江蘇省高等教育經(jīng)費來源分析

楊小軍

(南京郵電大學(xué) 經(jīng)濟學(xué)院， 南京 210023)

古語云：兵馬未動，糧草先行。教育事業(yè)的穩(wěn)定、健康發(fā)展離不開充足的教育經(jīng)費支持，而當(dāng)前高校教育經(jīng)費相對不足已然成為一種常態(tài)。伴隨我國高等教育大眾化政策的實施，政府一直大力提倡高校要多渠道籌措教育經(jīng)費[1]，高等教育經(jīng)費來源的多樣化已成必然趨勢。作為教育大省，江蘇省共有普通高校142所，2017年共招生59.4萬人，在校生194.5萬人，全省高等教育毛入學(xué)率達56.7%。為此，研究江蘇省高等教育經(jīng)費規(guī)模和來源結(jié)構(gòu)，對確定高等教育經(jīng)費適度規(guī)模和優(yōu)化來源結(jié)構(gòu)、提升高等教育質(zhì)量并促進經(jīng)濟社會發(fā)展具有重要意義。

一、江蘇省高等教育經(jīng)費來源變化趨勢

(一)高等教育經(jīng)費逐年增長，但增速呈趨勢性下降

1998年，江蘇省高等教育總經(jīng)費為50.32億元，2002年則達到119.28億元，之后平均每年增長近45億元，到2015年高等教育總經(jīng)費達到702.95億元，是1998年的13.97倍，年均增速達16.78%。其中2007年的環(huán)比增速尤為明顯，高達39.63%，但近年來增速明顯放緩。與此同時，江蘇省高等教育經(jīng)費在江蘇省教育總經(jīng)費中的比重一直持續(xù)上升，在2008年達到最高，為34.56%，之后緩慢降低，但在2015年仍保持在28.65%的水平，高于當(dāng)年全國的平均水平26.34%(見圖1)。

注：數(shù)據(jù)來源于1999—2016年《中國教育經(jīng)費統(tǒng)計年鑒》，其中絕對數(shù)直接摘自年鑒，相對數(shù)根據(jù)絕對數(shù)計算所得，下同

圖1 江蘇省高等教育經(jīng)費來源整體情況

(二)財政性教育經(jīng)費比重呈“U”型，非財政性教育經(jīng)費比重呈倒“U”型

高等教育經(jīng)費根據(jù)收入來源，可分為財政性教育經(jīng)費和非財政性教育經(jīng)費兩大類，從而二者在教育經(jīng)費總收入中的比重必然是此消彼長的關(guān)系。就財政性教育經(jīng)費的占比而言，呈現(xiàn)出先降后增的“U”型特征，從1998年的65.14%逐步下降到2007的41.35%，然后逐步回升至2015年的60.83%，其年均增長率為16.31%，稍低于高等教育總經(jīng)費增速，這表明近年來政府投入的努力程度在提高[2]。與此相對，非財政教育經(jīng)費的占比呈現(xiàn)出先增后減的倒“U”型特征，從1998年的34.86%逐步上升到2007的58.65%，然后逐步下降至2015年的39.17%，這期間的年均增長率為17.58%，明顯高于高等教育總經(jīng)費增速。相對而言，財政性教育經(jīng)費在高等教育總經(jīng)費來源中的重要性在降低，1998年財政性教育經(jīng)費為非財政教育經(jīng)費的1.87倍，而2015年這一數(shù)值已下降到1.55倍(見圖2)。

圖2 財政性教育經(jīng)費和非財政性教育經(jīng)費占高等教育經(jīng)費比重

(三)公共財政預(yù)算安排的教育經(jīng)費在財政性教育經(jīng)費中占絕對比重，而事業(yè)收入在非財政性教育經(jīng)費中占絕對比重

1998—2015年江蘇省高等教育經(jīng)費來源中，財政性教育經(jīng)費構(gòu)成的一個最顯著特征就是公共財政預(yù)算安排的教育經(jīng)費占絕對比重。公共財政預(yù)算安排的教育經(jīng)費在財政性教育經(jīng)費所占比重最高為2007年的96.27%，雖然近幾年比重低于90%，但仍然保持在88.17%以上的水平。與此同時，這一時期公共財政預(yù)算安排的教育經(jīng)費年均增長16.08%，環(huán)比最大增幅為2008年的28.98%。各級政府征收用于高等教育的稅費變化不大，基本保持在4.47%左右的水平，最低為2.70%，最高為6.76%，該項經(jīng)費的年均增長率為11.41%。校辦產(chǎn)業(yè)、社會收入以及其他屬于國家財政性教育經(jīng)費的比重在前期較為穩(wěn)定，基本維持在2.06%的水平，但2013—2015年在財政性教育經(jīng)費中所占比重提升較為明顯，分別為6.55%、8.89%和8.58%，且其年均增長率為26.45%，顯著高于前兩者(見表1)。

