張蕾

摘要：禁養(yǎng)區(qū)政策是一項(xiàng)利國利民的優(yōu)良政策，是當(dāng)下中國環(huán)保事業(yè)發(fā)展的正確抉擇。然而，在禁養(yǎng)區(qū)政策實(shí)施過程中卻涌現(xiàn)了諸多問題。社會(huì)調(diào)研主要研究禁養(yǎng)區(qū)政策實(shí)施中的問題分析及對(duì)策建議，以L市D區(qū)為例，著重探討禁養(yǎng)區(qū)政策實(shí)施中所面臨的困難，并搜集整合相關(guān)專業(yè)人士的對(duì)策建議，將合理化建議反饋給相關(guān)行政部門，以幫助養(yǎng)殖戶解決實(shí)際問題，便于行政人員開展工作，助力禁養(yǎng)區(qū)政策順利落實(shí)。

關(guān)鍵詞：禁養(yǎng)區(qū);養(yǎng)殖場(chǎng);養(yǎng)殖業(yè)污染;養(yǎng)殖管理

中圖分類號(hào)：S815

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

DOI： 10.15913/j.cnki.kjycx.2019.09.008

養(yǎng)殖行業(yè)作為中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中一個(gè)重要的組成部分，一直深受國家重視。它在給養(yǎng)殖戶帶來高額利潤，提高國民收入和人民幸福感的同時(shí)，所暴露的弊端也影響著中國環(huán)保事業(yè)的發(fā)展。針對(duì)這一局面，中國提出“三區(qū)”政策，即設(shè)置禁養(yǎng)區(qū)、限養(yǎng)區(qū)、適養(yǎng)區(qū)。本文以禁養(yǎng)區(qū)為研究內(nèi)容，以L市D區(qū)為例，主要探究禁養(yǎng)區(qū)政策在實(shí)施過程中的問題分析及對(duì)策建議。《山東省畜禽養(yǎng)殖管理辦法》規(guī)定，D區(qū)畜禽養(yǎng)殖區(qū)域劃分為禁養(yǎng)區(qū)、控養(yǎng)區(qū)和可養(yǎng)區(qū)。畜禽養(yǎng)殖禁養(yǎng)區(qū)是指按照法律、法規(guī)、行政規(guī)章等規(guī)定，在指定范圍內(nèi)禁止任何單位和個(gè)人養(yǎng)殖畜禽;禁養(yǎng)區(qū)范圍內(nèi)的已建成的畜禽養(yǎng)殖，由縣人民政府依法責(zé)令限期搬遷或關(guān)閉[1]。實(shí)行禁養(yǎng)區(qū)政策，不但可以優(yōu)化全區(qū)畜禽養(yǎng)殖業(yè)結(jié)構(gòu)，盡可能減輕畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染，還可以有效地防控動(dòng)物疾病，保障人民群眾的身體健康，促進(jìn)全區(qū)畜禽養(yǎng)殖業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。然而，禁養(yǎng)區(qū)政策的實(shí)施也引發(fā)了一些相關(guān)問題，這些問題在一定程度上阻礙了禁養(yǎng)區(qū)政策的順利推行。

1 禁養(yǎng)區(qū)政策在實(shí)施中的問題分析

根據(jù)《山東省畜禽養(yǎng)殖管理辦法》《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》《畜禽養(yǎng)殖禁養(yǎng)區(qū)劃定技術(shù)指南》及區(qū)委、區(qū)政府環(huán)保責(zé)任目標(biāo)要求，結(jié)合D區(qū)畜禽養(yǎng)殖現(xiàn)狀[2]，最終劃定了D區(qū)畜禽養(yǎng)殖禁養(yǎng)區(qū)的范圍[3]。本次調(diào)查緊緊圍繞D區(qū)所劃定的禁養(yǎng)區(qū)范圍，采用抽樣調(diào)查的方式對(duì)禁養(yǎng)區(qū)內(nèi)的養(yǎng)殖戶和非養(yǎng)殖戶進(jìn)行問卷、走訪、訪談等，詳細(xì)了解禁養(yǎng)區(qū)政策實(shí)施中存在的問題。

1.1 政策實(shí)施過程的滿意度調(diào)查

本次抽樣調(diào)查共抽取了100份樣本，其中養(yǎng)殖戶70份，非養(yǎng)殖戶30份。被調(diào)查對(duì)象對(duì)政策實(shí)施過程的具體滿意度情況如表1所示，滿意度分值交叉表如表2所示。

