周瓊 張世龍

[摘要]從城中村改造、“小產權房”清理、“空心房”拆改等方面對農村集體土地建設租賃房土地供給的可行性進行了分析，進而對鄭州、廣州等試點城市農村集體土地建設租賃房的實踐進行動態(tài)分析，在此基礎之上提出有效擴大用于租賃房建設的集體土地供給的對策建議。

[關鍵詞]集體土地;土地供給;用地來源分析

[中圖分類號]F301.1[文獻標識碼]A

為了建立健全房地產健康平穩(wěn)發(fā)展長效機制，解決住房供需矛盾，增加租賃住房的供應，完善購租并舉的政策，2017年8月28日國土資源部和住房城鄉(xiāng)建設部制定了《利用集體建設用地建設租賃住房試點方案》（以下簡稱方案）。依據租賃住房需求較大，村鎮(zhèn)集體組織有建設意愿，有資金來源，政府監(jiān)管和服務能力較強這些條件，國土資源部和住房城鄉(xiāng)建設部確定第一批在北京、上海、沈陽、南京、杭州、合肥、廈門、鄭州、武漢、廣州、佛山、肇慶、成都等13個城市開展利用集體建設用地建設租賃住房試點。通過在試點城市運營一批利用集體土地建設的租賃房，建立和完善集體土地建設租賃房的規(guī)則，分享一批可復制，可推廣的改革成果，為實行城鄉(xiāng)一體的建設用地市場提供支撐。

1 集體土地建設租賃房的土地來源分析

1.1 基于城中村改造的公共租賃房用地來源分析

城中村是我國城市化進程中特有的產物，在城市不斷擴張的過程中，位于城市邊緣的農村被劃入城區(qū)，成為城市的一部分。雖然區(qū)域上屬于城市，但是其土地性質仍屬于集體土地、行政管理模式上也仍然保留原有村落的模式。由于城中村距市中心近，租金便宜等這些優(yōu)點，成為了外來務工人員在城市的落腳點。而村民為了獲得利益，全然不顧房屋建筑是否與環(huán)境相協(xié)調，造成了城中村衛(wèi)生臟，居住人員雜亂，社會治安差等這些嚴重的社會問題。因此，城中村改造成為了各地政府首要治理的問題 。

城中村改造與公共租賃房建設一定程度上是相互關聯的。首先，建設公共租賃房為城中村改造提供了可行性的方法，是改造的實踐基礎，有效地為城中村改造提供了資金來源和政府的政策支持;其次將城中村改造為公共租賃房，不僅把這兩者現有的問題得到妥善的解決，還為政府節(jié)約了建設租賃房的社會經濟成本。

把城中村改造為公共租賃房若是一味的拆除重建勢必會造成巨大的社會經濟的損失，另外居住在城中村的外來人口會流動到其他村落，將會出現另一個城中村。因此把城中村改造為公共租賃房要從環(huán)境，治安等方面入手。比如拆除違章建筑，將電線電纜進行入地處理，把污水管道進行統(tǒng)一規(guī)劃處理，完善基礎設施和綠化，對保留的建筑進行統(tǒng)一的粉刷等。除了對建筑和環(huán)境進行治理和改造外，對村民也要有相應的安撫和補助政策。政府要采取必要的政策，比如保留房屋的產權仍歸村民所有，針對被拆除的房屋，村民可以選擇經濟賠償或者分配同等價值的新建租賃房的面積。同時在公共租賃房規(guī)劃完成后，要留給村民相應的自住房屋。

1.2 基于“小產權房”清理的公共租賃房用地來源分析

小產權房是我國城鄉(xiāng)土地二元制度下的產物，是在農村集體土地上建設的小產權房，沒有經過國家規(guī)劃，也沒有繳納相應的稅金，因此也不沒有獲得國家頒發(fā)的房產證，而只有鄉(xiāng)政府或村委會頒發(fā)的產權證，出售給村集體以外的個人，稱為小產權房。小產權房困擾中國社會多年，至今也沒有得到有效地解決。面對違規(guī)的小產權房政府應該拆除，但對于政府可回購或者可回租的小產權房，根據其使用情況的不同，應該分類處理。具體來說可分為以下三類。

1.2.1 已出售的小產權房。對于已經出售的小產權房，又可分為以下兩種情況。第一，購房者符合申請公租房的條件。那么政府只需與原產權人簽訂回購合同并納入公共租賃房的范疇，再由政府出面與購房者簽訂租房合同。對于購房者向原產權人支付的房款，可以對房價進行估算抵消租金，并計算出租房年限，這樣一來政府也無需支付另外的費用。第二，對于不符合申請公共租賃房的購房者，政府應要求原產權人退還給購房者當時的購房款，并要求購房者在一定期限內搬出原住所，然后與原產權人簽訂回購合同納入政府公租房的范疇。由政府出面將納入公租房體系的小產權房出租給符合申請公租房的申請人，并將所獲得的租金交給原產權人。

1.2.2 已出租的小產權房。同樣的對于已出租的小產權房也可以分為租房者是否符合申請公租房。如果符合申請公租房的條件，政府只需與原產權人簽訂回租合同獲得出租的權利，然后政府與租房者再簽訂出租合同，采用以租金抵租金的方式，按照公租房的租金水平將成其已支付的房租租金換算成租房年限。如果租房者不符合申請條件，則在政府與原產權人簽訂回租合同以后，原產權人應退還給租房者剩下的租金，并且在一定期限內搬出該房屋。

