PPP項(xiàng)目運(yùn)營補(bǔ)貼支出計(jì)算公式的探究

馮媛媛 戴維旺

摘要：政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目中，財(cái)政運(yùn)營補(bǔ)貼支出計(jì)算公式是項(xiàng)目實(shí)施方案和前期兩評(píng)的關(guān)鍵，是項(xiàng)目采購環(huán)節(jié)的核心條款，影響到PPP項(xiàng)目的運(yùn)作成敗。目前，在中央部委層面，只有財(cái)政部針對(duì)PPP項(xiàng)目發(fā)布的一個(gè)測算公式（簡稱“21號(hào)文公式”），該公式“前低后高”的財(cái)政運(yùn)營補(bǔ)貼支付方式在項(xiàng)目前期受到各地政府的歡迎，但運(yùn)營后期巨大的財(cái)政支出金額使得政府負(fù)債累累，與等額本金付費(fèi)模式相比，PPP全生命周期內(nèi)支出補(bǔ)貼總額較高，財(cái)政支出容易超過10%的紅線。本文主要針對(duì)“21號(hào)文公式”在PPP實(shí)務(wù)中的適用性進(jìn)行研究，在折現(xiàn)率和合理利潤率取值基礎(chǔ)上，進(jìn)一步找出更加實(shí)用的財(cái)政補(bǔ)貼計(jì)算公式。

關(guān)鍵詞：PPP模式;財(cái)政運(yùn)營補(bǔ)貼公式;10%紅線

中圖分類號(hào)：F810? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1005-913X（2019）06-0071-04

Abstract： In government and social capital cooperation （PPP） projects， the calculation formula of financial operating subsidy expenditure is the key to the project implementation plan and the previous two evaluations， and is the core clause of the project procurement link， which affects the success or failure of PPP projects. At present， at the level of central ministries and commissions， only the Ministry of Finance issued a calculation formula for PPP projects（ab-breviated as “Formula 21”）. The “l(fā)ow before and high after” financial operation subsidy payment method was welcomed by local governments in the early stage of the project， but the huge financial expenditure amount in the late stage of op-eration made the government heavily indebted. Compared with the equal principal payment mode， PPP has a whole life. The total amount of expenditure subsidy is higher in the cycle， and the financial expenditure is easy to exceed 10% of the red line. This paper mainly studies the applicability of “No. 21 Formula”in PPP practice. On the basis of discount rate and reasonable profit margin， it further finds out a more practical formula for calculating financial subsidies.

Key words： PPP model; financial operation subsidy formula; 10% red lin

一、引言

對(duì)于投資金額巨大的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目而言，運(yùn)營補(bǔ)貼幾乎成為PPP項(xiàng)目的“標(biāo)配”，并在項(xiàng)目運(yùn)營期給政府帶來了巨大的財(cái)政壓力。運(yùn)營補(bǔ)貼支出作為PPP值的重要組成部分，無論是支出方式還是支出總額都是政府方和社會(huì)資本方最關(guān)心的問題，合理的財(cái)政補(bǔ)貼能縮短政府資金回收周期，提高資金利用率，保障社會(huì)資本的權(quán)益，激發(fā)社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目的熱情。根據(jù)現(xiàn)有PPP法規(guī)要求，每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)不超過10%。因此，若PPP運(yùn)作中運(yùn)營補(bǔ)貼測算方式選擇不當(dāng)，將導(dǎo)致某一年份運(yùn)營補(bǔ)貼支出突破10%紅線，項(xiàng)目就此擱淺。目前《PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》（財(cái)金〔2015〕21號(hào)）（以下簡稱21號(hào)文）規(guī)定了運(yùn)營補(bǔ)貼支出的計(jì)算公式，俗稱“21號(hào)文公式”，這是中央部委層面出臺(tái)的唯一一種測算方法，我國大部PPP項(xiàng)目補(bǔ)貼公式是21號(hào)文給出的按照當(dāng)年償付等額本金+累進(jìn)收益的方式。該公式雖然操作簡便，但對(duì)于重要參數(shù)的取值并不是很明確，若相關(guān)參數(shù)取值不當(dāng)，很容易造成風(fēng)險(xiǎn)隱匿、項(xiàng)目低效，會(huì)偏離PPP的初衷，且該公式“前低后高”的支出方式給地方政府埋下了財(cái)政支付隱患，加重了未來財(cái)政負(fù)擔(dān)。財(cái)政部PPP中心近日公布的一份報(bào)告顯示，通過對(duì)6456個(gè)入庫項(xiàng)目進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)財(cái)政支出超過10%紅線的市縣多達(dá)253個(gè)，其中2018年當(dāng)年支出占比超限額的市縣就有70個(gè)。因此，在未來基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的建設(shè)中，財(cái)政運(yùn)營補(bǔ)貼計(jì)算公式成為了政府和社會(huì)資本共同關(guān)注的焦點(diǎn)，為推進(jìn)PPP持續(xù)健康發(fā)展，財(cái)政部自2017年起就將修訂完善21號(hào)文納入PPP重點(diǎn)工作，在“21號(hào)文公式”不斷遭受質(zhì)疑的前提下，有必要對(duì)財(cái)政運(yùn)營補(bǔ)貼公式進(jìn)行深入探討。