通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，L市D區(qū)禁養(yǎng)區(qū)內(nèi)民眾對(duì)禁養(yǎng)區(qū)政策實(shí)施的滿意度出現(xiàn)了兩種不同的態(tài)度：大部分民眾對(duì)實(shí)施過程的滿意度極低，極少部分非養(yǎng)殖戶對(duì)禁養(yǎng)區(qū)政策實(shí)施過程滿意。基本上所有養(yǎng)殖戶對(duì)政策實(shí)施過程表示不滿意，他們認(rèn)為政策實(shí)施中有不合理之處，希望得到政府關(guān)注，使問題得以改善和解決。

1.2 政策實(shí)施過程的問題調(diào)查

通過走訪，我們對(duì)禁養(yǎng)區(qū)內(nèi)民眾所反映的政策實(shí)施中的問題進(jìn)行客觀記錄，分別對(duì)養(yǎng)殖戶和非養(yǎng)殖戶進(jìn)行訪談，并對(duì)問題進(jìn)行整理歸納，情況如下：①政策宣傳力度不夠。2018-10-28，禁養(yǎng)區(qū)政策在D區(qū)全面宣傳并逐漸落實(shí)，調(diào)查小組在D區(qū)禁養(yǎng)區(qū)范圍內(nèi)進(jìn)行抽樣調(diào)查，走訪了母向新村、馬官屯、東前村、西前村等十幾個(gè)禁養(yǎng)區(qū)范圍內(nèi)的村莊，關(guān)于“是否聽說過禁養(yǎng)區(qū)政策”這一問題，80%的養(yǎng)殖戶和非養(yǎng)殖戶均表示不知道，僅20%的養(yǎng)殖戶和非養(yǎng)殖戶表示聽說過。從調(diào)查結(jié)果來看，政策宣傳效果并不明顯，禁養(yǎng)區(qū)的養(yǎng)殖戶對(duì)政策難以理解，這是導(dǎo)致禁養(yǎng)區(qū)政策順利落實(shí)的一大阻力。②禁養(yǎng)區(qū)民眾對(duì)政策實(shí)施過程的滿意度極低。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，72%的禁養(yǎng)區(qū)民眾對(duì)政策實(shí)施過程不滿意，部分民眾對(duì)政策實(shí)施結(jié)果表示排斥。但值得一提的是，禁養(yǎng)區(qū)的養(yǎng)殖戶和非養(yǎng)殖戶對(duì)設(shè)置禁養(yǎng)區(qū)這一政策本身的認(rèn)同度較高，他們可以認(rèn)識(shí)到國家政策的優(yōu)越性，看到設(shè)置禁養(yǎng)區(qū)這一舉措的長久效益，其中90%的禁養(yǎng)區(qū)民眾表示對(duì)政策本身認(rèn)同。③禁養(yǎng)區(qū)內(nèi)民眾對(duì)相關(guān)法律法規(guī)的了解度不及5%，且存在上訪戶。調(diào)查結(jié)果顯示，禁養(yǎng)區(qū)內(nèi)的養(yǎng)殖戶對(duì)禁養(yǎng)區(qū)政策的相關(guān)法律法規(guī)并不了解，甚至全然不知，包括相應(yīng)的存欄畜禽補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)、養(yǎng)殖場(chǎng)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等相關(guān)規(guī)定。部分禁養(yǎng)區(qū)的養(yǎng)殖戶因?yàn)椴涣私庀嚓P(guān)規(guī)定，盲目認(rèn)為自身損失巨大，所以不斷上訪鬧事，導(dǎo)致禁養(yǎng)區(qū)政策難以順利落實(shí)，政府行政工作難以有效開展。④禁養(yǎng)區(qū)范圍內(nèi)的散養(yǎng)戶沒有得到補(bǔ)償，靠散養(yǎng)牲畜為生的年老且無子女者失去生活來源。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，禁養(yǎng)區(qū)內(nèi)存在許多靠飼養(yǎng)少量牲畜為生的老年人，他們沒有子女或子女沒有能力幫其養(yǎng)老，所以，依靠家中少量牲畜和國家補(bǔ)貼勉強(qiáng)度日，讓他們變賣牲畜，無疑給他們的生活帶來經(jīng)濟(jì)壓力，使其失去經(jīng)濟(jì)來源。⑤造成部分養(yǎng)殖戶就業(yè)難題。L市D區(qū)禁養(yǎng)區(qū)政策實(shí)施以后，禁養(yǎng)區(qū)內(nèi)部分養(yǎng)殖戶的就業(yè)問題成了一大難題，他們常年以養(yǎng)殖牲畜為生。一方面，這些養(yǎng)殖戶因?yàn)槿狈ψ銐虻馁Y金，很難進(jìn)行自主創(chuàng)業(yè);另一方面，這些養(yǎng)殖戶缺乏技術(shù)，很難找到合適的職業(yè)。此外，讓養(yǎng)殖戶輕易放棄多年的職業(yè)重新?lián)駱I(yè)就業(yè)，這對(duì)于他們來說無疑是一個(gè)巨大的挑戰(zhàn)。⑥行政人員執(zhí)行政策態(tài)度不友好，操之過急。在政策實(shí)施過程中，禁養(yǎng)區(qū)內(nèi)的民眾普遍反映，相關(guān)行政部門的工作人員執(zhí)行政策態(tài)度不友好，方式不恰當(dāng)。面對(duì)民眾的抗議，部分行政人員采取威逼利誘等手段，強(qiáng)制執(zhí)行。這一舉動(dòng)在一定程度上加深了禁養(yǎng)區(qū)民眾對(duì)政府部門的誤解，從而使得政策更難以落實(shí)。⑦政策落實(shí)過快，出售牲畜時(shí)間不夠，養(yǎng)殖戶難以接受。大部分禁養(yǎng)區(qū)民眾反映政策執(zhí)行過快，沒有充足的時(shí)間準(zhǔn)備，更有民眾表示禁養(yǎng)區(qū)政策就是“圣旨”，相關(guān)行政人員明確告知其用三天時(shí)間處理掉所有牲畜，這讓部分養(yǎng)殖戶難以接受，并且無法按時(shí)完成任務(wù)，從而引發(fā)養(yǎng)殖戶的反抗情緒，致使政策無法順利實(shí)施。⑧政策實(shí)施過程中，非養(yǎng)殖戶認(rèn)為政策實(shí)施有利有弊。禁養(yǎng)區(qū)內(nèi)的非養(yǎng)殖戶對(duì)政策實(shí)施過程給予了肯定，同時(shí)也客觀地指出政策本身非常好，其實(shí)是使得居住環(huán)境得到改善;另一方面，非養(yǎng)殖戶也提出政策實(shí)施中存在著許多問題，表示很多細(xì)節(jié)考慮不周，行政執(zhí)行方式過于嚴(yán)厲，但是在強(qiáng)制手段之下，政策執(zhí)行效果明顯，環(huán)境改善較快。⑨非養(yǎng)殖戶建議寵物狗、寵物貓等同樣實(shí)行禁養(yǎng)。部分禁養(yǎng)區(qū)的非養(yǎng)殖戶表示，不應(yīng)只對(duì)牲畜進(jìn)行禁養(yǎng)，對(duì)寵物狗、寵物貓等動(dòng)物同樣應(yīng)實(shí)行禁養(yǎng)。他們認(rèn)為寵物易亂跑亂竄，不便于管理控制，存在很大自由性，并可能對(duì)人造成傷害，建議應(yīng)實(shí)行禁養(yǎng)。