同一時期，非財政性教育經(jīng)費構(gòu)成的一個顯著特征就是事業(yè)收入占絕對比重，且增長較快。事業(yè)收入平均占比高達79.25%，2015年該比重為81.25%，其年均增長率為18.05%，這主要得益于事業(yè)收入中學(xué)費的快速增長[3]。該時期內(nèi)，學(xué)費在事業(yè)收入中所占比例基本維持在64.94%左右的水平，而整個非財政性教育經(jīng)費收入基本有一半以上來源于學(xué)費收入，平均占比為51.40%，其年均增長率為19.21%，明顯高于事業(yè)收入的增長。社會捐贈和集資在非財政性教育經(jīng)費中所占比重相對較小，且呈下降的態(tài)勢。該比重平均為4.75%，最高為2003年的7.52%，最低為2015年的2.18%；社會捐贈和集資的增長相對較為緩慢，年均增長率僅為10.91%。同一時期，其他教育經(jīng)費增長較快，年均增長率為16.95%，其在非財政性教育經(jīng)費中的比重也相對較高，基本維持在16%的水平，2007年最高比重達到21.70%，但近年來有下降的趨勢，2015年該比重為16.56%(見表2)。

表1 財政性教育經(jīng)費構(gòu)成及其增長情況(%)

(四)教育事業(yè)經(jīng)費增長較快，且在公共財政預(yù)算安排的教育經(jīng)費中占絕對比重

就江蘇省高等教育經(jīng)費來源中公共財政預(yù)算安排的教育經(jīng)費構(gòu)成而言，教育事業(yè)經(jīng)費所占比重最大且增長明顯，而科研經(jīng)費所占比重過小且增長較慢。由表3可知，教育事業(yè)經(jīng)費撥款持續(xù)增加，其年均增長率高達18.29%，在公共財政預(yù)算安排的教育經(jīng)費中所占比重也呈現(xiàn)明顯的上升趨勢，近年來已超過90%，2015年的比重已達92.50%。與此相對，同一時期的科研經(jīng)費撥款增長不太穩(wěn)定，甚至有4年是負(fù)增長，且2013年的科研經(jīng)費撥款環(huán)比減少了54.24%，年均增長率也只有11.24%，對應(yīng)的科研經(jīng)費所占比重也呈現(xiàn)出下降的趨勢，已從2010年的最高比重10.73%下降到2015年的3.17%?；窘ㄔO(shè)經(jīng)費撥款的波動更大，同期內(nèi)有一半以上的年份出現(xiàn)負(fù)增長，最高跌幅為2011年的68.51%，年均增長率也為-3.90%，其占比已從最初的22.64%大幅下降到2015年的0.91%。其他經(jīng)費的增長波動也較大，但總體而言其他經(jīng)費撥款是增加的，年均增長率為15.48%，其所占比重相對比較穩(wěn)定，且近3年已超過科研經(jīng)費占比(見表3)。

(五)中央投入比重在降低，地方投入比重在增加

1998年以來，我國高等教育管理體制進行了一系列改革，尤其是建立了中央和地方政府共建共管的體制[4]，即絕大多數(shù)高校歸地方管理，從而這對高等教育經(jīng)費的來源結(jié)構(gòu)也產(chǎn)生了較大的影響。江蘇省高等教育經(jīng)費在中央和地方的構(gòu)成比例上，中央所占比重呈現(xiàn)明顯的下降趨勢，從1998年的54.43%下降到2015年的30.37%，而地方比重呈明顯上升的趨勢，從1998年的45.57%上升到2015年的69.63%，且地方比重最高曾達到73.43%。另外，就總量而言，江蘇省高等教育經(jīng)費來源中，中央和地方撥款都在逐年提高，但地方增長要明顯快于中央，從1998年至2015年，中央撥款年均增長12.84%，而地方撥款年均增長高達19.73%(見圖3)。

表2 非財政性教育經(jīng)費構(gòu)成及其增長情況(%)

表3 公共財政預(yù)算安排的教育經(jīng)費構(gòu)成及其增長情況(%)