二、“21號(hào)文公式”不適用分析

根據(jù)21號(hào)文，運(yùn)營補(bǔ)貼支出責(zé)任是指在PPP項(xiàng)目運(yùn)營期間，政府承擔(dān)的直接付費(fèi)責(zé)任。不同付費(fèi)模式下，政府承擔(dān)的運(yùn)營補(bǔ)貼支出責(zé)任不同。政府付費(fèi)模式下，政府承擔(dān)全部運(yùn)營補(bǔ)貼支出責(zé)任;可行性缺口補(bǔ)助模式下，政府承擔(dān)部分運(yùn)營補(bǔ)貼支出責(zé)任;使用者付費(fèi)模式下，政府不承擔(dān)運(yùn)營補(bǔ)貼支出責(zé)任。政府補(bǔ)貼支出主要涉及到的是政府直接付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助模式，在21號(hào)文中，可行性缺口補(bǔ)助計(jì)算公式只是簡單地在政府付費(fèi)項(xiàng)目的基礎(chǔ)上減去使用者付費(fèi)數(shù)額，具體公式如下：

（1）

在不斷實(shí)踐中，發(fā)現(xiàn)運(yùn)營補(bǔ)貼出現(xiàn)的問題主要來源于“21號(hào)文公式”適用性不強(qiáng)，不少專家學(xué)者也對(duì)此提出過質(zhì)疑。根據(jù)所學(xué)工程經(jīng)濟(jì)學(xué)，筆者認(rèn)為，財(cái)金21號(hào)文基于成本的計(jì)算，原理上沒有什么問題，但是，在21號(hào)文計(jì)算公式中，n代表折現(xiàn)年數(shù)，隨著n的增大，分子也會(huì)變大;而財(cái)政運(yùn)營補(bǔ)貼周期不變，分母就不變，這樣政府前期支出數(shù)額較少，往后越來越多，財(cái)政支出出現(xiàn)嚴(yán)重失衡的“前低后高”，這種支出方式存在多種弊端，嚴(yán)重制約了PPP模式的發(fā)展。

（一）政府運(yùn)營后期財(cái)政支出容易超過10%紅線

根據(jù)實(shí)際情況分析，一個(gè)正常的項(xiàng)目，因?yàn)閯傞_始運(yùn)營客流量會(huì)比較少，之后客流量則會(huì)逐漸增加，相應(yīng)的項(xiàng)目收入也會(huì)逐漸增加，并且隨著運(yùn)營逐漸穩(wěn)定，項(xiàng)目運(yùn)營成本也會(huì)相應(yīng)減少，所以說，后期會(huì)盈利較多。但是按照財(cái)金21號(hào)文的公式，前期補(bǔ)貼少，后期盈利多反而補(bǔ)貼多，甚至有可能超出10%的剛性紅線，容易叫停PPP項(xiàng)目。

（二）增加融資困難

最后，融資對(duì)于采用“21號(hào)文公式”的PPP項(xiàng)目審查更加嚴(yán)格，政府支出呈“喇叭狀”的現(xiàn)金流量模式，運(yùn)營期間通常趕不上銀行貸款還本付息的進(jìn)度，資金的流出與流入不一致容易造成資金流混亂，大多數(shù)銀行特別是商業(yè)銀行都持謹(jǐn)慎態(tài)度。

