唐國強 徐 東 張寶生

1. 中國石油大學(xué)（北京） 2. 中國石油規(guī)劃總院

0 引言

近年來，中華人民共和國國務(wù)院（以下簡稱國務(wù)院）及有關(guān)部委相繼出臺一系列改革新政，《關(guān)于深化石油天然氣體制改革若干意見》（以下簡稱《意見》）的出臺標(biāo)志著以開放市場、強化競爭為核心的油氣體制改革正式拉開序幕?！巴晟撇⒂行蚍砰_油氣勘查開采體制”是改革的重點任務(wù)之一，加強油氣礦權(quán)流轉(zhuǎn)是落實上游改革的重要內(nèi)容。在油氣礦權(quán)改革背景下，油氣勘探開發(fā)領(lǐng)域市場格局將發(fā)生重大變化，對油氣供應(yīng)、生產(chǎn)經(jīng)營、經(jīng)濟效益產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，國有大型油氣企業(yè)需要提前研究和謀劃，才能實現(xiàn)企業(yè)高質(zhì)量高效益發(fā)展。

1 礦權(quán)流轉(zhuǎn)的緊迫性和必要性

改革開放以來，我國油氣領(lǐng)域取得了重要成就和進展，為國民經(jīng)濟和社會發(fā)展做出了突出的貢獻。隨著國內(nèi)外政治經(jīng)濟發(fā)展的要求和形勢變化，油氣勘探開發(fā)矛盾和問題逐漸顯現(xiàn)，礦權(quán)管理體制機制已不適應(yīng)新形勢和新需要，油氣市場化改革相對滯后，石油企業(yè)效益逐年下降，油氣行業(yè)在全球變局中處于相對被動局面。近年來，我國明確要求加快油氣體制改革。2014年，習(xí)近平總書記在中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會議上提出，推動能源消費、供給、技術(shù)、體制4個革命，加快能源體制改革和還原能源商品屬性[1]；李克強總理在國家能源委員會第一次會議上提出，能源領(lǐng)域改革要激發(fā)市場和企業(yè)活力，放開競爭性業(yè)務(wù)，鼓勵各類投資主體有序進入[2]。針對油氣勘探開發(fā)業(yè)務(wù)，2017年出臺的《意見》強調(diào)提升油氣資源的接續(xù)保障能力，激發(fā)骨干油氣企業(yè)活力，放開市場、加強監(jiān)管、盤活區(qū)塊、激發(fā)活力。2018年，習(xí)近平提出加大國內(nèi)油氣勘探開發(fā)工作力度，保障國家能源安全?？紤]到能源現(xiàn)實要求和形勢所迫、當(dāng)前政策要求和改革大勢所趨以及國有大型油氣企業(yè)穩(wěn)油增氣和可持續(xù)發(fā)展的需要，加快油氣礦權(quán)流轉(zhuǎn)具有較強的緊迫性和必要性。

1.1 國家能源現(xiàn)實要求和形勢所迫

石油天然氣是優(yōu)質(zhì)化石能源、基礎(chǔ)化工原料、重要戰(zhàn)略能源和關(guān)系國計民生的重要商品，對促進經(jīng)濟健康發(fā)展、保障國家能源安全具有重要意義。國內(nèi)外經(jīng)濟發(fā)展的新形勢和新變化對能源發(fā)展提出了新要求，但我國油氣行業(yè)還存在亟待解決的問題（包括礦權(quán)流轉(zhuǎn)和退出機制不健全、勘查開采投入和探明可采儲量不足、勘查開采效率偏低等[3]），導(dǎo)致我國油氣保障能力不足、對外依存度高。同時，油氣勘探開發(fā)企業(yè)圈而不探、占而不采的問題仍然存在，勘探投入嚴(yán)重不足，難以滿足國家對油氣勘探的要求，油氣資源沒有得到有效利用。當(dāng)前各方面對改革的共識日益形成，在國際油氣價格總體保持低位穩(wěn)定態(tài)勢的時機下，深化石油天然氣改革，促進油氣礦權(quán)流轉(zhuǎn)符合我國能源的現(xiàn)實要求。

1.2 當(dāng)前政策要求和改革大勢所趨

《意見》提出，允許符合準(zhǔn)入要求并獲得資質(zhì)的市場主體參與常規(guī)油氣勘查開采，鼓勵多種所有制資本通過混合所有制或股權(quán)合作方式投資油氣項目，實行更嚴(yán)格的區(qū)塊退出機制，動態(tài)調(diào)整最低投入和礦權(quán)使用費，允許油氣企業(yè)以市場化方式進行礦權(quán)轉(zhuǎn)讓。其他相關(guān)意見和改革方案也對礦權(quán)改革、出讓和流轉(zhuǎn)做出了具體要求。2015年，原國土資源部以新疆維吾爾自治區(qū)為試點，面向社會公開招標(biāo)油氣勘查區(qū)塊，拉開了常規(guī)油氣上游市場化改革的序幕。從目前政策要求和改革精神來看，油氣礦權(quán)市場逐步放開將是我國油氣體制改革的重點內(nèi)容和發(fā)展方向。