圖3 中央和地方高等教育經(jīng)費比重

二、江蘇省高等教育經(jīng)費來源變動特征

(一)高等教育經(jīng)費落后于經(jīng)濟增長，短缺明顯

高等教育的發(fā)展離不開教育經(jīng)費的支持，而且與經(jīng)濟發(fā)展密切相關(guān)。如前文所述，江蘇省高等教育經(jīng)費總量是逐年增加的，但其增速是波動下降的，其年均增速16.78%雖然高于同期江蘇省GDP的年均增速14.33%，但其占GDP的比重較小，且變化成“M”型，尤其是從2008年以來持續(xù)降低，從1.22%下降到2015年的1%。究其原因，可能是財政性教育經(jīng)費相對貢獻度的降低。如前文所述，江蘇省高等教育經(jīng)費來源中財政性教育經(jīng)費平均占52.69%，而財政性教育經(jīng)費占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重是衡量政府投入水平的最重要指標(biāo)[5]，從趨勢上來看的話，該指標(biāo)是波動上升的，從1998年的0.46%上升到2015年的0.61%，但幅度較小；與此同時，同期高等教育經(jīng)費中占比相對較低的非財政性教育經(jīng)費占GDP的比重同樣較低，且其變化呈現(xiàn)出與教育經(jīng)費總量基本一致的“M”型(見圖4)。因而，無論是高等教育經(jīng)費總量，還是財政性教育經(jīng)費撥款，在經(jīng)濟總量中的比重都較低，表明高等教育經(jīng)費增強明顯落后于經(jīng)濟增長[6]，短缺問題較為嚴(yán)重，這會長期抑制江蘇省高等教育的發(fā)展。

圖4 江蘇省高等教育經(jīng)費占GDP比重

(二)二元化趨勢加強，二元結(jié)構(gòu)發(fā)生相對變化

改革開放以來，尤其是20世紀(jì)90年代中后期，我國政府便提倡高校應(yīng)多渠道籌措教育經(jīng)費，也即用非政府收入來彌補政府或公共收入[7]，并實現(xiàn)高等教育經(jīng)費來源的多元化。江蘇省高等教育經(jīng)費來源結(jié)構(gòu)已呈多元化發(fā)展趨勢，尤其是近年來，教育經(jīng)費來源的各個組成部分均有較大幅度的提高，但結(jié)構(gòu)上表現(xiàn)出明顯的二元化結(jié)構(gòu)，即財政性教育經(jīng)費中以公共財政預(yù)算安排的教育經(jīng)費為主和非財政性教育經(jīng)費中以學(xué)費為主，且二者在高等教育總經(jīng)費中所占的比重基本維持在73.06%左右，其他渠道經(jīng)費來源僅占26.94%。與此同時，江蘇省高等教育經(jīng)費來源的二元化結(jié)構(gòu)表現(xiàn)出以2007年為界限，之前的二元結(jié)構(gòu)程度在降低，之后又逐步加強，即從1998年的73.62%下降到2007年的69.85%，然后又上升到2007年的73.82%；而在二元結(jié)構(gòu)內(nèi)部，2007年之前，公共財政預(yù)算安排的教育經(jīng)費占比逐步降低、學(xué)費比重逐步提高，2007年之后，公共財政預(yù)算安排的教育經(jīng)費占比逐步提高、學(xué)費比重逐步降低。江蘇省作為教育資源豐富的經(jīng)濟大省，其高等教育經(jīng)費中政府性基金預(yù)算安排、企業(yè)撥款、校辦產(chǎn)業(yè)和社會服務(wù)收入、社會捐贈集資以及其他教育經(jīng)費等來源渠道未得到充分挖掘。這也反映了我國非財政性教育投入相關(guān)制度的不完善，以及由此引起的高校過分依賴政府經(jīng)費投入的現(xiàn)實[8]。

(三)科研經(jīng)費撥款占比過低，不利于高?？蒲兴降奶嵘?/h3>

教學(xué)、科研和社會服務(wù)是當(dāng)前高校的三大任務(wù)，其中科研是促進教學(xué)，并提升社會服務(wù)水平的重要手段和根本保證，從而也是高校綜合實力的集中體現(xiàn)，并在地區(qū)和國家經(jīng)濟發(fā)展中做出重要的貢獻。科研水平的提升，需要經(jīng)費的支持，盡管其來源渠道很多，但政府投入是絕大多數(shù)高校籌措科研經(jīng)費的最重要渠道。然而，江蘇省高等學(xué)?？蒲薪?jīng)費撥款在公共財政預(yù)算安排的教育經(jīng)費中所占比重過低，平均僅為7.47%，而同期教育事業(yè)費和基本建設(shè)費平均占比高達88.13%，尤其是近年來科研經(jīng)費占比特別低，2015年僅為3.17%，這不僅低于全國水平的3.46%，更是明顯低于北京(4.41%)、上海(6.08%)和浙江(4.25%)的科研經(jīng)費占比。

