◎ 龐前聰 胡寧溪 羅利佳 黎 明 劉 毅

一、引言

我國城市發(fā)展已進(jìn)入轉(zhuǎn)型時期，城市建設(shè)方式正逐步從“增量擴(kuò)張”轉(zhuǎn)向“存量優(yōu)化”。2013年中央城鎮(zhèn)化工作會議明確指出，要按照嚴(yán)守底線、調(diào)整結(jié)構(gòu)、深化改革的思路，嚴(yán)控增量，盤活存量，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，提升效率，切實提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地集約化程度。當(dāng)前，粗放式土地利用的城市發(fā)展模式難以為繼，存量土地作為城市的重要資源，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下起到關(guān)鍵作用，存量空間的提升將成為我國城市規(guī)劃的新重點。[1]但當(dāng)前城市存量用地問題嚴(yán)峻，土地效益低下，權(quán)屬主體混雜，存量用地如何治理和兼顧多元主體進(jìn)行良性空間生產(chǎn)等問題的解決，將對存量用地的盤活和城市空間的提升有重要的意義。

國內(nèi)外對存量用地的研究主要集中在概念內(nèi)涵、形成原因、治理與規(guī)劃等方面。西方國家與存量用地相似的概念有空地、廢棄土地、可填充土地、再開發(fā)土地、棕地、再填充土地等。[2,3]英格蘭將存量建設(shè)用地分為空閑（或廢棄）土地與當(dāng)前使用中的土地兩類。[4]我國存量用地的概念是在2004年12月由國土資源部提出的，將存量用地分為閑置、空閑和批而未供土地三類。學(xué)者們認(rèn)為違法用地也應(yīng)當(dāng)屬于存量用地。[5]存量用地廣義是指城鄉(xiāng)建設(shè)已占有或使用的現(xiàn)有全部土地，狹義是指現(xiàn)有城鄉(xiāng)建設(shè)用地范圍內(nèi)的閑置未利用，或已利用但產(chǎn)出效率低的已建設(shè)用地，即具有二次開發(fā)利用潛力的土地，可分為低效用地（“三舊”）、批而未用和違法用地。[6]存量用地的形成原因有批供用環(huán)節(jié)缺乏銜接、規(guī)劃調(diào)整頻繁、政府管控不力和企業(yè)資金欠缺等。[7]用地治理層面，許多城市的總體規(guī)劃[8]、更新規(guī)劃[9]、城市設(shè)計[10]、控制性詳細(xì)規(guī)劃[11]的案例中提到應(yīng)因地制宜進(jìn)行城市更新（拆除或維修）、擬定實施政策與完善管理機制等策略。為提升存量用地效益，國內(nèi)外進(jìn)行了一系列的存量規(guī)劃，如日本的土地重劃[12]、英國的紳士化[13]和美國的棕地再開發(fā)等。國內(nèi)存量規(guī)劃進(jìn)展緩慢，多以成功地區(qū)案例借鑒為主。雖然2007年深圳總體規(guī)劃明確未來將以存量規(guī)劃為主，存量規(guī)劃將正式成為法定主流規(guī)劃的一部分[14]，但總體來說，當(dāng)前對存量用地的治理仍面臨著許多問題，尚未構(gòu)建完善的治理體系。