（三）不利于吸引社會(huì)資本

“21號(hào)文公式”造成政府支出呈現(xiàn)嚴(yán)重的“前低后高”現(xiàn)象，在項(xiàng)目的前幾年，此公式很受政府的歡迎，因?yàn)榈胤浇?jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，一般公共支出預(yù)算也是不斷增加的，但是沒想到后期公共支出預(yù)算增長的速度遠(yuǎn)小于政府補(bǔ)貼金額增長的速度，給政府財(cái)政壓力造成嚴(yán)重負(fù)擔(dān);一般情況下，社會(huì)資本存在“落袋為安”的心理，不太喜歡前期回款少的項(xiàng)目，擔(dān)心自己的后期資金回收有困難，因此，采用這樣的計(jì)算方法在逐漸消磨掉社會(huì)資本參與PPP的熱情。因此，要想使PPP項(xiàng)目健康良好的發(fā)展下去，必須改變財(cái)政運(yùn)營補(bǔ)貼支出“前低后高”的現(xiàn)象。

三、“21號(hào)文公式”改進(jìn)分析

針對(duì)“21號(hào)文公式”造成的財(cái)政支出“前低后高”這一問題，年金法作為一種公認(rèn)的均攤方式，可以將建設(shè)成本和運(yùn)營成本均攤到運(yùn)營期的每一年，而且在項(xiàng)目運(yùn)營穩(wěn)定后，所需的運(yùn)營成本會(huì)相應(yīng)減少，這樣政府在后期所需的補(bǔ)貼支出也會(huì)隨之減少，政府就有充足的資金去周轉(zhuǎn)，提高資金利用率。修改后的公式如下：

修改后公式的優(yōu)點(diǎn)：首先，社會(huì)資本在整個(gè)合同期都會(huì)獲得較平穩(wěn)的收入，可以使項(xiàng)目公司的損失和收益實(shí)現(xiàn)收支平衡，減輕項(xiàng)目資本的償債壓力。其次，政府在每年支出相等的可用性服務(wù)費(fèi)，有利于平滑政府各期的財(cái)政支出責(zé)任，強(qiáng)化政府的財(cái)政承受能力。最后，未來政府的一般公共預(yù)算支出會(huì)隨著整體經(jīng)濟(jì)的增加而增長，PPP項(xiàng)目支出所占公共預(yù)算支出的比重就會(huì)逐年降低，能為政府今后發(fā)展更多的PPP項(xiàng)目創(chuàng)造條件，提高政府的公共服務(wù)能力。但是在實(shí)際操作中有專家提出異議：建設(shè)投資收益包含在年金中，數(shù)據(jù)的獲得不直觀。在此公式的基礎(chǔ)上，有的專家進(jìn)一步嘗試對(duì)公式的改進(jìn)：

（3）

改進(jìn)一中的公式在年金法公式的基礎(chǔ)上增加了一項(xiàng)社會(huì)資本方承擔(dān)的建設(shè)投資利潤，而實(shí)際上工程的建設(shè)利潤已經(jīng)包含在建設(shè)投資成本中，投資利潤包含在模型中的r2值內(nèi)。若其他參數(shù)不變，該方法擴(kuò)大了政府付費(fèi)的基數(shù)，增加了政府的運(yùn)營補(bǔ)貼支出，所以這個(gè)公式并不適用。因此，用年金法對(duì)21號(hào)文公式進(jìn)行修正是目前最為合適的，但年金法中只均攤建設(shè)成本還是有一定的局限性，因?yàn)镻PP項(xiàng)目每隔幾年會(huì)進(jìn)行一次大修，所需支付的資金數(shù)額相對(duì)龐大，并且大修也不是經(jīng)常發(fā)生的，應(yīng)該平均分?jǐn)傇谶\(yùn)營期間，故進(jìn)一步優(yōu)化計(jì)算公式。進(jìn)一步修改后的公式如下：

（4）

從理論上看，改進(jìn)后的公式，既解決了21號(hào)文公式出現(xiàn)的前低后高的現(xiàn)狀，又對(duì)年金法公式中大修的費(fèi)用進(jìn)行了均攤，避免了某一年會(huì)突然出現(xiàn)數(shù)額較大的政府財(cái)政支出，是目前計(jì)算政府補(bǔ)貼金額最合適的模型。

