我國公共養(yǎng)老金“系統(tǒng)改革”的再思考

摘 要：目前，我國的公共養(yǎng)老金運(yùn)行模式是社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人繳費(fèi)相結(jié)合的模式，這一模式在早期的運(yùn)行中實(shí)現(xiàn)了我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的一次創(chuàng)新。但是，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，問題也逐漸暴露出來。人口老齡化現(xiàn)象的加劇，企業(yè)繳費(fèi)負(fù)擔(dān)上升，養(yǎng)老金缺口加大，我國公共養(yǎng)老金實(shí)際運(yùn)行模式依然是“現(xiàn)收現(xiàn)付制”，個(gè)人賬戶中的空賬問題突出，政府面臨著巨大的財(cái)政壓力。因此，我國的公共養(yǎng)老金需進(jìn)行“系統(tǒng)改革”。

關(guān)鍵詞：統(tǒng)賬結(jié)合;現(xiàn)收現(xiàn)付制;公共養(yǎng)老金

1997年《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》發(fā)布，標(biāo)志著養(yǎng)老保險(xiǎn)制度采用“統(tǒng)賬結(jié)合”的模式，“統(tǒng)賬結(jié)合”也就是將社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合來進(jìn)行籌資，社會(huì)統(tǒng)籌部分實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付制，個(gè)人賬戶部分實(shí)行基金積累制，這是我國養(yǎng)老金制度改革的一次創(chuàng)新。該決定明確規(guī)定按員工工資的11%設(shè)立個(gè)人賬戶，個(gè)人繳費(fèi)率為8%（從4%開始，每兩年遞增1個(gè)百分點(diǎn)，逐步提高到8%），企業(yè)繳費(fèi)率為3%，企業(yè)繳費(fèi)率（含劃轉(zhuǎn)個(gè)人賬戶部分）不超過20%。

2001年7月，完善城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系的試點(diǎn)工作在遼寧展開。2004年試點(diǎn)范圍擴(kuò)大到吉林、黑龍江兩省，主要是完善企業(yè)職工的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，做實(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)中的個(gè)人賬戶，同時(shí)改革基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金的計(jì)發(fā)辦法等。但是在東北三省試點(diǎn)工作中，政府承擔(dān)了大部分責(zé)任，中央財(cái)政承擔(dān)主要財(cái)政支持。2005年《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》明確指出要逐步做實(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶;2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提到要完善個(gè)人賬戶制度，但在實(shí)際行過程中全國各省都做實(shí)個(gè)人賬戶，中央財(cái)政恐無力承擔(dān)。

一、我國的公共養(yǎng)老金制度的運(yùn)行現(xiàn)狀

（一）我國公共養(yǎng)老金收支狀況

目前我國的公共養(yǎng)老金制度總體運(yùn)行平穩(wěn)，2017年公共養(yǎng)老金收入為46613.8億元，相比2011年增加了28609億元，年均增長率為17.19%;2017年公共養(yǎng)老金支出為40423.8億元，相比2011年增加了27060.6億元，年增長率為20.26%，公共養(yǎng)老金支出增長率快于收入增長率（具體情況見表1）。

（二）我國公共養(yǎng)老金實(shí)際上仍然是現(xiàn)收現(xiàn)付制

我國“統(tǒng)賬結(jié)合”的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在運(yùn)行的過程中，個(gè)人賬戶空賬問題嚴(yán)重，籌資模式實(shí)際上還是現(xiàn)收現(xiàn)付制。2005年提出逐步“做實(shí)個(gè)人賬戶”，但東北地區(qū)在做實(shí)個(gè)人賬戶上是中央財(cái)政承擔(dān)起相應(yīng)的財(cái)政壓力，在全國范圍內(nèi)做實(shí)個(gè)人賬戶困難重重。盡管國家提議做實(shí)個(gè)人賬戶，但總體規(guī)劃并未將個(gè)人賬戶和統(tǒng)籌賬戶分開管理，個(gè)人賬戶的計(jì)發(fā)方法基本相同。而我國與世界銀行三支柱國家改革不同，我國的個(gè)人賬戶尚未成為獨(dú)立基金積累的第二支柱。2001年至2014年底，做實(shí)個(gè)人賬戶試點(diǎn)擴(kuò)大到13個(gè)省市，2014年底個(gè)人賬戶資金做實(shí)為5001億元，個(gè)人賬戶記賬額為40974億元。因此，雖然有一定累積的目標(biāo)和做實(shí)個(gè)人賬戶的試點(diǎn)措施，但職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度基本上還是一種現(xiàn)收現(xiàn)付制。

二、我國現(xiàn)行的公共養(yǎng)老金制度存在的問題

我國統(tǒng)賬結(jié)合的養(yǎng)老金制度模式設(shè)計(jì)的主要目的是為了應(yīng)對人口老齡化問題，然而在實(shí)踐中，統(tǒng)賬結(jié)合的制度模式仍然存在著一些不能克服的問題，在制度設(shè)計(jì)上還需要進(jìn)行更深層次的改革，突出表現(xiàn)為以下方面：

