董翀

（中國社會科學(xué)院 農(nóng)村發(fā)展研究所，北京 東城 100732）

引 言

隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面推進，“三農(nóng)”領(lǐng)域持續(xù)產(chǎn)生大量投融資需求和投資機會，鄉(xiāng)村振興投融資保障機制的作用至關(guān)重要。2019年中央一號文件明確要求，優(yōu)先保障“三農(nóng)”資金投入，堅持把農(nóng)業(yè)農(nóng)村作為財政優(yōu)先保障領(lǐng)域和金融優(yōu)先服務(wù)領(lǐng)域，公共財政更大力度向“三農(nóng)”傾斜，縣域新增貸款主要用于支持鄉(xiāng)村振興。

近年來，以財政支持為引導(dǎo)，以信貸支持為核心，以社會資本參與為新動力的鄉(xiāng)村振興投融資保障機制正在逐步形成。隨著各項惠農(nóng)支農(nóng)政策出臺，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度等一系列重大制度改革扎實推進，鄉(xiāng)村發(fā)展的制度障礙逐步被打破，制度性交易成本降低，有效激發(fā)了各類經(jīng)營主體進入農(nóng)業(yè)農(nóng)村的積極性。由于國內(nèi)外日益激烈的市場競爭環(huán)境和“去產(chǎn)能、抓環(huán)?！闭呒s束的雙重擠壓，以及鄉(xiāng)村綜合多元發(fā)展背景下更豐富的可投資領(lǐng)域的吸引，再加上部分工商企業(yè)家的鄉(xiāng)土情懷和社會責任感的驅(qū)動，工商業(yè)資本進入農(nóng)業(yè)農(nóng)村成為一種理性的投資策略。綜上，財政支農(nóng)、金融助農(nóng)和社會資本參農(nóng)的現(xiàn)實狀況已成為構(gòu)建鄉(xiāng)村振興投融資保障機制的良好基礎(chǔ)。

一、鄉(xiāng)村振興投融資保障機制的運行現(xiàn)狀

（一）財政引導(dǎo)持續(xù)發(fā)力

財政投入在鄉(xiāng)村振興保障機制中起指引和撬動作用。通過支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，著力改善農(nóng)村金融生態(tài)，推進農(nóng)村金融機構(gòu)改革，完善農(nóng)村金融風險分擔體系等一系列調(diào)整政府內(nèi)部資源配置結(jié)構(gòu)的手段，財政投入引導(dǎo)非政府部門進行合理資源配置，借助稅收優(yōu)惠、增加投資和補貼等方式，激勵金融部門和社會資本資金向“三農(nóng)”領(lǐng)域流動，從而發(fā)揮促進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、優(yōu)化收入分配結(jié)構(gòu)和穩(wěn)定農(nóng)業(yè)經(jīng)濟增長的作用。

自2004年以來，中央財政對農(nóng)業(yè)農(nóng)村的投入力度連年持續(xù)加大，至2012年達到高位并一直保持至今。全國財政農(nóng)林水支出從2007年的0.32萬億元增加到2018年的超過2萬億元，2019年全國一般公共預(yù)算擬安排農(nóng)林水支出約2.2萬億元。①中央財政農(nóng)業(yè)四項補貼從2004年的145.7億元增加至2017年1567億元，增長了9.75倍（如圖1）。2019年，財政部提出進一步建立投入保障機制，通過建立土地指標跨省域調(diào)劑機制，將土地增值收益更多用于“三農(nóng)”；并繼續(xù)完善支持政策體系，通過補貼、與地方政府和社會資本合作等方式，支持深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，保障國家糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給，促進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，從而充分發(fā)揮財政資金的引導(dǎo)作用，幫助農(nóng)村地區(qū)引入新技術(shù)、新業(yè)態(tài)，促進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，撬動金融和社會資本進入鄉(xiāng)村。

圖1. 2004—2017年中央財政農(nóng)業(yè)四項補貼規(guī)模（單位：億元）

（二）投入“三農(nóng)”領(lǐng)域的金融資源數(shù)量不斷增長，創(chuàng)新較多

實施鄉(xiāng)村振興重在產(chǎn)業(yè)興旺。［1］金融是實體經(jīng)濟的血液，金融投入是鄉(xiāng)村振興投融資保障機制的重要內(nèi)容。2019年中央一號文件提出，打通金融服務(wù)“三農(nóng)”各個環(huán)節(jié)，建立縣域銀行業(yè)金融機構(gòu)服務(wù)“三農(nóng)”的激勵約束機制，實現(xiàn)普惠性涉農(nóng)貸款增速總體高于各項貸款平均增速。推動農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行、農(nóng)村信用社逐步回歸本源，為本地“三農(nóng)”服務(wù)。研究制定商業(yè)銀行“三農(nóng)”事業(yè)部績效考核和激勵的具體辦法。用好差別化準備金率和差異化監(jiān)管等政策，鼓勵銀行業(yè)金融機構(gòu)加大對鄉(xiāng)村振興和脫貧攻堅中長期信貸支持力度。支持重點領(lǐng)域特色農(nóng)產(chǎn)品期貨期權(quán)品種上市。這指明了金融手段服務(wù)鄉(xiāng)村振興的發(fā)力點和著力點。