1.3 國有大型油氣企業(yè)穩(wěn)油增氣和可持續(xù)發(fā)展的需要

中國石油天然氣集團有限公司（以下簡稱中石油）、中國石油化工集團有限公司（以下簡稱中石化）、中國海洋石油集團有限公司（以下簡稱中海油）的油氣探礦權(quán)、采礦權(quán)登記面積占全國的96%和99%，面積巨大但很多區(qū)塊不能完成法定最低勘查投入或得到有效開發(fā)，新區(qū)新領(lǐng)域及外圍盆地投入嚴(yán)重不足。本輪改革將礦權(quán)使用費改為占用費并大幅提高收費標(biāo)準(zhǔn)，國有大型油氣企業(yè)大部分存量區(qū)塊面臨執(zhí)行最高收費標(biāo)準(zhǔn)，持證成本大幅提升。此外，已探明未動用儲量基本為特低滲透資源，有效開發(fā)難度較大，需采用配套的成熟工藝技術(shù)和市場化運作方式實現(xiàn)規(guī)模效益開發(fā)?？紤]國有大型油氣企業(yè)可持續(xù)發(fā)展的需要，亟需激活內(nèi)外部勘探開發(fā)市場，保護優(yōu)質(zhì)探礦權(quán)，加快未動用儲量開發(fā)力度，提高資源轉(zhuǎn)化率和勘探開發(fā)效益。

2 國外油氣礦權(quán)流轉(zhuǎn)的主要做法

美國、加拿大、英國、澳大利亞、巴西、俄羅斯等國家的礦權(quán)制度較為完善，美國?？松梨诠荆‥xxon Mobil Corporation）、英國石油公司（BP Amoco）、委內(nèi)瑞拉國家石油公司（PDVSA）、澳大利亞必和必拓公司（BHP）等在礦權(quán)管理和流轉(zhuǎn)方面也取得了明顯成效。

2.1 其他國家的主要做法

國外一般嚴(yán)格規(guī)定采礦優(yōu)先權(quán)與礦權(quán)出讓條件，非常重視油氣開采收益分配和加強市場監(jiān)管，科學(xué)的制度及嚴(yán)格的監(jiān)管共同促進了油氣市場的發(fā)展。具體如下：①明確探礦人擁有采礦優(yōu)先權(quán)。與我國礦產(chǎn)資源管理不同，其他國家一般賦予探礦權(quán)人近乎可以強制執(zhí)行的采礦優(yōu)先權(quán)，以保護探礦權(quán)人的權(quán)益[4]。②設(shè)置嚴(yán)格的礦權(quán)出讓條件。在實施招標(biāo)拍賣掛牌的同時，在作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境保護、最低支出等方面設(shè)置了嚴(yán)格的礦權(quán)出讓條件，以最大程度利用資源、最大限度保護土地和環(huán)境。③加強市場監(jiān)管。國外對市場監(jiān)管非常重視，一般由國家土地管理局、礦產(chǎn)資源管理局全面負(fù)責(zé)油氣勘探開發(fā)的監(jiān)管，重點強化無證開發(fā)、越界開發(fā)等行為監(jiān)管，嚴(yán)格執(zhí)行最低勘探投入、環(huán)境恢復(fù)保證金制度，確保油氣勘探開采有序進行[5]。④建立合理的收益分配制度。根據(jù)法律或合同約定明確油氣開采收益分配比例，厘清相關(guān)各方權(quán)益和職責(zé)界面，使油氣企業(yè)、中央政府、地方政府和受到油氣開采影響的地區(qū)都能享受油氣資源帶來的收益。

2.2 國際石油公司的主要做法

國際石油公司礦權(quán)一般按照區(qū)域進行管理，資源、人才、技術(shù)分配較為合理，鮮見內(nèi)部流轉(zhuǎn)案例，礦權(quán)管理理念、方法、流程和策略較為成熟完善：①強化礦權(quán)市場化運營。國際石油公司無論是在礦權(quán)管理原則、管理流程還是管理方法上，都突出市場化的思維模式和理念，圍繞油氣礦權(quán)保值增值目標(biāo)，持續(xù)完善運營機制，通過礦權(quán)評估和資本收益指導(dǎo)投資安排和礦權(quán)管理。②對礦權(quán)實施分類管理。對收益不高的礦權(quán)，采用市場化競爭方式出讓；對風(fēng)險較大的礦權(quán)，采用聯(lián)合公司方式合作開采；對優(yōu)質(zhì)礦權(quán)，獨立開采。③建立了規(guī)范的礦權(quán)投資決策流程。投資決策一般分為3個階段，即確定潛在目標(biāo)區(qū)塊的初步?jīng)Q策、圓桌會議討論的中間決策和首席運營官最終決策。圓桌會議定期召開，由勘探、資源評估、績效管理、資產(chǎn)管理等部門參加，其投票結(jié)果是首席運營官決策的重要依據(jù)。④制訂均衡的礦權(quán)投資策略。新礦權(quán)投資占比約為50%，既有礦權(quán)投資占比約為35%，剩余投資用于開采基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在具體操作過程中，國際石油公司一般會適當(dāng)控制新礦權(quán)中的高風(fēng)險區(qū)塊投資，并適度增加開采基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中高回報區(qū)塊的投資。