1.公共養(yǎng)老金的總體替代率下降

我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革以來，基本養(yǎng)老金替代率呈下降趨勢，由80%左右下降到60%左右。國外養(yǎng)老保險(xiǎn)中企業(yè)年金和個(gè)人儲(chǔ)蓄計(jì)劃的發(fā)展相對完善，而我國二者尚處于起步階段，因此，我國養(yǎng)老保險(xiǎn)金總替代率與國外還有較大的差距。此外，現(xiàn)在通用的替代率都是名義的替代率，考慮到中國近年來的通脹壓力，居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)連續(xù)幾年徘徊在4%以上的高位，如果考慮不含通貨膨脹因素的實(shí)際替代率，養(yǎng)老保險(xiǎn)的替代水平將進(jìn)一步降低。

2.繳費(fèi)率高

我國職工養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率偏高，繳費(fèi)率過高，企業(yè)承擔(dān)的壓力越大，最終可能會(huì)導(dǎo)致養(yǎng)老金的征收率下降，保費(fèi)的拖欠問題也會(huì)隨之而來，最終的結(jié)果就是收不抵支。另外，一些企業(yè)的繳費(fèi)基數(shù)是不真實(shí)的，這必然導(dǎo)致企業(yè)之間的不公平競爭。一旦支付負(fù)擔(dān)過重，將會(huì)導(dǎo)致人們不愿意參加保險(xiǎn)或參加保險(xiǎn)后退出。這不僅影響到企業(yè)的競爭力和國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且動(dòng)搖養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的基礎(chǔ)，直接影響到制度的覆蓋率，對做實(shí)繳費(fèi)基數(shù)也會(huì)產(chǎn)生不利影響。

3.個(gè)人賬戶空賬

社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，在實(shí)際運(yùn)行過程中，企業(yè)和職工繳納的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)由社會(huì)保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)管理，養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)劃入“養(yǎng)老保險(xiǎn)基金專戶”，社會(huì)統(tǒng)籌部分與個(gè)人賬戶部分在一個(gè)賬戶中混合管理。而退休人員當(dāng)年的養(yǎng)老金支出，不論是個(gè)人賬戶還是基本養(yǎng)老金的發(fā)放，均從“養(yǎng)老保險(xiǎn)基金專戶”中支出，剩余資金用于積累，以應(yīng)付人口老齡化帶來的資金短缺。用社會(huì)統(tǒng)籌部分去支付當(dāng)前時(shí)期退休人員的養(yǎng)老金是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，個(gè)人賬戶中的資金就被用來彌補(bǔ)社會(huì)統(tǒng)籌支付中的不足部分，同時(shí)個(gè)人賬戶中的實(shí)際資金是小于職工個(gè)人賬戶記賬的金額，這就形成所謂的個(gè)人賬戶空賬。隨著制度的逐年實(shí)施，空賬積累也在不斷增加，政府的信用面臨喪失的危險(xiǎn)，員工對基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的信心也受到影響。

4.多支柱養(yǎng)老金發(fā)展比例失衡

世界上大多數(shù)國家的養(yǎng)老保險(xiǎn)都采用多支柱模式，政府負(fù)責(zé)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)是第一支柱，企業(yè)年金是第二支柱，個(gè)人養(yǎng)老儲(chǔ)蓄和商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)是第三支柱。在我國現(xiàn)行的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中，“統(tǒng)賬結(jié)合”的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)是第一支柱，企業(yè)年金、商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)等其他層次的補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)是第二支柱和第三支柱。而且三大支柱比例嚴(yán)重失衡，第一支柱獨(dú)大。

三、我國公共養(yǎng)老金“系統(tǒng)改革”的建議

（一）強(qiáng)化社會(huì)統(tǒng)籌現(xiàn)收現(xiàn)付功能，取消個(gè)人賬戶

我國公共養(yǎng)老金制度雖然是“統(tǒng)賬結(jié)合”模式，但實(shí)際上仍然是現(xiàn)收現(xiàn)付制，它以部分積累制度為目標(biāo)，導(dǎo)致效率低下，而且做實(shí)個(gè)人賬戶還會(huì)導(dǎo)致過高的繳費(fèi)率以及低覆蓋率等一些問題的出現(xiàn)。而且由于我國人口老齡化的加劇，養(yǎng)老金資金缺口加大，個(gè)人空賬問題明顯，做實(shí)個(gè)人賬戶困難重重。所以，公共養(yǎng)老金可以直接采用現(xiàn)收現(xiàn)付的模式，加強(qiáng)社會(huì)統(tǒng)籌的功能，并將原個(gè)人賬戶的8%直接轉(zhuǎn)入統(tǒng)籌賬戶，以后隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，適當(dāng)降低繳費(fèi)率。