圖2.2009—2018年金融機構(gòu)三農(nóng)貸款投向規(guī)模及增長（單位：萬億元，%）

自2004年以來，歷年中央一號文件均強調(diào)推動金融資源更多向農(nóng)村傾斜，加快構(gòu)建多層次、廣覆蓋、可持續(xù)的農(nóng)村金融服務(wù)體系。在政策引導(dǎo)下，金融機構(gòu)涉農(nóng)信貸已成為農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展最重要的融資來源。截至2018年末，全國銀行業(yè)金融機構(gòu)覆蓋率達到96%，全國行政村基礎(chǔ)金融服務(wù)覆蓋率達到97%。②2009年至2018年10年間，金融機構(gòu)“三農(nóng)”貸款投向余額持續(xù)增加。農(nóng)村（縣及縣以下）貸款投放余額從2009年的7.45萬億元增長至2018年的26.64萬億元，增長了2.58倍；農(nóng)戶貸款投放余額從2009年的2.01萬億元增長至2018年的9.23萬億元，增長了3.59倍；農(nóng)業(yè)貸款投放余額從2009年的1.94萬億元增長至2018年的3.94萬億元，增長了1.03倍（如圖2所示）。自2007年創(chuàng)立涉農(nóng)貸款統(tǒng)計以來，全部金融機構(gòu)涉農(nóng)貸款余額累計增長了440.98%，涉農(nóng)貸款余額從2007年末的6.1萬億元增加至2018年的33萬億元。主要農(nóng)村金融機構(gòu)（農(nóng)村信用社、農(nóng)村合作銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行）人民幣貸款余額從2008年的3.7萬億元增長至2018年的16.98萬億元，占全部金融機構(gòu)人民幣各項貸款余額的比重也從2008年的11.6%增長至2018年的12.5%。③

在涉農(nóng)信貸不斷增長的同時，農(nóng)村金融機構(gòu)的總資產(chǎn)和總負債也實現(xiàn)了與銀行業(yè)金融機構(gòu)總體的同步穩(wěn)定持續(xù)增長。農(nóng)村金融機構(gòu)的總資產(chǎn)從2014年的22.12萬億元增長至2018年的34.58萬億元，農(nóng)村金融機構(gòu)的總負債從2014年的20.48萬億元增長至2018年的31.88萬億元，總資產(chǎn)和總負債占銀行業(yè)金融機構(gòu)的比例也一直穩(wěn)定在13%左右（如表1所示）。

此外，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要求建立健全適合農(nóng)業(yè)農(nóng)村特點的農(nóng)村普惠金融體系，合作金融作為商業(yè)性金融和政策性金融的重要補充，是實現(xiàn)金融普惠的重要手段。雖然銀監(jiān)會批準成立的農(nóng)村資金互助社只有49家，但民間自發(fā)成立的農(nóng)民資金互助社、農(nóng)民合作社內(nèi)部信用互助等非正規(guī)合作金融組織迅速發(fā)展，2015年開展內(nèi)部信用合作的農(nóng)民合作社已有6萬多家。④農(nóng)村合作金融一定程度上緩解了中低收入農(nóng)戶生產(chǎn)生活中面臨的資金短缺問題，有助于促進農(nóng)戶自我發(fā)展，從而對增加農(nóng)戶收入和實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興產(chǎn)生積極作用。［2］