3 我國油氣礦權(quán)流轉(zhuǎn)政策及流轉(zhuǎn)實踐

3.1 油氣礦權(quán)流轉(zhuǎn)政策

為促進國內(nèi)油氣勘探開發(fā)、激發(fā)油氣市場活力，國家相繼出臺一系列改革舉措?！兑庖姟访鞔_提出，要完善并有序放開油氣勘查開采體制，允許符合準(zhǔn)入條件并獲得資質(zhì)的市場主體參與常規(guī)油氣勘查開采，形成多種經(jīng)濟成分共同參與的勘察開采體系，允許油氣企業(yè)之間以市場化方式進行礦權(quán)轉(zhuǎn)讓[6]?！兜V權(quán)出讓制度改革方案》提出，完善礦權(quán)競爭出讓制度，除協(xié)議出讓等特殊情形外礦權(quán)一律以招標(biāo)拍賣掛牌方式出讓，建立累進動態(tài)的探礦權(quán)占用費制度以及動態(tài)調(diào)整的采礦權(quán)占用費和最低勘查投入制度[7]?！蛾P(guān)于全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革的指導(dǎo)意見》要求，完善礦產(chǎn)資源有償使用制度，建立礦產(chǎn)資源國家權(quán)益金制度，征收礦權(quán)出讓收益，擴大礦權(quán)競爭性出讓范圍，嚴(yán)格限制礦權(quán)協(xié)議出讓[8]。

目前，我國油氣資源勘探開發(fā)實行一級審批登記制度，國務(wù)院批準(zhǔn)的有資格從事油氣資源勘探開發(fā)的石油公司有中石油、中石化、中海油和陜西延長石油（集團）有限責(zé)任公司等4家公司。根據(jù)礦產(chǎn)資源法，礦產(chǎn)資源屬于國家所有，由國務(wù)院行使國家對礦產(chǎn)資源的所有權(quán)，礦權(quán)可以有償取得、依法轉(zhuǎn)讓[9]；探礦權(quán)人在完成規(guī)定的最低勘查投入后經(jīng)批準(zhǔn)可轉(zhuǎn)讓探礦權(quán)；采礦權(quán)人因企業(yè)合并（分立）、與他人合資（合作）經(jīng)營、出售（變更）資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)而需要變更采礦權(quán)主體的，經(jīng)批準(zhǔn)可轉(zhuǎn)讓采礦權(quán)。國家政策允許礦權(quán)在企業(yè)內(nèi)部和企業(yè)之間進行流轉(zhuǎn)[10]，但由于具有資質(zhì)的市場主體較少以及油氣礦權(quán)評估和具體交易方法等配套制度不完善，國內(nèi)油氣企業(yè)僅探索開展了企業(yè)內(nèi)部礦權(quán)流轉(zhuǎn)，尚未開展不同油氣企業(yè)之間的礦權(quán)流轉(zhuǎn)。

3.2 油氣礦權(quán)競爭性出讓和流轉(zhuǎn)實踐

3.2.1 油氣礦權(quán)競爭性出讓

2011年以來，采用招標(biāo)、拍賣、掛牌等方式，我國陸續(xù)開展了頁巖氣、煤層氣、常規(guī)油氣等區(qū)塊競爭性出讓工作。但勘查投入完成情況并不理想，企業(yè)為了中標(biāo)而承諾的巨大勘查投入實際很難完成。部分企業(yè)也因未完成承諾的勘查投入，繳納了違約金、核減了區(qū)塊面積、辦理了延續(xù)登記。這種價高者得的競爭性出讓條件未能達到提高油氣資源利用效率的目的。

3.2.2 油氣礦權(quán)流轉(zhuǎn)