西方“空間的生產(chǎn)”理論主要著眼于城市（化）問題，運用“解構(gòu)”的方法來理解社會空間概念，分別從政治經(jīng)濟(jì)學(xué)和管治的宏觀角度以及從政治學(xué)和社會學(xué)的微觀角度來解釋當(dāng)下城市空間開發(fā)和再開發(fā)現(xiàn)象。[15]20世紀(jì)70年代以來，以亨利·列斐伏爾為代表的新馬克思主義城市研究學(xué)派圍繞城市空間生產(chǎn)并以城市為案例進(jìn)行了廣泛的研究，將歷史性、社會性和空間性三重意識辯證地、跨學(xué)科地結(jié)合起來，他指出城市空間是資本主義生產(chǎn)和消費活動的產(chǎn)物和生產(chǎn)過程。[16]國內(nèi)20世紀(jì)90年代以后關(guān)于“空間的生產(chǎn)”的理論引介已較為豐富，實證研討已逐漸展開，已成為解釋中國當(dāng)今空間現(xiàn)象和空間過程的一個有效工具。宏觀層面既包括以資本與行政主體為驅(qū)動的城市空間生產(chǎn)的解釋性研究[17]，也包括反思當(dāng)下空間同質(zhì)化[18]與斷裂性[19]傾向的批判性研究。微觀層面，一些學(xué)者針對上海“新天地”[20]、北京“798”、南鑼鼓巷[21]等特殊類型的空間特征及其形成機制，對空間的改造使用等進(jìn)行了實證演繹。還有對涂鴉空間[22]、攤販空間[23]、音樂空間[24]、垃圾豬[25]等的研究，“空間的生產(chǎn)”在國內(nèi)基本歸納出“制度結(jié)構(gòu)—社會行動—資本流動”三者與空間相互塑造的理論框架。國外空間生產(chǎn)理論研究豐富，但國內(nèi)的實證研究還相對比較缺乏，特別是對宏觀尺度城市空間的研究還有所不足。

存量用地自身主體的多元性特征更傾向于用空間生產(chǎn)去解讀，良性的空間生產(chǎn)應(yīng)是存量用地治理的最終目標(biāo)。當(dāng)前空間生產(chǎn)視角下的存量用地治理的研究比較缺乏，多數(shù)集中在城市更新方面，如舊城社區(qū)改造[26]、歷史街區(qū)復(fù)興[27]等。結(jié)合實際情況，本研究將珠海市存量用地定義為批而未用、“三舊”和違法用地。據(jù)統(tǒng)計，截至2016年12月，珠海市存量用地面積約為110.28平方公里（違法數(shù)據(jù)難以獲取，不作統(tǒng)計），約占總建設(shè)用地的27.75%，用地累積較多。本研究從空間生產(chǎn)的視角出發(fā)，選取珠海市（不含島嶼）作為研究對象，以珠海市相關(guān)部門數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，采用實地調(diào)研與文獻(xiàn)分析的方法，從資本、權(quán)力、民眾三維度去剖析存量用地的生成機理，并以良性空間生產(chǎn)為目標(biāo)，構(gòu)建“空間的表征—表征的空間—空間實踐”三元一體治理體系，提出存量用地的治理策略，以期為全國其他城市探索存量用地治理提供借鑒。

二、空間生產(chǎn)與用地治理的分析框架

（一）空間生產(chǎn)

空間是人文地理學(xué)研究的核心問題，亨利·列斐伏爾以馬克思主義作為分析工具，批判視空間僅僅為“場”和“容器”的傳統(tǒng)看法，最先提出“空間的生產(chǎn)”的理論，并提出“空間三元一體”，它包括三個核心范疇：①空間的表征（Representations of space）；②表征的空間（Representational spaces）；③空間的實踐（Spatial practice）。該理論認(rèn)為“社會的空間是社會的產(chǎn)物”，空間是政治經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，特定的社會生產(chǎn)與之對應(yīng)的空間。列斐伏爾關(guān)于空間生產(chǎn)的理論內(nèi)涵在后續(xù)研究中有所擴(kuò)充，引入了資本三重循環(huán)、第三空間等理論。存量空間是資本生產(chǎn)和消費活動的產(chǎn)物，兩者相互沖突，交織演進(jìn)?？臻g生產(chǎn)的理論核心聚焦于不同行為主體對空間價值的關(guān)注差異，生產(chǎn)出來的空間體現(xiàn)著不同主體的訴求，這與存量用地的多主體性和多價值性有一定關(guān)聯(lián)性，空間生產(chǎn)理論對空間背后的權(quán)利和資本機制、“空間—社會”的互動關(guān)系進(jìn)行了深刻的剖析，用此理論來解析存量用地的生成以及治理有一定的可行性。