表1. 2014—2017年農(nóng)村金融機構(gòu)資產(chǎn)負債情況表（萬億元，%）

除涉農(nóng)信貸投放之外，近年來，農(nóng)業(yè)保險、農(nóng)業(yè)資產(chǎn)證券化和“三農(nóng)”互聯(lián)網(wǎng)金融等涉農(nóng)金融業(yè)務(wù)也迅速發(fā)展，創(chuàng)新不斷，逐漸成為金融保障機制的重要組成部分。在農(nóng)業(yè)保險方面，截至2018年末，全國保險機構(gòu)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)覆蓋率達到95%；全國農(nóng)業(yè)保險全年實現(xiàn)保費收入572.65億元，為1.95億戶次農(nóng)戶提供風險保障3.46萬億元，承保糧食作物面積11.12億畝；涉農(nóng)小額貸款保證保險實現(xiàn)保費收入4.1億元，賠付支出8.3億元，幫助20萬農(nóng)戶撬動“三農(nóng)”融資貸款138億元。②在農(nóng)業(yè)資產(chǎn)證券化方面，2017年底，中國農(nóng)業(yè)銀行成功發(fā)行農(nóng)盈2017年第一期綠色信貸資產(chǎn)支持證券（浙江“綠水青山”專項信貸資產(chǎn)證券化項目），向浙江省水利水電、污水治理、水資源綜合利用等相關(guān)領(lǐng)域發(fā)放了“綠水青山”專項對公貸款600多億元，有效帶動項目投資1500多億元，開創(chuàng)了利用資產(chǎn)證券化等投行工具推動綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展、加快生態(tài)文明建設(shè)的新模式。⑤在“三農(nóng)”互聯(lián)網(wǎng)金融方面，由于借助金融科技和大數(shù)據(jù)技術(shù)緩解了農(nóng)村金融市場信息不對稱所致的市場失靈問題，互聯(lián)網(wǎng)金融以較低的成本有效滿足了農(nóng)村金融市場的部分特定金融服務(wù)需求，在短短數(shù)年中迅速發(fā)展。根據(jù)2018年5月發(fā)布的《“三農(nóng)”互聯(lián)網(wǎng)金融藍皮書：中國“三農(nóng)”互聯(lián)網(wǎng)金融發(fā)展報告（2017）》的數(shù)據(jù)，2016年，“三農(nóng)”領(lǐng)域互聯(lián)網(wǎng)金融交易金額為400億—450億元，增長率為250%，“三農(nóng)”互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)務(wù)范圍也從簡單的生產(chǎn)金融向消費金融、供應(yīng)鏈（產(chǎn)業(yè)鏈）金融、融資租賃、分期購買、公益型助農(nóng)金融產(chǎn)品等各個領(lǐng)域延伸。盡管2017年以來隨著互聯(lián)網(wǎng)金融政策環(huán)境趨緊，“三農(nóng)”互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)務(wù)的增長率有所下降，但仍預(yù)期其會保持較快增長勢頭，今后在“三農(nóng)”金融領(lǐng)域的占比有望繼續(xù)上升。

（三）社會資本參與鄉(xiāng)村振興的規(guī)模不斷增加

隨著中國農(nóng)業(yè)與農(nóng)村經(jīng)濟向產(chǎn)品優(yōu)質(zhì)、經(jīng)營高效轉(zhuǎn)型和相關(guān)政策持續(xù)引導(dǎo)，一方面，城鄉(xiāng)要素流動性增強使得農(nóng)村“補短板”領(lǐng)域的較高資本回報率優(yōu)勢逐漸顯現(xiàn)；另一方面，城鄉(xiāng)居民對美好生活需要不斷提升，要求鄉(xiāng)村從單純生產(chǎn)功能向生產(chǎn)、生活、生態(tài)的綜合功能發(fā)展，這為社會資本進入農(nóng)業(yè)農(nóng)村提供了更豐富的可選擇領(lǐng)域。此外，不少工商企業(yè)家具有鄉(xiāng)土情懷和社會責任感，有回報鄉(xiāng)村、實現(xiàn)自我價值的愿望。因此，社會資本進入鄉(xiāng)村的規(guī)模不斷增加，所涉及的領(lǐng)域日益豐富，其與農(nóng)村各類經(jīng)營主體的合作形式和利益聯(lián)結(jié)機制也不斷創(chuàng)新。社會資本逐漸成為鄉(xiāng)村振興投融資保障機制的重要組成部分。社會資本投入鄉(xiāng)村有效帶動了資金、技術(shù)、人才、管理等稀缺資源向鄉(xiāng)村流動，對農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域資源優(yōu)化配置和鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品補充供給產(chǎn)生了積極作用。