中石油、中石化在積極探索企業(yè)內(nèi)部礦權(quán)流轉(zhuǎn)。為激活內(nèi)部勘探開發(fā)市場，化解資源、人才、技術(shù)布局的不平衡問題，中石油綜合運用市場化運作、社會化服務(wù)、流轉(zhuǎn)區(qū)塊分公司制、投資計劃單列、財務(wù)預(yù)算單獨核定、效益跟蹤單獨考核等改革舉措，2017年對鄂爾多斯、四川、柴達木三大盆地及部分外圍盆地共16個探、采礦權(quán)開展內(nèi)部流轉(zhuǎn)。中石油青海油田4個探礦權(quán)和2個采礦權(quán)區(qū)塊流轉(zhuǎn)給遼河油田公司，長慶油田公司5個探礦權(quán)和2個采礦權(quán)流轉(zhuǎn)給華北油田和玉門油田，西南油氣田2個探礦權(quán)和1個采礦權(quán)流轉(zhuǎn)給大慶油田[11]。部分流轉(zhuǎn)區(qū)塊目前已見成效，巴彥—河套盆地獲工業(yè)油流，有望形成5 000×104t以上儲量規(guī)模。中石化通過商議、內(nèi)部招標(biāo)等方式推動企業(yè)內(nèi)部礦權(quán)流轉(zhuǎn)。2017年，中石化旬邑—宜君致密油礦權(quán)區(qū)塊流轉(zhuǎn)通過招標(biāo)會審方式，由專家從技術(shù)可行性、經(jīng)濟性、體制機制創(chuàng)新、運行組織保障、抗風(fēng)險能力等5個方面量化打分，擇優(yōu)從3家申請單位中選擇河南油田作為流轉(zhuǎn)接入單位，中石化在礦權(quán)區(qū)塊內(nèi)部市場化流轉(zhuǎn)改革、探索難動用儲量效益開發(fā)新模式道路上邁出關(guān)鍵步伐。為降低管理運行成本，旬邑—宜君區(qū)塊按照項目化運作、市場化運行、社會化服務(wù)和精干高效的原則組建了渭北油氣開發(fā)項目部，實施獨立核算和自主承包經(jīng)營[12]。

4 油氣礦權(quán)流轉(zhuǎn)的基本思路及機制

4.1 油氣礦權(quán)流轉(zhuǎn)的基本思路

國有大型油氣企業(yè)礦權(quán)流轉(zhuǎn)機制建議遵循分級、分類、分階段的指導(dǎo)思想，總體上應(yīng)堅持市場化的原則，按照“四類別、三方式、兩階段”的思路進行框架設(shè)計。

4.1.1 四類別

參考技術(shù)規(guī)范和有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，國有大型油氣企業(yè)可以探索相關(guān)分類標(biāo)準(zhǔn)進行評價，反映礦權(quán)價值，便于決策參考。具體說來，探礦權(quán)區(qū)塊和未動用儲量采礦權(quán)區(qū)塊評價可以分為Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ類[13]（表1）。

4.1.2 三方式

對于國有大型油氣企業(yè)油氣礦權(quán)決策，可以參考國際石油公司的礦權(quán)運作模式，采用外部流轉(zhuǎn)、合資合作、內(nèi)部流轉(zhuǎn)3種方式對礦權(quán)進行分類管理（表2）。

4.1.3 兩階段

根據(jù)油氣體制改革進展和市場化推進程度，可以分為近期和遠(yuǎn)期2個階段（表3）。

表1 探礦權(quán)區(qū)塊和未動用儲量采礦權(quán)區(qū)塊分類表

表2 油氣礦權(quán)的決策方式表

4.2 油氣礦權(quán)流轉(zhuǎn)的體制機制

4.2.1 成立礦權(quán)管理領(lǐng)導(dǎo)小組

國有大型油氣企業(yè)可以成立礦權(quán)管理領(lǐng)導(dǎo)小組，由主管上游的副總經(jīng)理擔(dān)任組長，勘探與生產(chǎn)部門總經(jīng)理擔(dān)任副組長，油田公司總經(jīng)理為成員。礦權(quán)管理領(lǐng)導(dǎo)小組主要負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)國家相關(guān)部門開展礦權(quán)改革，對公司礦權(quán)改革、管理辦法、機制設(shè)計提出建議。礦權(quán)管理領(lǐng)導(dǎo)小組可下設(shè)內(nèi)部流轉(zhuǎn)工作小組和儲量交易工作小組，前者主要負(fù)責(zé)完善內(nèi)部競爭流轉(zhuǎn)的管理辦法和操作規(guī)范、組織專家根據(jù)資源評價結(jié)果遴選適宜內(nèi)部流轉(zhuǎn)區(qū)塊以及量化打分推薦流轉(zhuǎn)接收單位等，后者則主要負(fù)責(zé)制訂儲量資產(chǎn)評估規(guī)范、健全第三方評估機制、從資源評價結(jié)果中遴選可合作或交易區(qū)塊，適時開展儲量交易[14]。同時，建議油田公司成立以總經(jīng)理為組長的地區(qū)公司礦權(quán)領(lǐng)導(dǎo)小組，定期召開礦權(quán)管理協(xié)調(diào)會，做好礦權(quán)登記、部署、年檢、流轉(zhuǎn)等相關(guān)工作。

