韓燁

摘? ?要：大學治理體系保證大學辦學目標與理念的實現(xiàn)，它是建立現(xiàn)代大學制度的基石。政府作為主要宏觀調(diào)控者，在大學治理中發(fā)揮著不可或缺的作用。2004年，日本國立大學率先完成了法人化改革，政府職能逐步由全面管制向指導、監(jiān)督轉(zhuǎn)變。2016年，日本創(chuàng)設指定國立大學法人制度，進一步推動了國立大學的法人化改革，鼓勵大學持續(xù)開展世界高水平的教育研究活動，并在管理運營與財政方面享有更多自主權(quán)。政府與大學通過關系重構(gòu)，逐步完善相關法規(guī)、組織、財政、評價等體系，努力把握雙方平衡的治理關系。這種關系模式所帶來的經(jīng)驗和新問題值得進一步思考。

關鍵詞：日本政府 國立大學 治理關系 重構(gòu)

大學的發(fā)展與國家的發(fā)展緊密相連。大學不僅具有促進人類認識世界、改變世界的功能，也肩負著履行社會責任的使命。反之，國家出臺政策為學校的建設提供了指導和支持，其發(fā)展同樣受到大學教育的影響。如今，科技的日新月異和全球化的迅猛發(fā)展，使得大學為尋求突破創(chuàng)新，在對國家財政的依賴日益加深的同時，也對自身獨立性、自主權(quán)的需求不斷加強。尤其是大學的運營、經(jīng)費、質(zhì)量評價體系的轉(zhuǎn)變，促使日本國立大學傳統(tǒng)的基石受到巨大的挑戰(zhàn)和動搖。因此，對于日本政府來說，如何重新定位與大學的治理關系，如何統(tǒng)籌大學資源配置以更好地發(fā)揮政府職能等問題深深影響著其高等教育的發(fā)展進程。

一、日本政府與國立大學

治理關系的轉(zhuǎn)變歷程

（一）大學自治的歷史邏輯：“管制”與“自治”的糾葛

日本的政校關系，源于大學自治的理念，至今仍受到德國大學歷史文化的深遠影響。二戰(zhàn)后初期，由于美國占領與管制，日本在民主化管理思想的指導下，學術(shù)自由受到重視。由此，在憲法里對教育的規(guī)定仍以“德國大學教授會的自治理念和美國對學問自由的保障”來解讀[1]。可以說，擁有絕對話語權(quán)的大學教授會，作為大學內(nèi)部治理組織的主體，占據(jù)著連政府都難以企及的地位。為此，日本的國立大學長時間在政府的管制與學校的自治中抗衡。

其中，文部科學省是與大學有最直接、最密切關系的政府部門，其主要負責統(tǒng)籌日本的教育、科技、文化、體育等行政事務。以往按照日本執(zhí)政黨的指示，文部科學省負責制訂、審批各類教育政策，曾被多名學者定位為“被政治化的官府”。之后，文部科學省逐步擺脫執(zhí)政黨的管制及其從屬地位，強化其自主制定教育政策的職能，作為具有自立性的政府機構(gòu)而存在。尤其在辦學設置、管理運營、財政支持等方面，文部科學省牢牢把握著對國立大學的管理權(quán)。

（二）國立大學法人化改革：由“管制”向“合作”轉(zhuǎn)變

20世紀初，文部科學省內(nèi)設若干教育司局、審議會、政策研究所、地方分局等政府部門，主要負責制定各類教育政策與標準，履行對大學的監(jiān)察職能，調(diào)整全國學校教育計劃，給予大學教學運營指導建議，并提供相關經(jīng)濟支援。隨著2004年國立大學法人化改革，大學的決策組織由“知識共同體”向“經(jīng)營共同體”轉(zhuǎn)變。教授會成員不再身兼教育研究與行政事務的雙重職務，他們專注于教學研究，在教育研究評議方面發(fā)揮更多優(yōu)勢。按照法人化規(guī)定，每所國立大學實行“一大學一法人”的校長負責制。設立的理事會，與經(jīng)營協(xié)議會、教育研究評議會共同作為國立大學治理的主體。以往在大學辦學和財政撥款中表現(xiàn)為中央集權(quán)的文部科學省，也逐步脫下全面管制的外衣，以“合作伙伴”的姿態(tài)，維護著與大學的治理關系。隨著改革中政府職能的轉(zhuǎn)變，國立大學的治理體系實現(xiàn)了主體明確化、結(jié)構(gòu)條理化、社會活躍化、運營效率化、管理法制化的發(fā)展。

（三）創(chuàng)設指定國立大學法人制度：以建設世界最高水平大學為目標

近幾年，文部科學省不僅重視高等教育的行政、財政，更對大學如何提高教育質(zhì)量、促進國際化發(fā)展、完善社會服務功能方面發(fā)揮著重要作用。為了鼓勵各大學開展世界最高水平的教育研究活動，培養(yǎng)具有國際視野的復合型人才，文部科學省于2016年創(chuàng)建了指定國立大學法人制度，即公開招募指定國立大學法人，要求申報的國立大學在研究能力、社會協(xié)作、國際合作三方面具備國內(nèi)最高水平。根據(jù)國立大學法人評價委員會的建議，由文部科學大臣認定指定國立大學法人。當選的國立大學將成為日本政府的重點支援對象，在成果運用經(jīng)費、研究人員待遇、大學資產(chǎn)創(chuàng)收等方面享有更多自主權(quán)。此外，國立大學法人評價委員會的委員，還可由外國人士擔任。截至2018年，指定國立大學法人制度已遴選出東京大學、東京工業(yè)大學、名古屋大學等6所國立大學。[2]