四、案例分析

某高速公路PPP項(xiàng)目的總投資成本為647 630萬元，折現(xiàn)率參考商業(yè)銀行長期貸款利率，暫定為7.00%，合理利潤率經(jīng)過合理推測，取一個(gè)較為常規(guī)的值7.15%。年度運(yùn)營成本和使用者付費(fèi)以適當(dāng)?shù)哪Ｐ秃蛿?shù)據(jù)估算得出，其中年度運(yùn)營成本主要考慮經(jīng)營成本和營業(yè)稅附加;此外，該項(xiàng)目每十年一次大修，大修費(fèi)用為當(dāng)年日常養(yǎng)護(hù)費(fèi)用的13倍計(jì)算。本項(xiàng)目自2018年開始動(dòng)工，其中建設(shè)年為3年時(shí)間。運(yùn)營補(bǔ)貼支出的評(píng)估基年為項(xiàng)目投入運(yùn)營的第一年，即2021年。該項(xiàng)目投入運(yùn)營后采取對(duì)公眾收費(fèi)和政府補(bǔ)貼相結(jié)合的運(yùn)營模式，收費(fèi)期限為30年。分別用“21號(hào)文公式”和改進(jìn)后公式計(jì)算得到政府運(yùn)營補(bǔ)貼支出，如表1、表2所示。為使數(shù)據(jù)直觀可見，分析數(shù)據(jù)圖1和折線圖2。

項(xiàng)目前期的運(yùn)營補(bǔ)貼額是負(fù)數(shù)（除2030年大修維護(hù)外），意思是不需要政府進(jìn)行運(yùn)營補(bǔ)助，而且政府還有分紅，從2040年開始需要政府的運(yùn)營補(bǔ)貼支出，總計(jì)支出368 588萬元，這個(gè)數(shù)值比較大，顯然是因?yàn)楹笃谥С鰯?shù)額過大。從總體來看，運(yùn)營補(bǔ)貼支出呈逐漸遞增的趨勢，而且折線斜率的絕對(duì)值越來越大，表明增幅越來越大，按后期的財(cái)政補(bǔ)貼增幅，必然突破10%的紅線。同時(shí)，原公式計(jì)算出的年度運(yùn)營補(bǔ)貼支出波動(dòng)太大，大修年度支出過大，后期變動(dòng)劇烈，不夠平滑，在PPP項(xiàng)目運(yùn)營年度很容易發(fā)生問題。隨著時(shí)間的推移，使用者付費(fèi)增幅逐年降低，然而財(cái)政補(bǔ)貼計(jì)算時(shí)用的折現(xiàn)率一直是固定的，所以后期所需的財(cái)政補(bǔ)貼數(shù)額巨大，如此一來，地方政府必然不敢運(yùn)行這一PPP項(xiàng)目，因?yàn)楹笃陔S隨便便就會(huì)超出10%公共支出預(yù)算，這顯然妨礙了PPP項(xiàng)目的順利運(yùn)行。

采用上文分析后最后修改的公式進(jìn)行計(jì)算：

（5）

調(diào)整后計(jì)算公式下的當(dāng)年運(yùn)營補(bǔ)貼數(shù)額和變化趨勢圖，如表2和圖2所示。

新的運(yùn)營補(bǔ)貼支出公式利用年金法的原理將建設(shè)運(yùn)營成本和每十年大修成本均攤到每一運(yùn)營年度，并且財(cái)政總體來看是不需要補(bǔ)貼的，而且還能有一定的項(xiàng)目收入分紅（這是因?yàn)橛许?xiàng)目公司和財(cái)政部門的盈利分配機(jī)制）。這樣既能夠體現(xiàn)出財(cái)政對(duì)項(xiàng)目的補(bǔ)助金的可控性和穩(wěn)定性，又能夠反映出隨著項(xiàng)目運(yùn)營時(shí)間的推移，需要的政府補(bǔ)貼日益減少直到逐步盈利的效果。

通過對(duì)比修改前后的折線圖，可以看出，新的公式相較于原指引公式，計(jì)算出的運(yùn)營補(bǔ)貼支出數(shù)額波動(dòng)比較小，更加平穩(wěn)，避免了前少后多，后期崩潰的局面，對(duì)財(cái)政支出的沖擊較小，能夠有效減輕財(cái)政支出壓力，為負(fù)債過大的地方政府，實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目緩解財(cái)政壓力、活用社會(huì)資本、福利民眾的目標(biāo)，值得采用。