（二）存量用地的分析與治理框架

存量用地形成是空間異化的結(jié)果，空間生產(chǎn)是理解空間異化的理論出發(fā)點，資本、權(quán)力、民眾是空間生產(chǎn)的內(nèi)在動力，城市居民與資本之間進(jìn)行拉鋸，政府不斷平衡著資本與民眾的關(guān)系，以政治權(quán)力優(yōu)勢影響著城市空間的生產(chǎn)。[28]因此，這為探析存量用地的形成提供了有效的分析框架：資本、權(quán)力以及民眾的多方角逐使空間失序，形成閑置（批而未用）、“三舊”和違法用地等低效益空間，而資金的缺乏使存量用地的改造和利用更難實現(xiàn)，造成存量用地不斷累積（圖1）。

圖1 存量用地生成機理分析框架

存量用地的治理可按照空間生產(chǎn)的“空間的表征—表征的空間—空間的實踐”三個核心范疇進(jìn)行治理體系構(gòu)建。列斐伏爾創(chuàng)造性地提出了三元分析框架，但并不否定“空間的表征—表征的空間”二元對立關(guān)系的存在，它體現(xiàn)著政府、規(guī)劃師、管理者等與居民和使用者之間的對立，對立關(guān)系又通過空間實踐緊密聯(lián)系在一起，由權(quán)力部門主導(dǎo)的空間的表征通常會通過實踐活動來干預(yù)空間的實踐從而對表征的空間產(chǎn)生一定影響。其中，“空間的表征”指的是建構(gòu)概念化的空間，很大程度來源自主體的構(gòu)想，然后投射到經(jīng)驗中，具有較大的創(chuàng)造性和主觀性，往往被認(rèn)為是科學(xué)家、規(guī)劃師的空間，主要表現(xiàn)為規(guī)劃、藍(lán)圖等，在空間生產(chǎn)理論框架下往往處于主動的支配的地位。“表征的空間”屬于一種直接經(jīng)歷的、生活的空間，是居民和使用者的空間，是大有可為的空間。居民日常生活空間生產(chǎn)的實現(xiàn)與居民的訴求有極大的關(guān)系，合理反映訴求、提升話語權(quán)是推動空間塑造的重要途徑?？臻g的實踐是空間的活動主體采取的有意圖、有計劃的行為占領(lǐng)與支配空間的過程，是社會整體運行過程中市民、資本、權(quán)力等各方面作用于空間的實踐過程?？臻g實踐受制于空間表征，同時，表征空間的實現(xiàn)依賴于空間實踐。

三、珠海市存量用地的生成機理

珠海2017年常住人口為176.54萬，人口城鎮(zhèn)比為89.37%，是珠江三角洲中心城市和東南沿海重要的風(fēng)景旅游城市之一。2016年1月，珠海被住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部評為首批“國家生態(tài)園林城市”，城市宜居指數(shù)排名前十。2000年以來，珠海城市規(guī)模擴(kuò)張較快，與國際上大都市圈土地開發(fā)強度（25%～30%）相比，土地開發(fā)強度已近極限，土地資源的緊缺性已開始顯現(xiàn)，已經(jīng)面臨從“要素推動”“投資推動”向“創(chuàng)新推動”轉(zhuǎn)型的巨大壓力。從GIS空間分析結(jié)果看（圖2），珠海市存量用地主要沿交通干線分布，主要集聚于老城區(qū)（香洲、斗門、金灣區(qū)）與國家重點開發(fā)的新區(qū)（高欄港、高新區(qū)、橫琴新區(qū)）。東部存量用地以“三舊”用地為主，西部存量用地大部分為批而未用用地，全市批而未用用地約為存量建設(shè)用地的65.89%。珠海市存量用地問題嚴(yán)重，它的形成可從資本、權(quán)力、民眾等方面進(jìn)行分析。