表2. 2013—2016年工商資本流轉(zhuǎn)入耕地面積（單位：億畝，%）

近年來，社會資本投入鄉(xiāng)村的規(guī)模不斷增加。從全國土地流轉(zhuǎn)面積數(shù)據(jù)來看，流轉(zhuǎn)入工商資本企業(yè)的耕地面積從2013年的0.32億畝增長至2016年的0.46億畝，4年間增長了43.75%，其占全國土地流轉(zhuǎn)總面積的比重約為10%（如表2所示）。［3］隨著鄉(xiāng)村新業(yè)態(tài)的不斷出現(xiàn)和農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展，社會資本投入鄉(xiāng)村涉及的領(lǐng)域日益多樣，逐漸從單一的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營延伸拓展至農(nóng)村資產(chǎn)盤活、生態(tài)修復(fù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域。盡管農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營仍然是社會資本投入鄉(xiāng)村的最主要方面，但是，農(nóng)產(chǎn)品加工、鄉(xiāng)村旅游、休閑農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域更受工商資本青睞。不少工商資本企業(yè)采用融合多種涉農(nóng)業(yè)務(wù)的復(fù)合經(jīng)營模式，如開辦集農(nóng)業(yè)種養(yǎng)殖、農(nóng)產(chǎn)品加工、電子商務(wù)和休閑農(nóng)業(yè)為一體的田園綜合體等。與此同時，社會資本投入鄉(xiāng)村的方式也日益多樣。通常來說，社會資本從事農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營往往采用“公司+農(nóng)戶”、“公司+村集體+農(nóng)戶”、“公司+合作社+農(nóng)戶”等方式；而從事閑置宅基地開發(fā)等涉及鄉(xiāng)村資源利用或從事基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等具有公共產(chǎn)品性質(zhì)的業(yè)務(wù)領(lǐng)域，則常常采用“公司+基層政府+村集體”的方式。盡管社會資本投入鄉(xiāng)村對促進農(nóng)民增收、提高農(nóng)民獲得感有一定的作用，但是目前社會資本與農(nóng)戶的利益聯(lián)結(jié)總體上仍較松散，絕大多數(shù)社會資本采用的主要利益聯(lián)結(jié)形式不外乎向農(nóng)戶支付土地租金或勞動工資、以略低于市場價的銷售價格向農(nóng)戶提供農(nóng)資、以略高于市場價的收購價格收購農(nóng)戶生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品等。

二、當前鄉(xiāng)村振興投融資保障機制存在的問題

（一）財政保障機制能直接調(diào)動的資金有限

在財政收支矛盾較為突出的情況下，財政保障機制能直接調(diào)動的資金規(guī)模有限。中央財政農(nóng)業(yè)四項補貼總額自2013年以來連續(xù)出現(xiàn)下降，2017年比上年下降了4個百分點。第一產(chǎn)業(yè)固定資產(chǎn)投資（不含農(nóng)戶）的絕對量雖然持續(xù)增加，但其年增長率自2014年開始出現(xiàn)大幅下降趨勢，其占全年固定資產(chǎn)投資（不含農(nóng)戶）總額的比重也始終保持在3%左右的低位（如表3和圖3所示）。同時，雖然財政保障機制力圖通過以獎代補、貸款貼息、基金引導(dǎo)等多種方式發(fā)揮財政資金的引導(dǎo)作用，以撬動金融和社會資本投向農(nóng)業(yè)農(nóng)村，但是，由于行業(yè)內(nèi)資金整合與行業(yè)間資金統(tǒng)籌相互銜接配合不足，造成財政資金使用效率低下，從而弱化了財政投入資金的導(dǎo)向性和杠桿作用。［4］財政保障機制雖然明顯促進了金融機構(gòu)涉農(nóng)信貸資金和社會資本參與鄉(xiāng)村振興，但與“建立財政、銀行、保險、擔保‘四位一體’的多元化立體型支農(nóng)政策體系”的目標還存在一定距離。

表3. 2005—2017年中央財政農(nóng)業(yè)四項補貼增長率（單位：%）

圖3. 2011—2018年第一產(chǎn)業(yè)固定資產(chǎn)投資（不含農(nóng)戶）總額、增長率及占比

（二）金融保障供給總量不足，結(jié)構(gòu)不合理，形式單一

作為當前鄉(xiāng)村振興投融資保障機制中最重要的組成部分，金融保障機制仍然存在一些重要問題。首先，相對于鄉(xiāng)村振興日益旺盛的資金需求，信貸資金供給總量明顯不足。［5］雖然自2009年至今，農(nóng)村金融機構(gòu)人民幣貸款余額和金融機構(gòu)三農(nóng)貸款投向總量連年持續(xù)增長，但是，農(nóng)村金融機構(gòu)人民幣貸款余額占全部金融機構(gòu)人民幣各項貸款余額的比重自2014年開始出現(xiàn)連續(xù)下降（如圖4），金融機構(gòu)農(nóng)村（縣及縣以下）貸款占比和農(nóng)業(yè)貸款占比同期也出現(xiàn)明顯下降，農(nóng)戶貸款占比僅有微弱上升（如圖5所示），金融機構(gòu)農(nóng)村（縣及縣以下）貸款同比增長率、農(nóng)業(yè)貸款同比增長率和農(nóng)戶貸款同比增長率更是10年來持續(xù)明顯下降（如圖2），農(nóng)業(yè)貸款占比在低位中保持下降趨勢，2018年農(nóng)業(yè)借助占比不足3%的信貸支持貢獻了7.2%的國內(nèi)生產(chǎn)總值增加值。2018年末，農(nóng)村（縣及縣以下）貸款余額26.64萬億元，同比增長6%，增速比上年末低3.3個百分點；農(nóng)戶貸款余額9.23萬億元，同比增長13.9%，增速比上年末低0.5個百分點；農(nóng)業(yè)貸款余額3.94萬億元，同比增長1.8%，增速比上年末低3.9個百分點。