4.2.2 建立專業(yè)化風(fēng)險勘探公司

為了進一步完善礦權(quán)管理體制、加強礦權(quán)流轉(zhuǎn)、提高勘探資金的使用效率、提升礦權(quán)價值，建議國有大型油氣企業(yè)組織有關(guān)風(fēng)險勘探和礦權(quán)區(qū)塊評價的優(yōu)勢兵力，建成風(fēng)險勘探的專業(yè)化隊伍，統(tǒng)領(lǐng)新區(qū)塊風(fēng)險勘探及評價。風(fēng)險勘探公司建議定位于市場化運行的經(jīng)營性公司，賦予其經(jīng)營職責(zé)，經(jīng)營范圍包括公司新發(fā)現(xiàn)區(qū)塊（不含油田周邊區(qū)塊）、外部流轉(zhuǎn)進來的新區(qū)塊以及合資合作的新區(qū)塊。風(fēng)險勘探公司專門負(fù)責(zé)公司新礦權(quán)的動態(tài)跟蹤與獲取、新區(qū)塊的評估與風(fēng)險勘探、新區(qū)塊的礦權(quán)管理與經(jīng)營，負(fù)責(zé)發(fā)現(xiàn)儲量和評估（儲量作為資產(chǎn)視為其被考核指標(biāo)），但不負(fù)責(zé)已獲得發(fā)現(xiàn)區(qū)塊的油氣開采和生產(chǎn)經(jīng)營。同時，公司礦權(quán)范圍內(nèi)的其他礦產(chǎn)資源，也可以由風(fēng)險勘探公司負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)與其他相關(guān)公司的合資合作或擇機轉(zhuǎn)讓，從而達到進一步挖掘礦權(quán)資源價值的目的。

4.2.3 完善礦權(quán)流轉(zhuǎn)決策機制

參考國際石油公司礦權(quán)分類管理的經(jīng)驗，完善國有大型油氣企業(yè)資源評價系統(tǒng)，充分發(fā)揮公司級資源評價系統(tǒng)作用，每年定期評價，做好優(yōu)選排隊，評價結(jié)果作為礦權(quán)流轉(zhuǎn)決策依據(jù)。對于Ⅰ類和Ⅱ類區(qū)塊，原則上采用獨立勘探開發(fā)模式；對于Ⅲ類區(qū)塊，原則上采用引入合資伙伴、建立聯(lián)合公司的方式；對于Ⅳ類區(qū)塊，原則上采用轉(zhuǎn)讓礦權(quán)的方式進行外部流轉(zhuǎn)。公司層面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)礦權(quán)內(nèi)部流轉(zhuǎn)工作，由勘探與生產(chǎn)部門牽頭組織區(qū)塊評價和流轉(zhuǎn)工作，定期組織專家對按照資源評價系統(tǒng)篩選出的符合流轉(zhuǎn)條件的備選區(qū)塊進行論證和認(rèn)定，建立流轉(zhuǎn)區(qū)塊池，公布已劃設(shè)的流轉(zhuǎn)備選區(qū)塊，推進礦權(quán)流轉(zhuǎn)工作常態(tài)化、制度化、規(guī)范化，實現(xiàn)對流轉(zhuǎn)區(qū)塊池動態(tài)調(diào)整與科學(xué)管理。

4.2.4 健全礦權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法

國有大型油氣企業(yè)油氣礦權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法主要內(nèi)容建議包括流轉(zhuǎn)對象、流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)管理、內(nèi)部流轉(zhuǎn)運行與考核等（表4）。

表3 油氣礦權(quán)的流轉(zhuǎn)階段表

5 促進油氣礦權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)建議

5.1 持續(xù)加強Ⅰ類和Ⅱ類區(qū)塊的礦權(quán)保護與內(nèi)部流轉(zhuǎn)

5.1.1 近期

5.1.1.1 重點保障區(qū)塊實行追加專項投入為核心的保障機制

重點保障區(qū)塊可以為國有大型油氣企業(yè)的儲量發(fā)現(xiàn)和上游業(yè)務(wù)的長遠(yuǎn)發(fā)展提供強有力的礦權(quán)資源保障。進一步加強陸上優(yōu)質(zhì)礦權(quán)、海上戰(zhàn)略礦權(quán)以及面臨核減風(fēng)險主力礦權(quán)的保障力度，追加專項投入，最大限度確保大型盆地優(yōu)質(zhì)礦權(quán)，保持礦權(quán)優(yōu)勢地位，力爭保住大型盆地中承諾到期仍將無法滿足投入的區(qū)塊。同時，結(jié)合年度勘探實施進展和勘探投入完成情況，提前部署安排近期勘探工作量及投資，為保護重點礦權(quán)和促進內(nèi)部流轉(zhuǎn)打下堅實基礎(chǔ)，為推進上游改革贏得寶貴的時間與空間。

