寬恕制度對(duì)于打擊壟斷協(xié)議行為發(fā)揮了突出的作用；對(duì)于經(jīng)營(yíng)者集中主要是由商務(wù)部負(fù)責(zé)，在經(jīng)營(yíng)者集中之前都會(huì)報(bào)商務(wù)部進(jìn)行審批，若是沒有得到同意就不能進(jìn)行合并，因此適用和解制度的意義并不大。對(duì)于濫用市場(chǎng)支配地位行為，我們可以適用和解制度。這樣可以對(duì)違法經(jīng)營(yíng)者產(chǎn)生反壟斷法的既有威懾力又給予企業(yè)改過的機(jī)會(huì)，同時(shí)還可以大量節(jié)約執(zhí)法資源，提高執(zhí)法效率。其次，規(guī)定適用和解制度的具體條件。關(guān)于這點(diǎn)我們可以在立法中進(jìn)行否定性的列舉，例如，危害國(guó)家利益的案件、涉及到刑事犯罪的壟斷案件不得適用和解協(xié)議。在實(shí)際的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之中，經(jīng)營(yíng)者為了使得自身利益最大化，會(huì)實(shí)施違法的壟斷活動(dòng)。由于實(shí)際情況不同，有的壟斷案件造成的損失產(chǎn)生的惡性影響大，有的則小。若是不分具體條件統(tǒng)一適用和解制度就會(huì)有損公平正義原則，這與反壟斷法設(shè)置的初始目標(biāo)也有所違背。

2）完善和解制度的監(jiān)督機(jī)制。在著名的微軟案件中，在微軟向美國(guó)、歐盟以及臺(tái)灣地區(qū)的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)做出承諾后，都成立了專門的督查小組來監(jiān)督微軟對(duì)于承諾事項(xiàng)的履行情況。在我國(guó)完善和解制度的監(jiān)督機(jī)制時(shí)也可作為借鑒。首先，完善現(xiàn)有的企業(yè)書面報(bào)告義務(wù)，并規(guī)定虛報(bào)報(bào)告的法律后果及制裁措施；其次，在反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)內(nèi)成立專門的監(jiān)督部門，專門負(fù)責(zé)對(duì)達(dá)成和解協(xié)議的企業(yè)進(jìn)行日常監(jiān)督，使監(jiān)督機(jī)制存在于和解協(xié)議的全過程；最后，根據(jù)個(gè)案需要，成立由專業(yè)人士組成的調(diào)查小組，與執(zhí)法機(jī)構(gòu)一同進(jìn)行監(jiān)督。因?yàn)樵趬艛喟讣?，有許多專業(yè)性較強(qiáng)的領(lǐng)域，就需要專業(yè)人士來解答，這樣更有利于判斷企業(yè)是否履行了承諾內(nèi)容。

3）加強(qiáng)相對(duì)第三人的權(quán)利保護(hù)。對(duì)于壟斷中適用和解制度的案件第三人的利益保護(hù)，不僅僅只涉及救濟(jì)階段，而是涵蓋在和解制度適用的全過程。首先，能夠使第三人知悉企業(yè)向執(zhí)法機(jī)構(gòu)的承諾內(nèi)容，并可以向執(zhí)法機(jī)構(gòu)發(fā)表自己對(duì)于協(xié)議內(nèi)容的意見；其次，給予第三人以權(quán)利救濟(jì)的途徑，允許其在自身利益受損、通過和解協(xié)議又不能彌補(bǔ)的情況下可以通過訴訟等手段維護(hù)自身合法權(quán)益；最后，允許第三人參與對(duì)和解協(xié)議履行過程的監(jiān)督。這樣做一方面增加整個(gè)案件的透明度、使整個(gè)和解制度更具公信力，另一方面也能減少執(zhí)法機(jī)構(gòu)的自由裁量權(quán)，實(shí)現(xiàn)公平正義的價(jià)值追求。

4 結(jié)語

相較于和解制度起步較早的美國(guó)、歐盟、日本等國(guó)家和地區(qū)，我國(guó)的和解制度引入較晚。在反壟斷執(zhí)法工作中由于其法律規(guī)定的適用對(duì)象、條件的不明確，以及缺乏對(duì)第三人的相關(guān)利益保護(hù)和監(jiān)督機(jī)制，和解制度對(duì)于我國(guó)反壟斷執(zhí)法的促進(jìn)作用并不突出。為此，我們要加強(qiáng)相關(guān)的實(shí)施細(xì)節(jié)，從問題著手不斷完善和解制度，使其實(shí)現(xiàn)應(yīng)有的價(jià)值意義，成為支持反壟斷執(zhí)法工作的利劍。

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作者簡(jiǎn)介

陳苗苗，女，漢族，河南大學(xué)法學(xué)院，經(jīng)濟(jì)法專業(yè)，2017級(jí)碩士研究生。