（一）資本利益擴(kuò)張，用地閑置低效

珠海當(dāng)前城市空間飽和與蔓延并存：中心城區(qū)人口密度較大、交通擁擠、基礎(chǔ)設(shè)施負(fù)荷大，已很難再往外拓展空間；新開發(fā)的工業(yè)園區(qū)土地使用效率不高，環(huán)境質(zhì)量下降，空置現(xiàn)象嚴(yán)重。空間是資本最好的投資場所，資本以符合自身利益最優(yōu)化的形式影響著城市空間的生產(chǎn)，對城市空間進(jìn)行重組。但若純粹追求利益，忽略經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律，就會出現(xiàn)供需不平衡等現(xiàn)象。珠海市批而未用用地面積為72.66平方公里，是低效用地面積的2倍（表1）。大量批而未用土地的形成與珠海早期城鎮(zhèn)化過程中的資本快速擴(kuò)張有關(guān)系。1990—2005年，珠海市出讓、劃撥土地較多，土地供需不平衡，土地開發(fā)建設(shè)率較低，用地效益低下。低效用地（如舊廠房）的形成與企業(yè)再開發(fā)意愿、政府激勵機制相關(guān)。企業(yè)為了謀求經(jīng)濟(jì)效益，會根據(jù)政策和市場狀況選擇是否進(jìn)行再開發(fā)、是否響應(yīng)當(dāng)時政策鼓勵更新方式。原企業(yè)如果不能分享足夠的開發(fā)利益，就不愿意將土地交出來招拍掛，而是維持原有的低效利用狀態(tài)。

圖2 珠海市存量用地斑塊

（二）用地權(quán)屬混雜，開發(fā)建設(shè)無序

存量用地的開發(fā)是一個多方博弈的過程，政府的產(chǎn)業(yè)發(fā)展設(shè)想可能與現(xiàn)產(chǎn)權(quán)所有者的意愿存在偏差，在改造過程中，易造成各種利益沖突，使改造進(jìn)程緩慢。當(dāng)前，珠海市低效用地集體土地和國有土地混雜，所有權(quán)與使用權(quán)主體多元，涉及企業(yè)、農(nóng)村集體、國家機關(guān)等業(yè)主，用地權(quán)屬混雜，權(quán)責(zé)有待清晰。村莊與城鎮(zhèn)在實際使用功能上，居住、工業(yè)和商業(yè)用地相互交織，宅基地、集體用地管理與建設(shè)混亂，居住環(huán)境受到損害，梳理難度較大。同時，政府的規(guī)劃開發(fā)意識也對城市空間的科學(xué)增長有極大關(guān)系，早期粗放、缺乏規(guī)劃的開發(fā)方式使城鎮(zhèn)、廠區(qū)與村莊已不能滿足當(dāng)今集約化、現(xiàn)代化發(fā)展的要求，空間特色也逐漸消亡。

表1 2016年珠海市各行政區(qū)存量用地面積統(tǒng)計（單位：平方公里）

（三）居住環(huán)境較差，配套設(shè)施缺乏

城市居民有著自身對于城市發(fā)展的利益需求，他們追求高質(zhì)量、健康的城市生活，并反對資本為了追求高利潤而進(jìn)行的損害普通城市居民基本權(quán)益的行為。實際調(diào)研發(fā)現(xiàn)，居民的話語權(quán)對生活環(huán)境的改造作用較小，對居住環(huán)境的訴求向上層反映不夠明顯，生活環(huán)境和配套設(shè)施現(xiàn)狀不能滿足居民品質(zhì)生活需求。主要體現(xiàn)在：①舊城鎮(zhèn)中，地塊內(nèi)部道路供給不足，與城市道路無法形成合理的對接，影響城市交通的暢通，無法滿足居民對道路交通和公共服務(wù)市政設(shè)施的需求。②舊村莊內(nèi)，管道、電線雜亂無章，衛(wèi)生死角多，消防通道不足或堵塞，內(nèi)部消防系統(tǒng)不健全，消防隱患較為嚴(yán)重。③早期的廠房建設(shè)對規(guī)劃的重視不足，大多數(shù)沒有消防間距，存在極大的安全隱患，道路寬度也無法滿足需求。

