盤活存量資金 提高財政資金使用效率

蘭啟平

摘要：近年來，國務(wù)院一直強調(diào)各地要盤活財政資金，提高財政資金的使用效率，盡大限度的發(fā)揮財政資金的作用，促進財政資金發(fā)揮促進經(jīng)濟發(fā)展的作用，現(xiàn)實中財政資金“躺著”成為存量，將無法對社會管理、社會保障及政策補貼等方面產(chǎn)生積極作用，這種情況作為社會公共資源的浪費值得探討，要從加強預(yù)算管理、資金監(jiān)管等方面進行管理和監(jiān)督，達到盤活財政資金的效果。

關(guān)鍵詞：盤活財政資金;提高效率;措施

一、財政存量資金產(chǎn)生的原因

財政存量資金是指未實際付出的財政資金，一般是已取得資金未進行預(yù)算安排規(guī)劃支出方向，或者是已經(jīng)有預(yù)算安排但是因一些原因未進行支付，具體一般包括當(dāng)年預(yù)算為執(zhí)行完畢待以后年度繼續(xù)按照原來預(yù)算用途使用的財政資金、經(jīng)使用后剩余不再需要繼續(xù)結(jié)轉(zhuǎn)的凈剩余資金、計提的各種預(yù)算周轉(zhuǎn)金和償債基金等，以及停留在國庫外的非稅收入資金等其他財政性質(zhì)的資金。從資金分布看，往往存放在國庫（結(jié)轉(zhuǎn)、結(jié)余和計提資金三種存量資金為主）、財政專用賬戶（主要是不進入國庫的非稅收入等）及預(yù)算單位（主要是存放的結(jié)轉(zhuǎn)資金）。導(dǎo)致財政資金以存量形式存量的原因比較多，一般主要包括以下幾種情況：

（一）上下級政府配合機制不夠順暢。大多數(shù)的地方政府財力有限，很多公共支出及政府工程項目需要上級政府補助，但是上級政府的轉(zhuǎn)移支付對資金使用范圍有限定的用途，所以會形成上級進行了資金撥付但下級政府因資金用途不匹配無法使用的情況。同時也存在另外一種情況，即一個支出項目需要上級財政轉(zhuǎn)移支付資金和當(dāng)?shù)鼗鶎迂斦Y金共同支持，但基層財政若出現(xiàn)財力不足的情況就無法完整的支持項目持續(xù)實施，如項目實施出現(xiàn)停滯，上級部門已經(jīng)撥付的財政資金形成當(dāng)年結(jié)余，跨年結(jié)轉(zhuǎn)后也就形成了財政存量資金。

（二）與現(xiàn)行預(yù)算編制方法有較大關(guān)系。一是現(xiàn)在預(yù)算編制工作開啟時間逐年提前，時間早于政府工作計劃，可能會形成資金已經(jīng)到達項目還未開始，資金和工程進度不完全匹配情況。二是預(yù)算編制一般以單一年度為編制時期，實際項目實施往往需要跨年才能完成，當(dāng)年度資金撥付量是整個項目的，如果項目不能當(dāng)年完成那么必然會發(fā)生資金跨年結(jié)轉(zhuǎn)（或者跨兩、三年結(jié)轉(zhuǎn)）的情況。如果項目當(dāng)年準(zhǔn)備工作未能做好的話，預(yù)算資金到位后項目未能及時開工則當(dāng)年會形成較多的財政結(jié)轉(zhuǎn)資金。三是預(yù)算編制細化程度不高，年初預(yù)算資金一筆撥付后需要等待被分配，實際資金到位率不高，待分配后可能影響到位的財政資金及時用于項目工程。四是可能存在預(yù)算編制時不考慮上年度結(jié)轉(zhuǎn)情況，下一年編制預(yù)算時未將結(jié)轉(zhuǎn)資金納入當(dāng)年預(yù)算金額，當(dāng)年繼續(xù)安排預(yù)算資金。