圖4. 2008—2018年農(nóng)村金融機構(gòu)人民幣貸款余額及占比（單位：萬億元、%）

圖5. 2009—2018年各項涉農(nóng)貸款余額占全部金融機構(gòu)人民幣各項貸款余額的比重

其次，涉農(nóng)信貸中的長期大額信貸供給嚴重不足。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面推進和農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展，農(nóng)村各類經(jīng)營主體的資金需求越來越呈現(xiàn)多樣性、多層次性的特點，專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體對長期大額信貸的需求日益旺盛，而政策性金融、商業(yè)金融與合作金融的協(xié)同配合機制和信貸、擔保和保險的風險分擔機制仍不完善，金融產(chǎn)品創(chuàng)新不足，涉農(nóng)信貸資金供給和需求不能有效對接。有資料顯示，在農(nóng)業(yè)企業(yè)獲得的貸款中，短期貸款占全部貸款的比重達到80%，中長期貸款占比僅為20%。［6］受制于缺乏合格的抵押物和擔保人，涉農(nóng)經(jīng)營主體的長期、大額信貸需求無法得到滿足，導(dǎo)致流動資金緊張甚至經(jīng)營困難。與此同時，政策性金融在某些非必要領(lǐng)域的不當使用導(dǎo)致農(nóng)村金融市場的正常秩序被擾亂，原本能夠發(fā)揮作用的商業(yè)性金融與合作金融被擠出，金融資源被低效配置，社會信用環(huán)境在一定程度上遭到破壞。

再次，雖然資產(chǎn)證券化、保險、產(chǎn)業(yè)基金、融資租賃和互聯(lián)網(wǎng)金融等機制創(chuàng)新較多，但大多仍處于發(fā)展初期，支持鄉(xiāng)村振興的作用有限，當前主要發(fā)揮作用的還是政策性金融機構(gòu)和商業(yè)性金融機構(gòu)發(fā)放的涉農(nóng)信貸，金融投入的發(fā)力方式相對單一。大多數(shù)農(nóng)業(yè)合作金融組織沒有合法地位，或者缺乏有效監(jiān)管，或者受到金融監(jiān)管系統(tǒng)嚴控甚或封殺，無法發(fā)揮應(yīng)有的作用。［2］證券市場、保險市場發(fā)育不足。涉農(nóng)證券市場基本沒有發(fā)揮作用，風險投資、上市融資等直接融資案例較少且融資規(guī)模很小；農(nóng)產(chǎn)品期貨涉及的品類很少，期貨市場機構(gòu)投資者較少；農(nóng)業(yè)保險市場發(fā)育也仍不成熟，保險產(chǎn)品創(chuàng)新不足、風險分散機制不完善等問題亟待解決。

此外，農(nóng)村金融保障機制的配套服務(wù)機制仍不健全，農(nóng)業(yè)融資擔保服務(wù)、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)登記交易服務(wù)覆蓋范圍有限，業(yè)務(wù)規(guī)模較小，鄉(xiāng)村各產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的社會信用信息登記和查詢服務(wù)系統(tǒng)仍在逐步建立完善中，財務(wù)管理服務(wù)、內(nèi)部經(jīng)營管理咨詢和法律服務(wù)等更是只有少數(shù)經(jīng)營主體才有能力獲取和使用，這在一定程度上導(dǎo)致了隱性壁壘的產(chǎn)生，從而阻礙了金融保障機制作用的有效發(fā)揮。