（四）資金供應(yīng)不足，改造進(jìn)程緩慢

存量用地形成還與開發(fā)利用項目資金不到位，融資難、貸款難等問題相關(guān)。目前，我國多層次資本市場建設(shè)滯后，民間融資、上市融資、發(fā)債融資等渠道不暢，特別是中小企業(yè)難以通過直接融資渠道獲得有效的資金供給。受國際金融危機影響，銀行放貸條件比以往更加嚴(yán)格，融資成本趨高，使資金的供應(yīng)不足。資金是城市持續(xù)發(fā)展源源不斷的動力，它對于存量用地的治理尤為重要：批而未用用地的開發(fā)與建設(shè)需要資金的支持；“三舊”的改造持續(xù)時間較長，需要較強的資金持續(xù)供應(yīng)能力，違法建筑的拆除也需要巨大的成本。當(dāng)前資金缺乏，存量用地又在不斷產(chǎn)生，形成存量用地的惡性循環(huán)，使土地整體滯留，改造進(jìn)程緩慢，難以盤活。

四、珠海市存量用地的治理對策

存量用地治理可構(gòu)建“空間的表征—表征的空間—空間的實踐”三元一體治理體系，即以政府、企業(yè)主導(dǎo)下的構(gòu)想（空間的表征）和以居民日常生活的需求（表征的空間）為兩維，通過“締造—資金—治理”的操作化路徑（空間的實踐）對兩維進(jìn)行協(xié)調(diào)聯(lián)系，滿足各方主體的需求，形成良性的空間生產(chǎn)模式：①實現(xiàn)空間的表征。企業(yè)應(yīng)在存量用地治理的過程中發(fā)揮其資本能力，創(chuàng)新改造模式，提高土地效益。政府構(gòu)想的愿景應(yīng)著重于權(quán)力規(guī)范和管理制度完善等方面。②居民生活空間應(yīng)重點提升居住品質(zhì)，完善配套設(shè)施建設(shè)，通過公眾參與渠道，反映訴求，形成良性的生活空間生產(chǎn)。③空間的實踐是聯(lián)系空間的表征和表征的空間的重要紐帶，是存量治理的操作化路徑。存量用地的治理應(yīng)著重于締造協(xié)商、治理創(chuàng)新以及資金支持三維度（圖3）。

（一）空間的表征：政府、企業(yè)主導(dǎo)下的空間生產(chǎn)

1.提升資本循環(huán)階段，創(chuàng)新“工轉(zhuǎn)研”等模式

圖3 存量用地治理體系

深化資本二三次循環(huán)是指企業(yè)的投入應(yīng)首先著重于建成環(huán)境營造（配套設(shè)施、景觀綠化等），提升城市生活品質(zhì)和宜居能力，積極完成建設(shè)一流旅游城市的目標(biāo)。珠海建市30多年來，堅持走環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展雙贏的發(fā)展道路，建成環(huán)境的營造是完成珠海城市特色和空間品質(zhì)目標(biāo)的重要途徑，例如加強珠海公園綠地建設(shè)、推行老城景觀綠化營造和提高市容環(huán)衛(wèi)水平等。還應(yīng)注重創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)的引入，例如舊區(qū)改造的“工轉(zhuǎn)研”模式，它是存量開發(fā)時期新型的科技地產(chǎn)，指的是工業(yè)用地和廠房作為原料被加工成的科技研發(fā)空間。以往的工業(yè)企業(yè)將剩余資本投入房地產(chǎn)開發(fā)，而“工轉(zhuǎn)研”乃至工業(yè)空間轉(zhuǎn)型則是資本直接投入在工業(yè)企業(yè)自身所在的土地上，是就地進(jìn)行的空間生產(chǎn)。珠海市低效用地的開發(fā)，特別是舊廠房的活化，可應(yīng)用此模式進(jìn)行功能置換和提升。