2 政策實(shí)施問題及解決建議

根據(jù)禁養(yǎng)區(qū)政策實(shí)施中存在的問題，我們對(duì)相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析整理，并在L市D區(qū)環(huán)保局的積極配合下，尋求相關(guān)專家和行政人員的具體建議。以下是相關(guān)專業(yè)人士針對(duì)禁養(yǎng)區(qū)政策實(shí)施中出現(xiàn)的問題所提出的對(duì)策建議。

2.1 宣傳力度不足，無法正確理解政策

針對(duì)這一問題相關(guān)專業(yè)人士提出以下兩點(diǎn)建議：①提高民眾文化認(rèn)知程度，保證民眾對(duì)政策具有良好的接受度。民眾不能正確理解政策的根本原因在于其文化認(rèn)知水平較低，看待問題的眼光具有局限性，不能從長遠(yuǎn)發(fā)展的角度理解政策，所以要提高民眾文化認(rèn)知水平。②通過政策保障、政府引導(dǎo)與市場(chǎng)調(diào)控相結(jié)合的方式，輔之以政府信息公開和公眾服務(wù)，完善信息披露機(jī)制。建立公眾服務(wù)機(jī)構(gòu)，不斷加深民眾對(duì)禁養(yǎng)區(qū)政策的理解，持續(xù)公布禁養(yǎng)區(qū)政策的落實(shí)情況，以推動(dòng)禁養(yǎng)區(qū)政策順利實(shí)施。