5.1.1.2 持續(xù)推動企業(yè)內(nèi)部礦權(quán)流轉(zhuǎn)

①確保首批礦權(quán)內(nèi)部流轉(zhuǎn)工作的順利實施。持續(xù)推進流轉(zhuǎn)相關(guān)工作，解決流轉(zhuǎn)工作中出現(xiàn)的實際問題，落實流轉(zhuǎn)公司組建方案和流轉(zhuǎn)項目工作方案，推進市場化用工和服務(wù)，研究礦權(quán)內(nèi)部流轉(zhuǎn)、新區(qū)新領(lǐng)域勘探、未動用儲量區(qū)整體勘探開發(fā)等單列項目管理辦法。②繼續(xù)開展適宜區(qū)塊的選擇和流轉(zhuǎn)。通過自下而上和自上而下相結(jié)合的方式，廣泛征求勘探與生產(chǎn)部門和地區(qū)公司的建議，綜合考慮流轉(zhuǎn)區(qū)塊存在問題和引入油田的相對技術(shù)優(yōu)勢，繼續(xù)選擇資源潛力大、勘探程度較低、礦保壓力大的大型盆地區(qū)塊，向力量相對富余的油田按照效益最大化的原則實行礦權(quán)內(nèi)部流轉(zhuǎn)，激活內(nèi)部勘探開發(fā)市場，提高整體效益。

表4 國有大型油氣企業(yè)油氣礦權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法主要內(nèi)容表

5.1.1.3 創(chuàng)新勘探與未動用儲量項目管理的體制機制

強化項目管理，加強新區(qū)新領(lǐng)域勘探力度，加大未動用儲量開發(fā)力度，盤活儲量資產(chǎn)。部分地區(qū)公司可成立新區(qū)新領(lǐng)域勘探項目部和未動用儲量開發(fā)項目部，由勘探與生產(chǎn)部門按照單列項目進行管理，統(tǒng)一評價、優(yōu)選排隊、投資單列、單獨考核。新區(qū)新領(lǐng)域勘探項目和未動用儲量開發(fā)項目管理做到組織、區(qū)塊、工作量、投資到位，確保礦權(quán)區(qū)塊投入，加大開發(fā)力度，實現(xiàn)降本增效和提高綜合效益。

5.1.1.4 創(chuàng)新甲乙方合作運行機制

目前，國有大型油氣企業(yè)油氣勘探開發(fā)基本模式是由油公司主導(dǎo)，由油公司獨自承擔(dān)風(fēng)險、獨享利潤。建議國有大型油氣企業(yè)建立甲乙方利益共同體，在施工階段由油服公司進行施工總承包，在油氣產(chǎn)能標(biāo)定后雙方結(jié)算尾款，超過方案產(chǎn)能根據(jù)效益指標(biāo)倒算工程款，超過標(biāo)定產(chǎn)能部分收益讓渡給油服公司，促進低品位資源和難動用儲量的規(guī)模效益開發(fā)。通過一體化運作和產(chǎn)建合作實現(xiàn)風(fēng)險共擔(dān)、利益共享、合作共贏。合作范圍可先期選擇非常規(guī)油氣以及難動用儲量，根據(jù)實施效果后期可以推廣到常規(guī)油氣開發(fā)。

5.1.2 遠(yuǎn)期

5.1.2.1 探索更加積極有效的礦權(quán)管理制度

參考國際石油公司礦權(quán)管理經(jīng)驗，國有大型油氣企業(yè)可以建立具有一定靈活性的礦權(quán)管理體系，充分調(diào)動子公司、區(qū)域公司、分公司的積極性，盤活現(xiàn)有礦權(quán)。成立由相關(guān)部門參與的決策委員會，通過投票進行民主決策，最終形成對礦權(quán)取得、保護、流轉(zhuǎn)等管理意見。借鑒國際石油公司定期召開的由首席運營官組織的圓桌會議，由勘探部門、資源評估部門、績效管理部門、資產(chǎn)管理部門等相關(guān)負(fù)責(zé)人參與，綜合參考圓桌會議投票和首席運營官最終決策制訂礦權(quán)投資策略。

5.1.2.2 建立礦權(quán)保護與區(qū)塊流轉(zhuǎn)的長效聯(lián)動機制

進一步加強礦權(quán)管理、強化勘探部署、重視礦權(quán)保護，實現(xiàn)方便管理和滿足投入的目的。建立礦權(quán)保護與區(qū)塊流轉(zhuǎn)的長效聯(lián)動機制，以礦權(quán)保護支持區(qū)塊流轉(zhuǎn)，以區(qū)塊流轉(zhuǎn)促進礦權(quán)保護。完善礦權(quán)保護體系，建立探礦權(quán)全周期評價系統(tǒng)和投入考核機制，及時提出并落實礦權(quán)保護預(yù)警方案，對達不到考核要求的礦權(quán)嚴(yán)格納入流轉(zhuǎn)范圍。同時，對于區(qū)塊流轉(zhuǎn)后仍不能按承諾完成相應(yīng)投入、達不到礦權(quán)保護目標(biāo)的流轉(zhuǎn)單位，給予一定懲罰，縮短其礦權(quán)投入考核周期并提高區(qū)塊流轉(zhuǎn)門檻。