2.注重多元主體協(xié)商，規(guī)范權(quán)力的空間干預(yù)

存量規(guī)劃涉及的主體較為多元，注重多元主體協(xié)商是必要途徑，如允許原產(chǎn)權(quán)人與政府共享土地增值收益以提高存量土地整治的工作效率。應(yīng)創(chuàng)新進(jìn)行多元合作的治理模式，針對規(guī)劃的類型，培育不同的組織管理模式，如針對居住區(qū)更新的存量規(guī)劃，進(jìn)行社區(qū)治理模式探索、組建街區(qū)規(guī)劃委員會等；針對舊工業(yè)區(qū)的更新整治，積極組織企業(yè)治理或多元主體治理模式。對政府而言，應(yīng)轉(zhuǎn)變城市基層社會管理思路，由管控思維向治理思維轉(zhuǎn)變，允許和支持居民、企業(yè)的合理訴求，避免將居民階層推向政府的對立面，應(yīng)根據(jù)居民、企業(yè)需求建立多元治理主體間的協(xié)同治理機制，共同協(xié)商社區(qū)治理事務(wù)，形成政府力量的合理干預(yù)。

3.合理安排建設(shè)時序，完善存量建設(shè)管理機制

珠海市存量用地有很強的分區(qū)特征，應(yīng)注意開發(fā)時序：對于老城區(qū)，應(yīng)優(yōu)先推進(jìn)棚戶區(qū)改造，實行“先中心后周邊”原則，優(yōu)先盤活城區(qū)，對周邊進(jìn)行帶動發(fā)展；對于新區(qū)，應(yīng)分類統(tǒng)籌調(diào)配存量空間，論證規(guī)劃要求，確定存量用地開發(fā)性質(zhì)，進(jìn)行東西產(chǎn)業(yè)對接與轉(zhuǎn)移，提高珠海西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展能力。為落實規(guī)劃進(jìn)度，需建立存量規(guī)劃年度評估機制，追蹤整體落實情況，記錄和評價重點項目的開展情況，定期對存量用地開發(fā)工作績效進(jìn)行評價與反饋，也需建立存量用地開發(fā)的目標(biāo)責(zé)任監(jiān)督考核制度，按照工作分工和進(jìn)度要求，制定責(zé)權(quán)清晰的考核機制，定期檢查監(jiān)督，全面落實規(guī)劃的各項目標(biāo)與要求。

（二）表征的空間：居民日常生活的空間生產(chǎn)

1.注重居住品質(zhì)提升，完善配套設(shè)施建設(shè)

提升城市功能品質(zhì)應(yīng)改善生活質(zhì)量，引導(dǎo)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。對于珠海老城區(qū)，應(yīng)梳理緊湊城市用地，進(jìn)行社區(qū)改造和生活質(zhì)量提升，提高用地的供應(yīng)能力，提高社區(qū)居民住宅支付能力，使老城區(qū)恢復(fù)活力；對于新城區(qū)，應(yīng)在規(guī)劃開發(fā)時就樹立城市品質(zhì)意識，實施以文化彰顯和強化生態(tài)為特色的品質(zhì)提升策略和以民生保障為重點的社會服務(wù)體系提升策略。居民要對生活中配套設(shè)施（市政、公服）的需求及時反饋，明確設(shè)施是否老舊、規(guī)模是否足夠等問題，以便于完善公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃。

2.完善公眾參與渠道，反映生活空間訴求

居民話語的權(quán)力較低主要是由自身意識和表達(dá)途徑的缺乏所造成的，在存量開發(fā)的項目中應(yīng)注重建設(shè)公眾參與制度，需要建立一種有利于政府、規(guī)劃師、企業(yè)和民眾之間信息交換的四方互動模式，在項目立項準(zhǔn)備、項目啟動實施和存量規(guī)劃反饋階段都應(yīng)吸引公眾參與。充分利用電視、廣播、報刊、網(wǎng)絡(luò)等新聞媒體，多渠道、多形式、全方位開展生活空間的改造意見征集，提升居民的訴求意識，引導(dǎo)公眾全過程參與到生活環(huán)境的打造中。完善居民組織平臺、意見征集欄、網(wǎng)絡(luò)平臺等參與渠道，使表達(dá)途徑更為廣泛，生活訴求反映更加便捷。