（三）社會資本參與鄉(xiāng)村振興遭遇制度性障礙

社會資本保障機制仍面臨諸多問題。首先，由于農(nóng)村要素市場改革相對滯后，農(nóng)村要素供給保障機制不完善，社會資本投入鄉(xiāng)村所需要配套的土地、資金和勞動力要素需求都無法得到有效滿足。一方面，為嚴格保護耕地，流轉(zhuǎn)基本農(nóng)田發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)的社會資本企業(yè)往往難以獲得設(shè)施農(nóng)用地用于產(chǎn)業(yè)項目，而可用于建設(shè)用地的宅基地和農(nóng)房也常常由于產(chǎn)權(quán)不明晰、長期閑置損壞嚴重等問題難以被用于發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)。另一方面，社會資本投入鄉(xiāng)村的產(chǎn)業(yè)項目往往涉及資金規(guī)模較大、投資周期較長、產(chǎn)業(yè)回報較慢，對長期大額信貸有較強的需求。但是，由于存在一定的制度障礙，很多社會資本企業(yè)面臨融資難題，常?？棵耖g借貸或其他產(chǎn)業(yè)利潤勉強支撐，導(dǎo)致不少地方出現(xiàn)社會資本下鄉(xiāng)“爛尾”“跑路”事件，使各方蒙受利益損失。同時，由于農(nóng)村青壯年勞動力大多外出務(wù)工，社會資本投入鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項目難以找到穩(wěn)定的勞動力隊伍，技術(shù)管理人才也嚴重不足。此外，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足、基礎(chǔ)設(shè)施不完善也阻礙了社會資本保障機制作用的發(fā)揮，不少社會資本企業(yè)由于鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施條件太差、需要投入大量成本進行改善而中途放棄投資鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項目，造成各方損失。

其次，相關(guān)配套機制不完善導(dǎo)致社會資本投入鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)后面臨較大風險。一方面，由于農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制尚不完善，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營時常面臨市場價格周期性波動帶來的風險。社會資本企業(yè)往往缺乏農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的經(jīng)驗和對經(jīng)營風險的認識，這進一步加劇了其從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營的風險。而農(nóng)業(yè)保險市場發(fā)育尚不完善，保險產(chǎn)品單一，保障水平較低，不足以為遭受經(jīng)營風險的社會資本企業(yè)提供有效保障。另一方面，農(nóng)村社會信用體系建設(shè)滯后也使得社會資本企業(yè)無法規(guī)避農(nóng)戶違約風險，很多社會資本企業(yè)在與農(nóng)戶合作中都是采取“利益共享，風險獨擔”的方式。此外，由于農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不明晰，權(quán)能受限，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以集體產(chǎn)權(quán)入股與社會資本合作產(chǎn)業(yè)項目時，也面臨潛在的法律風險。

再次，一些地區(qū)的社會資本引導(dǎo)政策不恰當，社會資本保障機制作用的發(fā)揮受到制度性障礙的制約。某些地方政府為了吸引社會資本投入鄉(xiāng)村，通過行政命令或優(yōu)惠政策大力扶持特定產(chǎn)業(yè)項目，導(dǎo)致社會資本在政策驅(qū)動和補貼激勵下不經(jīng)科學(xué)規(guī)劃就急于投資建設(shè)，對項目風險估計不足，最終面臨經(jīng)營困難、僅靠補貼艱難度日的局面。也有一些地方政府出于各種原因設(shè)置了準入制度、土地流轉(zhuǎn)規(guī)模限制制度、強制分紅制度等一系列門檻，導(dǎo)致社會資本進入鄉(xiāng)村時遭遇隱性壁壘，或需要支付較高的交易成本，極大影響了社會資本進入鄉(xiāng)村的積極性，阻礙了社會資本保障機制發(fā)揮作用。

三、完善鄉(xiāng)村振興投融資保障機制的政策建議

（一）充分發(fā)揮財政的撬動和引導(dǎo)作用，拓寬資金籌集渠道，提高資金使用效率

首先，充分發(fā)揮財政保障機制“四兩撥千斤”的作用，通過財政、金融和社會資本相結(jié)合的方式，拓寬資金籌集渠道。中央財政應(yīng)進一步健全完善土地增值收益分配使用機制和政策，及時出臺調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍、提高土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例的政策。地方政府可以通過設(shè)立地方財政支持的涉農(nóng)信貸風險補償基金、政府出資的融資擔保機構(gòu)等手段降低涉農(nóng)資金的運營風險，提升涉農(nóng)資金的安全性，并通過財政資金的杠桿作用撬動金融資金和社會資本進入農(nóng)業(yè)和農(nóng)村，進一步擴大鄉(xiāng)村振興投入保障資金的規(guī)模。