五、結(jié)論及建議

基于“年金法”改進(jìn)后的財(cái)政運(yùn)營補(bǔ)貼公式雖然解決了“21號(hào)文公式”補(bǔ)貼支出“前低后高”的問題，但PPP項(xiàng)目財(cái)政缺口補(bǔ)助金測算的過程本身比較復(fù)雜，難以把控，實(shí)際操作中難免出現(xiàn)其他的問題。結(jié)合我國實(shí)行PPP模式年頭不長，各方面經(jīng)驗(yàn)不足，PPP項(xiàng)目數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)沒有建立完善，因此我國相比國際PPP模式成熟運(yùn)行的國家，PPP項(xiàng)目的財(cái)政運(yùn)營補(bǔ)貼支出計(jì)算更困難，計(jì)算結(jié)果的可信任性和可參考性也相對(duì)不夠，存在著很大的改進(jìn)空間。國際上PPP模式運(yùn)行多年的國家如英國、美國、加拿大等對(duì)PPP項(xiàng)目的前期測算、評(píng)估已經(jīng)相當(dāng)完善，我國PPP模式的運(yùn)行可以借鑒國際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，吸取別國PPP項(xiàng)目運(yùn)行失敗的教訓(xùn)，尋求更加完美的PPP項(xiàng)目財(cái)政運(yùn)營補(bǔ)貼測算方法。

（一）重視定量評(píng)估

現(xiàn)階段，我國以定性評(píng)價(jià)為主，鼓勵(lì)開展定量評(píng)價(jià)。但定量評(píng)價(jià)相關(guān)法規(guī)制度不健全、參考數(shù)據(jù)匱乏且不對(duì)外公開、計(jì)量模型不成熟，缺乏經(jīng)驗(yàn)就多探索與實(shí)踐，多研究借鑒英國成熟的PPP項(xiàng)目VFM評(píng)價(jià)與財(cái)政承受能力論證經(jīng)驗(yàn)，組織金融和 行業(yè)專家、學(xué)者，在對(duì)我國以往項(xiàng)目傳統(tǒng)投融資方式總結(jié)的基礎(chǔ)上，對(duì)國際上的評(píng)價(jià)方法進(jìn)行改進(jìn)，采用試點(diǎn)的方法對(duì)定量評(píng)估進(jìn)行初期推廣，結(jié)合我國國情多加嘗試，積累經(jīng)驗(yàn)，通過我國自己的經(jīng)驗(yàn)制定相對(duì)具體、規(guī)范、可操作性強(qiáng)的定量評(píng)估方法，最終構(gòu)建我國自己的以定量評(píng)價(jià)為主，輔以定性評(píng)價(jià)的PPP項(xiàng)目評(píng)估體系。如此，測算出的運(yùn)營補(bǔ)貼支出額才會(huì)更加具有參照意義。

（二）完善PPP數(shù)據(jù)庫

針對(duì)PPP項(xiàng)目數(shù)據(jù)庫不完善的問題，我國需要建立數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)。我們需要搜集傳統(tǒng)政府采購項(xiàng)目數(shù)據(jù)，收集歷史PPP項(xiàng)目的數(shù)據(jù)，保存當(dāng)前PPP項(xiàng)目的數(shù)據(jù)，完整、細(xì)化新建PPP項(xiàng)目的數(shù)據(jù)，從而建立起我國自己獨(dú)有的PPP項(xiàng)目數(shù)據(jù)資源庫。鑒于我國各地區(qū)發(fā)展環(huán)境和進(jìn)度不同，需要多地區(qū)多方面考慮。我國不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和市場環(huán)境差異大，各地區(qū)情況不同，建立數(shù)據(jù)庫應(yīng)從地方和中央 兩個(gè)層級(jí)出發(fā)進(jìn)行考量，根據(jù)地區(qū)差異開展項(xiàng)目定量評(píng)價(jià)分析。

（三）明確相關(guān)參數(shù)取值

目前運(yùn)營補(bǔ)貼公式中最重要的兩個(gè)參數(shù)為“折現(xiàn)率”和“合理利潤率”，但目前對(duì)于兩者的取值并不明確，實(shí)踐中為了通過定量評(píng)價(jià)隨意取值的情形并不少見。不同的折現(xiàn)率會(huì)使項(xiàng)目的成本和收益產(chǎn)生巨大的差異，若設(shè)置一個(gè)較大的折現(xiàn)率，折現(xiàn)期長達(dá)十幾年甚至幾十年的PPP值必然會(huì)小于PSC值;若折現(xiàn)率設(shè)置的較小，社會(huì)資本就會(huì)無利可圖，不利于PPP的開展?，F(xiàn)階段應(yīng)該把未來的研究重點(diǎn)放在影響物有所值定量評(píng)價(jià)的關(guān)鍵因素上，如折現(xiàn)率、合理利潤率等，進(jìn)一步明確相關(guān)參數(shù)的取值，促進(jìn)PPP項(xiàng)目的發(fā)展。

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[責(zé)任編輯：金永紅]