（三）空間的實踐：存量用地治理的操作化路徑

1.實現(xiàn)多元主體協(xié)作，引入共同締造工作坊模式

共同締造工作坊注重規(guī)劃師與民眾、政府之間的互動。與西方國家自下而上推動的參與式規(guī)劃不同的是，共同締造工作坊仍強調(diào)政府與社區(qū)各主體協(xié)商共治過程，是自上而下和自下而上過程的結(jié)合。[29]此種模式更能夠?qū)崿F(xiàn)多元主體深入?yún)f(xié)作，珠海已進(jìn)行初步運用。如珠海北堤社區(qū)的共同締造活動，能夠真正做到多元主體協(xié)作，共同締造美好環(huán)境，在后續(xù)存量用地的治理提升實踐中，應(yīng)加強此模式的借鑒，協(xié)商規(guī)劃師、民眾、企業(yè)和政府等主體，實現(xiàn)共治。

2.明晰存量用地潛力，因地制宜進(jìn)行存量治理

要盤活存量用地，需摸清全市存量用地的再開發(fā)潛力。本研究從用地開發(fā)的必要性和可行性方面構(gòu)建再開發(fā)潛力評價指標(biāo)體系（表2）?；谝延醒芯砍晒幕A(chǔ)上結(jié)合現(xiàn)狀進(jìn)行指標(biāo)選取，通過相關(guān)數(shù)據(jù)的整理和實地調(diào)研，得到存量用地的屬性數(shù)據(jù)庫。經(jīng)過專家（學(xué)者、部門負(fù)責(zé)人員）打分，賦予指標(biāo)因子不同權(quán)重，對潛力的各項因子進(jìn)行1～5分評分，分?jǐn)?shù)越高，用地開發(fā)的必要性或可行性越高。

基于評價結(jié)果，將珠海市存量用地劃分為優(yōu)先再開發(fā)區(qū)域、重點再開發(fā)區(qū)域、機會再開發(fā)區(qū)域以及難以再開發(fā)區(qū)域四類（圖4）。優(yōu)先再開發(fā)區(qū)域主要為珠海市西部的高欄港經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、斗門城區(qū)以及南灣城區(qū)，基本上成片分布，區(qū)位條件良好，應(yīng)優(yōu)先于其他地區(qū)進(jìn)行開發(fā)；重點再開發(fā)區(qū)域主要為金灣城區(qū)、斗門城區(qū)、橫琴新區(qū)及唐家灣等地區(qū)，應(yīng)進(jìn)行整體改造，增加必要的財政投入進(jìn)行開發(fā)；機會再開發(fā)區(qū)域應(yīng)在重大契機（基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)）下，進(jìn)行帶動開發(fā)，主要在三灶鎮(zhèn)、斗門城區(qū)、香洲主城區(qū)和唐家灣等地；難以再開發(fā)區(qū)域一般情況下僅進(jìn)行風(fēng)貌調(diào)整，主要集中在珠海市東部的香洲城區(qū)。而根據(jù)實際用地情況，一般有整建維修（不改變建筑主體結(jié)構(gòu)和使用功能）、改變功能（改變使用功能，不改變建筑物主體結(jié)構(gòu)）和拆除重建（土地功能、開發(fā)強度、產(chǎn)權(quán)主體等均發(fā)生改變）三種方式?？偟膩碚f，香洲城區(qū)情況較為復(fù)雜，開發(fā)潛力一般，以機會再開發(fā)區(qū)域為主。西部地區(qū)開發(fā)潛力較大，以優(yōu)先再開發(fā)區(qū)域為主。