（三）預(yù)算執(zhí)行不夠及時。一是預(yù)算下達時間不夠及時，多數(shù)部門預(yù)算需要經(jīng)人大審批后再下達，上級部門再逐級審批下?lián)?，下?lián)軙r間如果過長則會導(dǎo)致資金到位晚、使用晚，就難免形成結(jié)轉(zhuǎn)。二是現(xiàn)實中存在工程項目等預(yù)算到位后才開展立項和可行性研究等工作，這些工作完成后如果獲得通過才會再經(jīng)過招標(biāo)等后開始執(zhí)行，可能時間就已經(jīng)過了一季度或者到了下半年，當(dāng)年的預(yù)算資金必然不能全部用于工程進度，財政資金形成存量不可避免。

二、盤活財政存量資金的必要性

當(dāng)年中國經(jīng)濟形勢面臨下行的壓力，財政資金應(yīng)發(fā)揮最大效用，支持經(jīng)濟發(fā)展。特別是在當(dāng)前減稅降負的情況下，財政資金來源將減少，因此盤活用好存量財政資金非要有必要。

（一）盤活財政存量資金可以緩解地方財政壓力。經(jīng)濟低速增長是未來幾年的趨勢，特別是近日營改增及增值稅稅率降低（2019年3月，國務(wù)院宣布，2019制造業(yè)等行業(yè)增值稅稅率將由16%降低到13%，交通運輸業(yè)、建筑業(yè)等行業(yè)的增值稅稅率將由10%降到9%）的情況下，企業(yè)負擔(dān)將顯著減低促進經(jīng)濟發(fā)展，但地方政府財政收入的來源進一步降低了，因此把存量財政資金盤活，提高財政資金使用效率能夠?qū)徑庳斦Y金壓力產(chǎn)生一些作用。

（二）盤活財政存量資金有利于促進財政政策發(fā)揮作用。撥付財政資金是政府通過增加支出方式促進經(jīng)濟社會、公共事業(yè)等發(fā)展的積極財政政策行為，財政資金形成存量后，不利于實際形成支出，無法發(fā)揮資金預(yù)定效果，無法產(chǎn)生積極社會經(jīng)濟影響，利用好存量的財政資金是對既定財政政策的執(zhí)行。

（三））盤活財政存量資金有利于監(jiān)督財政資金使用效果。存放在財政專戶的資金并未納入預(yù)算管理，屬于監(jiān)管的空白區(qū)域，不盤活使用將無法監(jiān)督財政資金效果的影響，此外也有被挪用的可能，為貪污腐敗提供了途徑。

三、盤活財政存量資金的幾項措施

財政資金形成存量后，是一種公共資源的浪費，盤活后對動經(jīng)濟增長、地方政府財政壓力扥方面均有益處，除了設(shè)置專崗專人進行專門核算外，更要多種措施并行提高資金的使用效率。

（一）改善預(yù)算編制工作，保證資金撥付和使用及時。一是政府部門提前儲備工程項目，與預(yù)算編制進度保持一致，關(guān)注預(yù)算編制進度和資金下達情況，盡量實現(xiàn)工程進度和資金的匹配，對需要跨幾個年度的項目，預(yù)算資金可以按照項目編制同時資金可以按照工程年度進度下達，控制財政資金增加，保證財政存量資金盡量少的增加，把財政資金用到更想需要的項目或者社會領(lǐng)域。二是對已經(jīng)實際開工的項目要加快財政資金的下?lián)?，避免因資金不到位形成資金滯后于項目進度的情況，特別是需要財政資金到位后才能開展立項等具體工作的工程項目要加快資金審批，及時下?lián)茴A(yù)算資金，保證財政資金能夠用到項目當(dāng)年施工或者進展上，減少因資金審批撥付環(huán)節(jié)形成的財政資金存量。此外，在預(yù)算編制時，要充分考慮上年度結(jié)轉(zhuǎn)資金情況，整體匡算資金需求量。