2.2 補(bǔ)償不到位造成的經(jīng)濟(jì)損失

針對(duì)這一問題相關(guān)專業(yè)人士提出以下兩點(diǎn)建議：①幫助散養(yǎng)戶完善養(yǎng)殖手續(xù)，使其能夠繼續(xù)養(yǎng)殖。禁養(yǎng)區(qū)政策并不是完全禁止養(yǎng)殖，如果養(yǎng)殖戶的養(yǎng)殖手續(xù)齊全、養(yǎng)殖設(shè)備完善、養(yǎng)殖環(huán)境達(dá)標(biāo)，是可以繼續(xù)進(jìn)行養(yǎng)殖的。政府可以成立相應(yīng)工作小組，專門幫助散養(yǎng)戶完善養(yǎng)殖手續(xù)，講解相關(guān)養(yǎng)殖標(biāo)準(zhǔn)，并適當(dāng)給予技術(shù)幫助，使部分養(yǎng)殖戶得以繼續(xù)養(yǎng)殖，從而減少其經(jīng)濟(jì)損失。②相應(yīng)提高政府補(bǔ)貼資金。D區(qū)環(huán)保局畜牧科工作人員表示，在整個(gè)D區(qū)禁養(yǎng)區(qū)范圍內(nèi)，共需要關(guān)閉138家大型養(yǎng)殖場(chǎng)，并按照相關(guān)政策給予補(bǔ)償，上級(jí)政府總共撥款90萬元，勉強(qiáng)可以補(bǔ)助這些大型養(yǎng)殖場(chǎng)，根本不足以對(duì)眾多散養(yǎng)戶進(jìn)行補(bǔ)償，這也是引起散養(yǎng)戶和上訪戶不滿的根源。如果條件允許、資金充足，建議給眾多分散的小型養(yǎng)殖戶進(jìn)行相應(yīng)補(bǔ)貼，以提高散養(yǎng)戶的滿意度。

2.3 散養(yǎng)為生者失去經(jīng)濟(jì)來源

針對(duì)這一問題相關(guān)人士提出以下建議：①適當(dāng)放寬散養(yǎng)政策，特殊情況特殊對(duì)待。政策實(shí)施不可以采取一刀切的方式，應(yīng)對(duì)農(nóng)村部分特殊情況進(jìn)行特殊對(duì)待，適當(dāng)放寬散養(yǎng)政策或給予這些特殊散養(yǎng)戶以其他方面的補(bǔ)償和資助，使其得到關(guān)愛并健康生活。②積極倡導(dǎo)其轉(zhuǎn)型向種植業(yè)發(fā)展，確保就業(yè)問題妥善解決。不斷延長相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈，增加就業(yè)機(jī)會(huì)，幫助年老但具備勞動(dòng)能力的人尋求一份合適的工作，增加其經(jīng)濟(jì)收入。此外，國家和政府對(duì)這些特殊群體也有相應(yīng)的資金補(bǔ)助，綜合各種資源使其獲得經(jīng)濟(jì)收入，以增加經(jīng)濟(jì)來源。

2.4 行政人員態(tài)度強(qiáng)硬、處理過急

針對(duì)這一問題相關(guān)行政部門的領(lǐng)導(dǎo)給出了以下兩方面的對(duì)策和建議：①加強(qiáng)對(duì)行政人員素質(zhì)的提升，消解村民抵觸情緒。在禁養(yǎng)區(qū)政策實(shí)施中，行政人員應(yīng)不斷增強(qiáng)素質(zhì)，充分發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢(shì)，提高人際處理能力。②加快執(zhí)法過程柔性化，力爭(zhēng)親民近民。法律無情、人有情。嚴(yán)格執(zhí)法的目的是更好地服務(wù)群眾、貼近群眾，因此，保證執(zhí)法過程柔性化在一定程度上開通了政策實(shí)行的綠卡，將特殊性與現(xiàn)實(shí)性相結(jié)合，將柔性化與法制化有效銜接，不僅有利于政策的扎實(shí)推進(jìn)，且在拉進(jìn)與群眾的距離、與群眾統(tǒng)一戰(zhàn)線等方面有著不可忽視的作用。

2.5 寵物狗、寵物貓禁養(yǎng)