5.1.2.3 培育和建立競爭有序的內(nèi)部礦權(quán)市場

①加強區(qū)塊可持續(xù)運營。完善資源評價系統(tǒng)，定期評價跟蹤，對無投入、投入不足的難保區(qū)塊、新區(qū)塊及時納入?yún)^(qū)塊動態(tài)評價與獲取范圍，分類投資決策。重點保障區(qū)塊實行追加專項投入為核心的保障機制，戰(zhàn)略保護區(qū)塊采用風(fēng)險勘探機制為核心的統(tǒng)籌管理，及時開展勘探評價和區(qū)塊綜合優(yōu)選，為流轉(zhuǎn)、交易和退出提供依據(jù)。②完善內(nèi)部競爭性流轉(zhuǎn)管理辦法。健全工作環(huán)節(jié)及制度，流轉(zhuǎn)區(qū)塊實行申請、策劃、實施到完成的全過程管理，實現(xiàn)礦權(quán)的存量優(yōu)化和進退平衡?？偨Y(jié)內(nèi)部礦權(quán)流轉(zhuǎn)的經(jīng)驗教訓(xùn)，形成具體管理辦法和操作規(guī)范，逐步完善油氣礦權(quán)內(nèi)部流轉(zhuǎn)機制，以市場辦法配置油氣資源。

5.2 穩(wěn)健開展Ⅲ類區(qū)塊的合資合作

5.2.1 適當(dāng)增加合作勘探開發(fā)礦權(quán)比重

前期勘探效果不佳或受工程技術(shù)政策經(jīng)濟條件約束、部分石油地質(zhì)條件有待進一步落實、勘探開發(fā)難度較大、風(fēng)險較高的Ⅲ類區(qū)塊，應(yīng)積極考慮引入合資伙伴，建立聯(lián)合公司。積極探索國有大型油氣企業(yè)之間合作開發(fā)的模式，降低風(fēng)險和投入。按國際規(guī)則研究合作合同條款，健全與外資合作機制，引入英國石油公司、美國雪佛龍股份有限公司、荷蘭皇家殼牌集團、美國?？松梨诠镜葏⑴c，學(xué)習(xí)國際石油公司先進的技術(shù)和生產(chǎn)管理經(jīng)驗。穩(wěn)健開展與民營資本的合資合作，注意控制項目前期和經(jīng)營風(fēng)險。

5.2.2 重點關(guān)注海上及深水合作勘探開發(fā)

目前，全球油氣勘探開發(fā)趨勢從陸上勘探開發(fā)向海上甚至深水勘探開發(fā)轉(zhuǎn)移，國際石油公司將未來勘探開發(fā)的重點放在海上油氣項目。國有大型油氣企業(yè)應(yīng)進一步加強對海上項目和深水項目的重視程度，保護和爭取海上合作礦權(quán)，在海上、深水項目中加強與意大利埃尼集團、美國?？松梨诠尽⒂凸镜群献?，為儲量發(fā)現(xiàn)和上游業(yè)務(wù)的長遠(yuǎn)發(fā)展提供資源保障。

5.3 逐步探索Ⅳ類區(qū)塊的外部競爭性流轉(zhuǎn)

5.3.1 近期——結(jié)合國家資質(zhì)審批進展逐步探索外部礦權(quán)流轉(zhuǎn)

1）第一階段——適時開展與具備油氣勘探開發(fā)資質(zhì)公司之間的礦權(quán)流轉(zhuǎn)。油氣礦權(quán)流轉(zhuǎn)并非是油氣資源所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，而是油氣資源開發(fā)經(jīng)營權(quán)的移轉(zhuǎn)[16]。鑒于油氣資源關(guān)系國家利益，我國對礦權(quán)轉(zhuǎn)讓設(shè)定較為嚴(yán)格的程序，受讓人需具有市場準(zhǔn)入資格和行政許可資質(zhì)。在國家油氣體制改革初期，法律法規(guī)對受讓人的準(zhǔn)入條件和資質(zhì)并沒有可操作性規(guī)定，建議按照《意見》中提出的“完善并有序放開油氣勘查開采體制”的相關(guān)精神，逐步探索油氣礦權(quán)流轉(zhuǎn)，在本階段擇機開展與國務(wù)院已經(jīng)批準(zhǔn)從事油氣勘探開發(fā)的公司進行油氣礦權(quán)流轉(zhuǎn)，根據(jù)現(xiàn)行探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法滿足礦權(quán)流轉(zhuǎn)條件[17]，避免出現(xiàn)當(dāng)前法律規(guī)定的禁止采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓的情形[18]，充分考慮礦權(quán)內(nèi)在價值、勘探開發(fā)歷史成本、環(huán)境安全綜合成本，以油氣礦權(quán)轉(zhuǎn)讓評估價格為基礎(chǔ)確定轉(zhuǎn)讓價格，確保國有資產(chǎn)保值增值，探索建立國有大型油氣企業(yè)之間的定期交流機制，探索建立油氣礦權(quán)交易平臺。