3. 積極探索融資模式，提升資金支撐能力

資金是整個存量用地治理的支撐力量，應(yīng)積極探索融資模式?？刹扇≌c社會資本合作的模式（PPP）進(jìn)行融資，社會資本直接參與項目運作，即投資主體根據(jù)公告的項目庫向當(dāng)?shù)貒临Y源主管部門申請，經(jīng)批準(zhǔn)后，利用自有資金直接參與項目區(qū)征地拆遷、配套設(shè)施建設(shè)和場地平整等活動，通過對項目的經(jīng)營而獲得利潤，而對于政府而言，減輕了財政收購負(fù)擔(dān)，實現(xiàn)了融資。還可以走城市土地開發(fā)證券化投資道路，建立或通過改組方式成立城市土地開發(fā)股份有限公司，發(fā)行土地整理債券，募集資金。

表2 存量建設(shè)用地再開發(fā)潛力評價指標(biāo)體系

五、結(jié)論與建議

存量用地的治理是新常態(tài)下亟待思考的問題，“十三五”規(guī)劃也提出重點考慮發(fā)揮東部沿海地區(qū)的優(yōu)勢，強化對東部地區(qū)存量的規(guī)劃。存量用地的形成往往與資本、權(quán)力、民眾有極大的關(guān)系，從空間生產(chǎn)異化這一角度出發(fā)，可以明晰珠海存量用地是由資本過度擴(kuò)張、用地權(quán)屬混雜、開發(fā)建設(shè)無序、配套設(shè)施不足和資金的缺乏等造成?；诳臻g生產(chǎn)“三元一體”的傳統(tǒng)思維，構(gòu)建存量用地的治理體系。在此治理體系中，政府應(yīng)注重多元主體協(xié)商，規(guī)范權(quán)力的空間干預(yù)，完善存量建設(shè)管理機制；企業(yè)應(yīng)深化資本循環(huán)，讓更多的資本流向建成環(huán)境與創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)；居民應(yīng)通過多種公眾參與渠道反映生活空間訴求，注意提升居住品質(zhì)與配套設(shè)施水平，積極進(jìn)行公眾參與；在具體的操作化路徑中應(yīng)引入共同締造工作坊模式，明晰存量用地潛力分區(qū)，因地制宜進(jìn)行存量治理，拓寬融資渠道，創(chuàng)新融資方式。

圖4 珠海市存量用地再開發(fā)潛力綜合評價等級

為保證珠海存量用地的治理有所保障，提出以下建議：第一，應(yīng)貫徹提升城市品位意識，全面促進(jìn)功能提升。珠海城市品位提升應(yīng)涵蓋社會服務(wù)體系、生態(tài)、產(chǎn)業(yè)以及綠色交通等多個方面，從城市發(fā)展觀念意識上進(jìn)行提升。第二，開展存量用地規(guī)劃研究，各部門積極協(xié)調(diào)配合。應(yīng)從產(chǎn)業(yè)引入和文化提升等方面進(jìn)行規(guī)劃研究，各部門協(xié)調(diào)配合，成立全市統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌存量規(guī)劃的編制，設(shè)計出一套完善統(tǒng)一的空間與制度均衡的存量規(guī)劃體系。第三，完善信息平臺建設(shè)，構(gòu)建動態(tài)監(jiān)測機制。應(yīng)加強存量土地批后跟蹤監(jiān)管工作，定時對全市范圍內(nèi)存量土地進(jìn)行全面清查，定期對嚴(yán)重落后于項目節(jié)點的更新改造項目進(jìn)行清理。存量用地的治理是城市發(fā)展的關(guān)鍵點，它為存量規(guī)劃的編制提供了總體綱領(lǐng)，涉及社會、經(jīng)濟(jì)、交通、文化、產(chǎn)業(yè)等諸多方面。在之后的研究和實踐中，應(yīng)結(jié)合社會學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等多學(xué)科理論基礎(chǔ)，構(gòu)建科學(xué)的存量規(guī)劃編制與實施方法，因此迫切需要得到更多學(xué)者的關(guān)注。