針對(duì)這一問題相關(guān)專家建議：①應(yīng)加強(qiáng)對(duì)寵物的管控，減輕寵物擾民行為，暫時(shí)不建議對(duì)寵物進(jìn)行全面禁養(yǎng)。非養(yǎng)殖戶對(duì)于寵物狗、貓的全面禁養(yǎng)提議具有兩面性，一方面，將寵物禁養(yǎng)起來在一定程度上提升了地區(qū)環(huán)境衛(wèi)生，保障了人身安全、居民休息等，給非養(yǎng)殖戶帶來些許利益;另一方面，將寵物實(shí)行禁養(yǎng)無疑給管控工作以及養(yǎng)殖戶的切身利益會(huì)造成一定程度的侵犯。②可對(duì)寵物體型進(jìn)行具體限制，減少巨型寵物數(shù)量。為了減少寵物對(duì)居民休息、出行等的干擾，要在寵物的體型以及安全性等方面多制訂要求。

2.6 禁養(yǎng)區(qū)政策實(shí)行期限過短，沒有緩沖期

針對(duì)這一問題相關(guān)行政部門做出以下答復(fù)：①積極引導(dǎo)大型養(yǎng)殖場(chǎng)搬遷進(jìn)入可養(yǎng)區(qū)。禁養(yǎng)區(qū)政策實(shí)行后，勢(shì)必會(huì)對(duì)大型養(yǎng)殖區(qū)有不小的沖擊，對(duì)于緩沖期短的問題，相關(guān)部門應(yīng)盡快采用積極措施引導(dǎo)大型養(yǎng)殖場(chǎng)搬遷進(jìn)入可養(yǎng)區(qū)，將政策的具體實(shí)施過程講授給養(yǎng)殖戶，使其積極配合搬遷工作。②對(duì)禁養(yǎng)區(qū)養(yǎng)殖戶放寬時(shí)間界定[3]，不再操之過急。禁養(yǎng)區(qū)養(yǎng)殖戶的搬遷工作，在一定程度上是耗費(fèi)時(shí)間與人力的大工程，尤其對(duì)于大型養(yǎng)殖戶來說，更是一個(gè)不容小覷的挑戰(zhàn)。相關(guān)部門應(yīng)深入基層了解問題所在，適當(dāng)放寬時(shí)間界定，而不是一貫催促、強(qiáng)制約束。

此外，在調(diào)查過程中，相關(guān)專業(yè)的師生對(duì)禁養(yǎng)區(qū)政策的實(shí)施提出自己的觀點(diǎn)和看法，主要包括：①交換立場(chǎng)。行政人員應(yīng)站在農(nóng)民和散養(yǎng)戶的立場(chǎng)上思考問題，散養(yǎng)戶也要站在政府角度考慮政策。②加強(qiáng)監(jiān)督管理，建立有效監(jiān)督管理機(jī)制。政府相關(guān)部門要加強(qiáng)監(jiān)督管理，同時(shí)也要建立內(nèi)外部監(jiān)督體制。③加強(qiáng)溝通交流，力求相互理解。行政人員要加強(qiáng)與民眾溝通協(xié)調(diào)，以理性和人性化的方式開展工作，以柔推進(jìn)政策落實(shí)。④禁養(yǎng)區(qū)范圍內(nèi)要做好生態(tài)保護(hù)，限養(yǎng)區(qū)和適養(yǎng)區(qū)要加強(qiáng)環(huán)保，多方面開展工作，多角度加深環(huán)保治理，使禁養(yǎng)區(qū)政策合理有效落實(shí)，發(fā)揮應(yīng)有作用。

3 總結(jié)

一項(xiàng)優(yōu)良政策的實(shí)施關(guān)系著國計(jì)民生，關(guān)系著群眾命運(yùn)，關(guān)系著祖國的未來。禁養(yǎng)區(qū)政策的實(shí)行是時(shí)下中國環(huán)保事業(yè)發(fā)展的必經(jīng)之路，是建設(shè)“美麗中國”的明智之舉。政策雖好，但是實(shí)施中卻存在諸多問題，我們必須直面問題，勇克難關(guān)，發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，規(guī)避劣端，方可使政策發(fā)揮最大價(jià)值。“匯民意、聚民心、集民智、護(hù)民利”，面對(duì)禁養(yǎng)區(qū)政策實(shí)施中出現(xiàn)的問題，相關(guān)專家、政府部門以及廣大民眾的對(duì)策建議必然有其可取之處。本次調(diào)查作為政府部門和禁養(yǎng)區(qū)民眾溝通的橋梁和紐帶，為各方代表傳達(dá)心聲，幫養(yǎng)殖戶解決困難，為行政者出謀劃策，以助力禁養(yǎng)區(qū)政策順利實(shí)施，推動(dòng)政策全面落實(shí)。

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