1.2.3 已建成但未使用的小產權房。對于這類小產權房，政府應與原產權人簽訂回租合同，將房屋統(tǒng)一回收，并且改造為符合公租房的配套設施，在周邊建立相應的基礎設施。然后再將公租房統(tǒng)一租給符合申請公租房條件的人，所得租金交給原產權人。

1.3 基于“空心房”拆改的公共租賃房用地來源分析

“空心房”廣義上是指長期無人居住的房屋，但是從狹義上講“空心房”的形成有以下四種情況：第一房屋主人長期在外打工，不定期回來，造成房屋的閑置。第二房屋的主人去世，房屋沒有人繼承，或者繼承者在城市里已經買房定居，不會再回農村。這樣一來房屋年久失修，就導致房屋逐漸荒廢破敗。第三就是外觀簡陋，缺乏修繕的土坯房。第四是指“一戶多宅”的閑置房。通俗來說就是某戶家庭共有三套房子，但是全家都居住在一套房子里，那么剩下的兩套房子就是“空心房”?！翱招姆俊彼加玫耐恋亻L期閑置造成了資源的浪費。因此，政府急需對“空心房”進行整治，鼓勵農民有償退出這些閑置房屋。

以上四種“空心房”現存情況，總的來說可以分為三類。第一，該房屋有主人只是不回來居住或者偶爾回來。針對這種情況，政府可以與房屋主人簽訂拆除合同，并且進行一定的賠償，并且在公共租賃房建成以后，給予其一部分的分紅。這樣的話，在外打工的村民在得到一定的賠償后，可能就有能力在城市安家，另外每月還能得到一定金額的分紅。第二，該房屋已經沒有繼承人，對于沒有人繼承的房屋，由集體報經縣級人民政府批準，注銷其土地登記，土地由集體收回。然后政府在與村集體簽訂建設公共租賃房的合同，統(tǒng)一出租，并將所得的租金按比例分給村集體。第三，該房屋主人在村里已經有一套房子供全家人居住，那么可以由政府出面把閑置的房屋回收，再統(tǒng)一出租給符合條件的租房者，所得租金全部交由房屋主人。

2 試點城市公共租賃房供地動態(tài)分析

鄭州鄭東新區(qū)金光集體土地租賃房項目是利用集體建設用地建設租賃住房鄭州試點的第一示范區(qū)。項目所在地是鄭東新區(qū)柳園口村，村子已被納入主城區(qū)范圍，成為了名副其實的“城中村”。此前“城中村”村民利用宅基地建設出租房，這種使用方式收益低，租期不穩(wěn)定。而在試點政策出臺后，在不改變集體建設用地仍歸村集體所有的前提下，村集體“以地入股”，國有公司投資建設房屋，雙方按照一定比例對未來的租金進行分成，給柳園口村的村民們找到了一條長久的致富路。

廣州市花都區(qū)小布村、旗新村在2018年8月被選為廣州市首批利用集體土地建設租賃房的試點村。兩村的集體建設用地租賃住房試點項目地理位置優(yōu)越，小布村臨近白云機場，旗新村則靠近獅嶺工業(yè)園。在空港經濟區(qū)與工業(yè)園中，產業(yè)職工眾多，其中又有大量職工有租賃需求。小布村因為有集體土地使用證，明確村集體擁有對該地塊的產權與使用權，所以在全市幾個試點村落里推進速度最快。小布村總用地面積為10354m2，獅嶺鎮(zhèn)旗新村凈用地面積為20807m2，按照每套60m2的面積，則兩村將提供近1400套租賃住房。

廈門市首宗國有租賃住房用地位于湖里區(qū)的2018P01地塊2018年5月15日在市行政服務中心公開拍賣。為了加快培育住房租賃市場，廈門市將租賃住房用地供應列入年度建設用地計劃，并將原住宅用地基準地價細分為商品住房、租賃住房用地基準地價，租賃住房用地基準地價僅為同區(qū)域商品住房用地基準地價的40%左右，允許利用農村預留發(fā)展用地指標建設租賃住房，允許地方國企現有閑置或低效利用的舊廠房、商辦項目改造為租賃住房。

3 有效擴大公共租賃房用地供給的對策建議

從試點城市的實踐情況來看，各地積極響應，制定了相應的實施文件和辦法，形成了各具特色的土地供給方式，有效地推動了農村集體土地建設租賃房的進程。但是還存在著一些不足之處，為了有效擴大租賃房土地供給，可以從以下四點入手：一是地方政府要加強與村集體組織的合作，加強城鄉(xiāng)建設的統(tǒng)一規(guī)劃與協(xié)調，增強土地來源的有效供給，多渠道擴大土地供給，特別是結合城中村改造、“小產權房”清理和空心房的拆改，規(guī)劃優(yōu)越的位置，發(fā)展農村租賃房;二是結合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和新農村建設政策，爭取在項目立項和資金投入方面獲得政府支持，完善租賃房小區(qū)配套基礎設施;三是結合小區(qū)文明建設，融入城市文化元素，加強小區(qū)物業(yè)管理，為租賃房贏得市場提供良好的社會環(huán)境;四是在農村利益調整的過程中，要針對不同的土地供給方式來協(xié)調農民、村級經濟組織和參與經營主體等各方的利益，特別要確保農民利益不受損失。

[參考文獻]

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[收稿日期]2018-11-22

[作者簡介]周瓊（1995—），女，浙江寧波人，碩士研究生，研究方向：農業(yè)技術經濟與管理。

[通訊作者]張世龍（1964—），男，湖北巴東人，教授，研究方向：區(qū)域經濟及技術經濟。