（二）降低繳費(fèi)率，保障現(xiàn)收現(xiàn)付制度健康可持續(xù)發(fā)展

我國的公共養(yǎng)老金繳費(fèi)率過高，不僅給企業(yè)造成了嚴(yán)重的負(fù)擔(dān)，也對經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成不利影響。所以，改革公共養(yǎng)老金制度的最緊迫目標(biāo)應(yīng)該是：降低繳費(fèi)率，保障目前的收現(xiàn)付制度成為一種健康的、可持續(xù)的制度。可以將原本28%的繳費(fèi)率降低到24%，減輕企業(yè)的負(fù)擔(dān)，同時(shí)政府要明確承擔(dān)相應(yīng)的財(cái)政責(zé)任，彌補(bǔ)相應(yīng)的臨時(shí)差額，使企業(yè)和個(gè)人負(fù)擔(dān)合理化。同時(shí)還應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)管措施，我國現(xiàn)行法律對社保違法行為懲處不嚴(yán)，因此應(yīng)修訂相關(guān)法律法規(guī)，規(guī)范企業(yè)繳費(fèi)行為，明確法律責(zé)任，盡快建立跨部門的信息共享機(jī)制，加強(qiáng)跨部門聯(lián)合執(zhí)法和監(jiān)管的力度。

（三）政府承擔(dān)起個(gè)人空賬問題

隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，國家財(cái)政實(shí)力在不斷增強(qiáng)，根據(jù)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和老齡化狀況，應(yīng)逐步提高政府財(cái)政在養(yǎng)老支出中的比重。在核清隱性債務(wù)規(guī)?；A(chǔ)上，通過國有資產(chǎn)變現(xiàn)和收益充實(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金、發(fā)行養(yǎng)老金長期國債和專項(xiàng)公益彩票等途徑，解決制度轉(zhuǎn)型過程中產(chǎn)生的“老人”和“中人”養(yǎng)老金歷史欠賬問題。2017年，國務(wù)院總理李克強(qiáng)在政府工作報(bào)告中提出“劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實(shí)社會(huì)保障基金”，在我國政府高度重視并計(jì)劃通過劃轉(zhuǎn)國有資本的方式彌補(bǔ)歷史債務(wù)的政策契機(jī)下，應(yīng)明確測算歷史債務(wù)，針對商業(yè)類、公益類等不同類別的國有企業(yè)，聯(lián)合財(cái)政部和人社部等相關(guān)部門，分階段、分步驟制定不同的劃轉(zhuǎn)方式，劃轉(zhuǎn)比例和劃轉(zhuǎn)規(guī)模。完善國有股減持和轉(zhuǎn)讓的相關(guān)政策，做好國有上市公司追溯部分國有股的轉(zhuǎn)讓工作，在保持國有企業(yè)正常經(jīng)營的情況下，進(jìn)一步提高對社會(huì)保障基金的支持力度。

（四）積極發(fā)展企業(yè)年金，推動(dòng)多支柱養(yǎng)老金體系發(fā)展

截至2015年底，我國第二支柱企業(yè)年金參保總?cè)藬?shù)為 2316萬人，僅占第一支柱參保人數(shù)的6.55%。第一支柱的高繳費(fèi)率擠占了第二支柱的發(fā)展空間，導(dǎo)致企業(yè)年金發(fā)展滯后，企業(yè)年金滯后又反過來加重了第一支柱的負(fù)擔(dān)，形成惡性循環(huán)。我國應(yīng)嚴(yán)格劃分不同支柱的界限，逐步把降低的第一支柱繳費(fèi)并入第二支柱，實(shí)施稅收優(yōu)惠等措施，大力支持企業(yè)年金的發(fā)展，改變第一支柱獨(dú)大的現(xiàn)狀。公共養(yǎng)老金統(tǒng)一歸到統(tǒng)籌賬戶以后，可以將其中的4%劃撥到企業(yè)年金，同時(shí)降低企業(yè)的繳費(fèi)負(fù)擔(dān)。企業(yè)年金由強(qiáng)制繳費(fèi)和自愿繳費(fèi)組成，強(qiáng)制繳費(fèi)部分是從職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)為企業(yè)年金的4%那一部分，企業(yè)可以根據(jù)經(jīng)營情況增加自愿繳費(fèi)部分，企業(yè)和職工按1：1的比例共同繳費(fèi)。還可以將企業(yè)年金與住房公積金賬戶打通，所存資金采取實(shí)賬管理，成為養(yǎng)老金體系的第二支柱。還要加大稅收優(yōu)惠激勵(lì)力度，鼓勵(lì)個(gè)人養(yǎng)老儲(chǔ)蓄，推動(dòng)商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展，促進(jìn)多支柱養(yǎng)老體系的發(fā)展。

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作者簡介：孫翠（1995- ），女，山東青島人，青島大學(xué)碩士研究生在讀，研究方向：社會(huì)保障，醫(yī)療保險(xiǎn)制度與政策。