其次，有效發(fā)揮財政資金的引導(dǎo)作用，進一步健全農(nóng)業(yè)信貸擔保體系。打通農(nóng)擔體系與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體之間的“最后一公里”，健全農(nóng)業(yè)信貸擔保費率補助和以獎代補機制，研究制定擔保機構(gòu)業(yè)務(wù)考核的具體辦法，加快做大擔保規(guī)模；充分發(fā)揮現(xiàn)代種業(yè)、貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、中國農(nóng)墾產(chǎn)業(yè)發(fā)展等基金作用，帶動農(nóng)業(yè)領(lǐng)域社會投資；強化財政資金考核激勵約束，引導(dǎo)農(nóng)村金融機構(gòu)回歸本源、履行支農(nóng)責任。同時，繼續(xù)推動涉農(nóng)資金整合，提高資金使用效率，調(diào)整優(yōu)化財政支農(nóng)資金支出結(jié)構(gòu)，促進財政、金融和社會資本等多元投融資保障機制協(xié)調(diào)發(fā)力。

（二）鼓勵多種金融創(chuàng)新，優(yōu)化金融生態(tài)環(huán)境，激發(fā)各類金融機構(gòu)服務(wù)鄉(xiāng)村振興的積極性

首先，應(yīng)充分發(fā)揮政策的導(dǎo)向扶持作用，利用多種貨幣政策工具，為金融機構(gòu)開展涉農(nóng)信貸提供穩(wěn)定的政策預(yù)期。完善信貸政策，通過發(fā)揮宏觀審慎政策的逆周期調(diào)節(jié)和結(jié)構(gòu)引導(dǎo)作用，將涉農(nóng)信貸業(yè)務(wù)納入信貸政策導(dǎo)向評估體系，完善涉農(nóng)貸款財政獎勵制度和農(nóng)村金融機構(gòu)定向費用補貼政策，建立信貸風險補償基金，強化涉農(nóng)金融機構(gòu)的正向激勵機制、約束機制和補償機制，延續(xù)并完善有關(guān)稅收優(yōu)惠政策，激發(fā)金融機構(gòu)開展涉農(nóng)業(yè)務(wù)的積極性，增加涉農(nóng)信貸供給。

其次，應(yīng)積極鼓勵涉農(nóng)信貸類金融產(chǎn)品創(chuàng)新，滿足鄉(xiāng)村新業(yè)態(tài)和各類經(jīng)營主體的信貸需求。針對新型經(jīng)營主體的長期大額信貸需求，設(shè)計中長期低息貸款產(chǎn)品；針對小額分散的信貸需求，靈活設(shè)置還款期限。創(chuàng)新農(nóng)村抵質(zhì)押方式，加強與擔?；鸷蜕孓r(nóng)保險的有機結(jié)合，加強對信用評級結(jié)果的運用，在此基礎(chǔ)上適度擴大信貸額度。拓寬融資租賃范圍，設(shè)計適合鄉(xiāng)村經(jīng)營主體的租賃貸款產(chǎn)品，充分發(fā)揮融資租賃方便快捷、期限靈活的優(yōu)勢，滿足相關(guān)經(jīng)營主體的長期、大額信貸需求。應(yīng)給予農(nóng)村合作金融組織合法地位，充分利用行業(yè)組織或社會中介的監(jiān)管優(yōu)勢，建立“雙層+雙線+委托”監(jiān)管機制，鼓勵農(nóng)村合作金融健康發(fā)展，用活用足農(nóng)村內(nèi)部金融資源，激發(fā)農(nóng)民發(fā)展的主體性和能動性。

第三，應(yīng)開拓直接融資渠道，充分發(fā)揮股票、證券、期貨、保險等非信貸機制在鄉(xiāng)村振興投入保障機制中的作用。培育涉農(nóng)上市公司，鼓勵和幫助涉農(nóng)企業(yè)通過股票市場和證券市場融資；支持風險投資、私募股權(quán)投資等參與鄉(xiāng)村振興；探索增加農(nóng)產(chǎn)品期貨品種和促進期貨市場投資的路徑，繼續(xù)鼓勵涉農(nóng)保險產(chǎn)品創(chuàng)新，按照擴面、增品、提標的要求完善保險政策，發(fā)揮期貨市場和保險市場平抑風險的作用；鼓勵“三農(nóng)”互聯(lián)網(wǎng)金融、網(wǎng)絡(luò)眾籌等數(shù)字金融技術(shù)為特定經(jīng)營主體提供低成本的金融服務(wù)。

此外，還應(yīng)擴大農(nóng)村金融立法的覆蓋面，配合實體經(jīng)濟發(fā)展需求，調(diào)整和細化現(xiàn)有的農(nóng)村金融法律體系；同時理順監(jiān)管體制，健全監(jiān)管協(xié)調(diào)機制，探索金融監(jiān)管機制創(chuàng)新，提高監(jiān)管的效率和精度。使合作金融組織、新興金融組織的發(fā)展有法可依，有章可循，促進建立競爭有序、健康發(fā)展的農(nóng)村金融市場。加快農(nóng)村地區(qū)個人信用體系和移動支付體系建設(shè)，充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)的作用，利用大數(shù)據(jù)建立更精準的農(nóng)村金融信息管理系統(tǒng)，優(yōu)化農(nóng)村地區(qū)的金融生態(tài)環(huán)境。