（二）對預(yù)算執(zhí)行情況加強監(jiān)管，提高資金使用效率。一是加強預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督，對項目進度和對應(yīng)的財政資金執(zhí)行使用情況進行對比匹配，對資金使用明顯落后于工程進度的重點監(jiān)管，對資金使用率不高的部門了解原因，必要時進行通報或者約見談話。二是將財政存量資金情況和下年的預(yù)算掛鉤，對存量較大的部門減少預(yù)算指標(biāo)，促進部門加強對財政資金的使用，激勵其提高資金使用率。

（三）加強對存量資金的監(jiān)管，及時掌握資金變化。一是建立動態(tài)監(jiān)管機制，對財政存量資金進行摸底，形成定期統(tǒng)計、分析制度，對較大金額的存量資金保持密切關(guān)注，及時督促資金使用，控制存量規(guī)模。二是要對結(jié)轉(zhuǎn)資金加強統(tǒng)籌使用，分情況處理結(jié)轉(zhuǎn)資金。對未完成的項目存量資金保持關(guān)注，對已經(jīng)完成、被撤銷的項目結(jié)余資金要判斷情況后進行處理，或者收回或者經(jīng)批準(zhǔn)轉(zhuǎn)入其他項目，對長期掛賬的資金要進行清理，把資金歸集后重新分配，提高財政資金使用效率。在會計核算上，具體可以按照《財政部關(guān)于收回財政存量資金預(yù)算會計處理有關(guān)問題的通知》（財預(yù)[2015]81 號）要求進行核算和處理。

（四）通過對財政專戶進行清理，減少財政資金存量。財政資金存量一部分形成于儲存在財政專戶的非稅收入賬戶。資金需要賬戶存儲，因此摸底賬戶是做好財政資金管理工作的起點，政府部門聯(lián)合人行、財政、稅務(wù)等部門對財政專戶存量情況進行全面排查清理，在加強對財政資金管理力度的同時對財政存量資金分布情況也就進行了摸底。這個過程可以引入審計部門的參加，對發(fā)現(xiàn)不合規(guī)開立的財政專戶要求進行撤銷，存量資金轉(zhuǎn)入其他財政賬戶，將非稅收入直接進入國庫統(tǒng)一安排使用，避免財政資金游離于可以掌控的賬戶形成閑置浪費。

（五）加強對財政資金的動態(tài)監(jiān)管，時刻關(guān)注資金使用結(jié)余情況。財政資金撥付后，特別是形成的結(jié)轉(zhuǎn)資金需要留待以后年度繼續(xù)使用，如果對結(jié)轉(zhuǎn)資金不進行監(jiān)督則很可能繼續(xù)保持結(jié)轉(zhuǎn)狀態(tài)，需建立動態(tài)監(jiān)管機制，對財政資金使用、結(jié)余情況進行監(jiān)督管理，根據(jù)工程進度判斷結(jié)余資金水平是否和工程未完工進度匹配，同時將結(jié)余資金管理情況作為對財政資金持有部門的考核并配以通報、談話等考核措施，提高資金持有部門對結(jié)轉(zhuǎn)資金的關(guān)注，將財政資金用活，發(fā)揮本應(yīng)的作用。這個方面可以考慮引入外部第三方獨立機構(gòu)進行定期審計監(jiān)督，保證監(jiān)督的公正客觀。

參考文獻：

[1]陳滿英.行政事業(yè)單位專項資金管理的困境及對策探討[J].中國集體經(jīng)濟，2017.

[2]]魏麗麗.論政府績效評估的兩個維度[J/OL].沈陽工業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2017 （09）27.

[3]楊頌.第三方參與財政專項資金績效評價研究[D].中國財政科學(xué)研究院，2016.

[4]張雍琪.構(gòu)建專項資金監(jiān)管長效機制強化專項資金管理工作[J].山西財稅，2017 （05）.