三、結(jié)論與建議

江蘇省現(xiàn)行的高等教育經(jīng)費來源基本上形成了以國家財政撥款為主，以各級政府征收用于高等教育的稅費、校辦產(chǎn)業(yè)、社會服務(wù)、捐贈集資以及學(xué)費等為輔的多元化籌措渠道。但是，通過對1998—2015年江蘇省高等教育經(jīng)費來源變化的具體分析，其不僅在經(jīng)費總量上存在較為嚴(yán)重的短缺問題，在結(jié)構(gòu)上也存在較為明顯的二元化趨勢，即高等教育經(jīng)費來源結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出以公共財政預(yù)算安排的教育經(jīng)費和學(xué)費這兩種主要渠道此消彼長的二元化結(jié)構(gòu)，且趨勢仍在加強；與此同時，盡管財政性教育經(jīng)費的相對重要性降低，但科研經(jīng)費撥款占比和增速都較低，且校辦產(chǎn)業(yè)、社會服務(wù)以及捐贈集資等渠道籌措的資金占比同樣很低，這表明江蘇省高等教育經(jīng)費要真正實現(xiàn)籌措渠道的多元化仍任重道遠(yuǎn)。

《江蘇省中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020)》明確指出，要“堅持把教育擺在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位……真正做到經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃優(yōu)先安排教育發(fā)展，財政資金優(yōu)先保障教育投入”，而隨著江蘇省高等教育規(guī)模的不斷擴大，充足的、與經(jīng)濟發(fā)展相稱的經(jīng)費來源是高等教育持續(xù)健康發(fā)展的重要保證，這要求必須實現(xiàn)經(jīng)費來源渠道真正意義上的多元化。

第一，為解決江蘇省高等教育經(jīng)費總量短缺問題，實現(xiàn)教育經(jīng)費規(guī)模的適度增長，應(yīng)在政府預(yù)算中明確法定增長要求。這不僅要體現(xiàn)在年初預(yù)算的制定上，也要在預(yù)算執(zhí)行過程中超收收入的分配上加以明確，并通過加大財政補助力度，確保江蘇省高等學(xué)校財政性教育經(jīng)費增長明顯高于省財政經(jīng)常性收入增長，并在保持當(dāng)前高等教育經(jīng)費增速高于GDP增速的基礎(chǔ)上，進一步提升高等教育經(jīng)費在GDP中的比重，以扭轉(zhuǎn)其“M”型尾部的現(xiàn)狀，最終實現(xiàn)政府對高等教育的經(jīng)費投入適度、持續(xù)增長。

第二，實現(xiàn)教育經(jīng)費來源的多元化。首先，在進一步加大江蘇省政府對高?？蒲型度氲幕A(chǔ)上，完善高等教育科研經(jīng)費來源的保障機制，鼓勵并積極引導(dǎo)高?？蒲谐晒涂萍挤?wù)與相關(guān)企業(yè)進行對接，通過推進校企合作的方式，將企業(yè)的需求與高校的科研和服務(wù)優(yōu)勢結(jié)合起來，這不僅可以提升高校的科研水平和科技成果的轉(zhuǎn)化效率，還可以為其不足的科研經(jīng)費注入新鮮的血液并帶來持續(xù)的支持。其次，要大力支持高校發(fā)展校辦產(chǎn)業(yè)和鼓勵提供社會服務(wù)，積極引導(dǎo)高校根據(jù)自身的實際情況，因地制宜地發(fā)展形式多樣的、能體現(xiàn)自身特點和科研優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)，通過“產(chǎn)學(xué)研”的密切結(jié)合和良性互動，進一步推動高校的科技創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)活動以及促進科研成果轉(zhuǎn)化，并以此提高江蘇省高等教育經(jīng)費自給的能力。最后，應(yīng)明確江蘇省各地土地出讓費中有相應(yīng)比重投入高等教育，積極引導(dǎo)企業(yè)和社會組織加大對高等教育的投入，通過“公辦民助、民辦公助”辦學(xué)互動機制，實現(xiàn)辦學(xué)主體和投資主體的多元化，同時從捐贈意識的培育、規(guī)范的專門捐贈機構(gòu)或組織的設(shè)立、法律法規(guī)政策的支持以及募捐形式和方式等方面入手，進一步完善社會捐贈的激勵機制，并通過完善江蘇省高等教育培養(yǎng)成本測定方法，進一步合理地確定政府、家庭分擔(dān)比例，做到實時調(diào)整學(xué)費，最終健全江蘇省高等教育經(jīng)費來源多元化渠道的籌措體制。