（三）深化要素市場改革，完善配套機制，優(yōu)化激勵政策，確保社會資本保障機制持續(xù)發(fā)力

社會資本作用的發(fā)揮需要有效的要素供給保障。應(yīng)繼續(xù)深化農(nóng)村要素市場改革，完善農(nóng)村要素供給保障機制。優(yōu)先滿足“三農(nóng)”發(fā)展所需的要素配置，破除妨礙城鄉(xiāng)要素自由流動、平等交換的體制機制壁壘，改變農(nóng)村要素單向流出格局，推動資源要素向農(nóng)村流動。在土地方面，優(yōu)化鄉(xiāng)村土地資源配置，完善設(shè)施農(nóng)用地政策，適度擴大涉農(nóng)項目建設(shè)用地供給，支持社會資本參與盤活農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房等農(nóng)村存量建設(shè)用地。在資金方面，完善農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)權(quán)能，鼓勵加快推進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)確權(quán)頒證，完善產(chǎn)權(quán)價值評估體系，擴大農(nóng)村抵押擔保物范圍，積極探索涉農(nóng)產(chǎn)權(quán)抵押融資辦法，鼓勵地方開展基于農(nóng)村資產(chǎn)確權(quán)，輔以農(nóng)業(yè)保險、風險補償金保障的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款機制。在勞動力方面，建立穩(wěn)定的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)工人和技術(shù)人才隊伍，建設(shè)好新型職業(yè)農(nóng)民、農(nóng)業(yè)科技人才、農(nóng)民企業(yè)家“三支隊伍”，建立長效激勵機制，積極引導(dǎo)人力資本要素向農(nóng)村流動。

為確保社會資本保障機制持續(xù)發(fā)力，應(yīng)進一步完善相關(guān)配套機制。加快補齊農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施短板，加快構(gòu)建鄉(xiāng)村物流基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，推進縣級倉儲配送中心建設(shè)，提高鄉(xiāng)村水、電、氣、路、訊等基本公共服務(wù)水平，引導(dǎo)社會資本嵌入鄉(xiāng)村社區(qū)發(fā)展。健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，推動農(nóng)村各類產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開規(guī)范運行。建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風險保障制度，維護各方合法權(quán)益。加快農(nóng)村社會信用體系建設(shè)，充分利用數(shù)字技術(shù)建立市場信息服務(wù)機制和誠信管理機制。

此外，建立具有針對性的差異化激勵政策，引導(dǎo)社會資本投資于合適的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。在農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村環(huán)境整治與生態(tài)修復(fù)等具有公共產(chǎn)品性質(zhì)的領(lǐng)域，應(yīng)積極采取稅收優(yōu)惠、項目補貼等政策激勵手段，吸引社會資本的參與；在具有一定正外部性的農(nóng)村資源開發(fā)利用領(lǐng)域，應(yīng)著力降低各種制度性交易成本，鼓勵社會資本參與；在一般的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營領(lǐng)域，也應(yīng)在法律法規(guī)框架內(nèi)盡可能降低社會資本參與的制度性障礙，充分發(fā)揮市場作用。建立政企溝通機制，讓社會資本對參與鄉(xiāng)村振興形成明確的政策預(yù)期，避免政策驅(qū)動盲目投資所帶來的資源浪費。

注釋：

①《財政部：今年全國一般公共預(yù)算擬安排農(nóng)林水支出約2.2萬億元》，見中工網(wǎng)：http：//news.workercn.cn/32842/201903/07/190307111326825.shtml。

②王希，《銀保監(jiān)會：2018年末普惠型涉農(nóng)貸款余額達5.63萬億元》，見人民網(wǎng)：http：//yn.people.com.cn/n2/2019/0312/c372455-32729048.html。

③數(shù)據(jù)來源于中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會網(wǎng)站公布的歷年統(tǒng)計信息。

④資料來源于農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟體制與經(jīng)營管理司、農(nóng)業(yè)部農(nóng)村合作經(jīng)濟經(jīng)營管理總站（編），《中國農(nóng)村經(jīng)營管理統(tǒng)計年報（2015年）》，北京：中國農(nóng)業(yè)出版社。

⑤歐陽劍環(huán)，《農(nóng)行成功發(fā)行首單經(jīng)認證的綠色信貸資產(chǎn)證券化產(chǎn)品》，見中證網(wǎng)：http：//www.cs.com.cn/sylm/jsbd/201712/t20171222_5637195.html。