2）第二階段——積極探索與絕對控股或?qū)嶋H控制的國企之間的礦權(quán)流轉(zhuǎn)。隨著油氣體制改革的持續(xù)深化，油氣礦權(quán)的物權(quán)屬性逐漸突出，財產(chǎn)屬性和行政許可屬性逐漸分離，油氣礦權(quán)流轉(zhuǎn)的阻礙逐漸減少，管理和審批辦法進一步完善，市場秩序和交易安全得以保證，油氣礦權(quán)流轉(zhuǎn)的受讓方將不僅局限于已經(jīng)具備油氣勘探開發(fā)資質(zhì)的企業(yè)?？紤]到油氣礦權(quán)出讓的歷史問題、油氣特殊商品屬性以及能源戰(zhàn)略發(fā)展的需要，建議在滿足國有資產(chǎn)保值增值和油氣資源戰(zhàn)略管理需要的基礎(chǔ)上，結(jié)合油氣礦權(quán)改革進展，進一步擴大受讓方范圍，積極探索與絕對控股或?qū)嶋H具有控制權(quán)的國企之間的礦權(quán)流轉(zhuǎn)，優(yōu)先開展與資本額度、裝備力量、技術(shù)實力、業(yè)績經(jīng)驗等綜合實力強的企業(yè)以及具備較強油氣勘探開發(fā)能力的企業(yè)作為受讓方，降低國有資產(chǎn)流失風(fēng)險，促進我國油氣資源有效開發(fā)利用。

5.3.2 遠(yuǎn)期——根據(jù)油氣體制改革進展進一步推動礦權(quán)市場化流轉(zhuǎn)

發(fā)達國家均允許礦權(quán)在二級市場流轉(zhuǎn)，權(quán)利人在法律范圍內(nèi)可自行對礦權(quán)進行處分，只需履行必要程序，政府一般不過多干預(yù)[19-20]。國際油氣公司區(qū)塊并購、作價買賣已司空見慣，全球油氣資源并購規(guī)模不斷擴大，每年交易額超過1 000億美元。由于礦權(quán)占用成本和退出風(fēng)險不斷提高，國有大型油氣企業(yè)應(yīng)進一步重視市場意識和價值觀念，增強儲量資產(chǎn)經(jīng)營意識。對于勘探開發(fā)難度大、風(fēng)險高的區(qū)塊，及時開展儲量公開交易，挖掘儲量價值，減少礦權(quán)負(fù)擔(dān)。在法律法規(guī)體系完善以后，礦權(quán)流轉(zhuǎn)和儲量交易等機制建設(shè)成熟時，國有大型油氣企業(yè)可以逐步推動油氣礦權(quán)的外部市場化流轉(zhuǎn)，積極參與國家級和各地油氣礦權(quán)交易中心及配套支持機構(gòu)建設(shè)，實現(xiàn)油氣礦權(quán)資源的高效配置[21]。

6 結(jié)束語

我國油氣勘探開發(fā)市場化進程加快，區(qū)塊占用成本和退出要求提高是大勢所趨，油氣礦權(quán)流轉(zhuǎn)具有很強的緊迫性和必要性。雖然國有大型油氣企業(yè)針對油氣礦權(quán)流轉(zhuǎn)做了很多工作，但還需要進一步加強優(yōu)質(zhì)礦權(quán)的保護力度，提高油氣礦權(quán)的經(jīng)營意識，加快油氣礦權(quán)的流轉(zhuǎn)力度。油氣礦權(quán)流轉(zhuǎn)具有長期性、艱巨性和復(fù)雜性，但方向是清晰的。國有大型油氣企業(yè)應(yīng)遵循分級、分類、分階段的指導(dǎo)思想，盡快開展油氣礦權(quán)流轉(zhuǎn)頂層設(shè)計并著手推進實施，同時從目標(biāo)設(shè)計和問題導(dǎo)向兩個角度共同解決影響油氣礦權(quán)管理、勘探開發(fā)業(yè)務(wù)的瓶頸以及管理體制、運行機制等方面存在的實際問題，總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，形成制度辦法，從而有效推動油氣礦權(quán)流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)包括國有大型油氣企業(yè)在內(nèi)的參與各方的共贏，打造經(jīng)濟增長的新亮點[22]，實現(xiàn)企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展和國家油氣資源的合理利用。