二、日本政校治理關系重構(gòu)的主要特征

文部科學省作為政府教育部門，對國立大學治理的介入主要體現(xiàn)在政策制定、人事制度、管理運營、資金支持、大學評價等方面。法人化改革后，文部科學省放寬了百年來對大學傳統(tǒng)管理模式的限制，政府職能由原來的“統(tǒng)制”向“指導、監(jiān)督”的方向轉(zhuǎn)變，大學內(nèi)部的管理方式也由原來教授會的“下意上達”式向校長的“上意下達”式轉(zhuǎn)變。

（一）不斷優(yōu)化的法律法規(guī)體系

政府對治理體系法制建設的推進，主要體現(xiàn)在文部科學省內(nèi)部審議會對各類大學改革議題進行討論，由省廳制定相關省令、告示，其部分提案形成法律并由國會最終確立等方面。目前，與大學管理運營相關的法律有《國立大學法人法》《地方獨立行政法人法》《私立學校法》，與辦學相關的法律有《學校教育法》《大學設置標準》等，其對大學治理結(jié)構(gòu)的層級職責以及教學方面的行政關系做了規(guī)定。在大學不斷發(fā)展的過程中，這些法律通過政府部門相關審議會的反復研討而得以制定，后又不斷被修訂，從而形成大學治理體系的法律基礎與堅實保障。

文部科學省在制定《國立大學法人法》等一系列相關政策法規(guī)的同時，還明確要求每所大學都要制定符合自身發(fā)展定位，融入自主性建設的發(fā)展目標與大學章程。這是政府頒布大學治理相關適用法規(guī)的進一步體現(xiàn)與完善。當然，每所大學章程的具體內(nèi)容并非長期固定不變，而是隨著各自大學改革、內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化發(fā)展不斷更新。大學章程的制定與建設，進一步明確了政府與大學的治理責任關系，使自主辦學在大學治理的實踐中有章可循、有法可依。大學被賦予自主權(quán)的同時，也要求其對管理制度的外部評價有說明責任及自我規(guī)范的責任。

（二）逐步擴大的大學運營決策權(quán)

1.學院及學科設置由“審批”向“登記”轉(zhuǎn)變

在大學及其專業(yè)的設置方面，國立大學嚴格按照《國立大學法人法》《大學設置標準》及其他相關規(guī)定來執(zhí)行，文部科學省作為建設者具有設置權(quán)和審批權(quán)。根據(jù)《學校教育法》中公示的專業(yè)目錄，盡管大學可在現(xiàn)有學位類別及專業(yè)領域范圍內(nèi)進行學科的個性化設置，但這種設置連同授予學位、專業(yè)類別的設置或廢止一律需要文部科學省的審批。為了促進校際的自由競爭，文部科學省于2006年放寬了對公私立大學的限制，在大學不改變授予學位和專業(yè)的前提下，伴隨產(chǎn)生的學院、學科設置的變更手續(xù)，由以往的文部科學省審批向登記轉(zhuǎn)變。

2.大學內(nèi)部結(jié)構(gòu)的高度自治

通過國立大學法人化改革，政府與國立大學的治理關系發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變。一是為確保大學的自律運營，各國立大學被賦予獨立的法人資格;二是導入民間的經(jīng)營方法，要求各國立大學成立理事會、經(jīng)營協(xié)議會、教育研究評議會，形成對大學重要事項、運營管理、教育研究等負有全責的基本內(nèi)部治理結(jié)構(gòu);三是修訂相關法律，強化了副校長作為教育研究評議會成員所具有的處理教研方面的校務職責，規(guī)定了半數(shù)以上的經(jīng)營協(xié)議會成員須為校外委員，并明確了教授會承擔教學科研團體的角色定位;四是導入6年為一周期的中期目標評價，謀求教育研究的活性化與運營的效率化。大學通過落實主體責任制，明確組織權(quán)責關系，加強社會參與管理，提高運營效率，擁有了更多的自主管理權(quán)。

3.人事任免權(quán)的保留與下放

法人化改革后，大學的人事制度也發(fā)生了巨大改變，文部科學省對大學人事任免權(quán)的保留與下放表現(xiàn)在以下幾方面。第一，保留對大學校長的最終任命權(quán)。大學校長的選聘通過校內(nèi)校長選任會議評審，由大學提出本校候選代表，最終由文部科學省綜合評價并任命。但大學的理事、教職員、其他干部的任命權(quán)則均歸屬于校長。第二，文部科學省對兩名大學監(jiān)事有任命權(quán)。監(jiān)事一職是法人化后，在新的大學治理結(jié)構(gòu)中扮演監(jiān)察角色的校外人員，其人事關系并不歸大學所屬。監(jiān)事按照文部科學省指示，對大學的管理運營履行監(jiān)督、呈報的職責。第三，大學教師的身份由原來的國家公務員轉(zhuǎn)為非公務員，這也意味著教師的人事任命權(quán)從政府管理部門移交至校長的手中。第四，加強了大學人事任免的自由度。法人化后，文部科學省對大學實行教師任期制，采取勞動收入按業(yè)績分配以及提高外國人管理崗位的錄用比例等措施。

（三）不斷加強的財政自由度

法人化改革前，國立大學的財政經(jīng)費由政府承擔。文部科學省根據(jù)國立學校特別會計制度，以積算校費的形式將核算后的金額撥至各國立大學。這些經(jīng)費用于大學設施建設、配備實驗器材以及發(fā)放編制內(nèi)大學教職員的薪酬。然而，諸如校醫(yī)院、博物館、植物園等大學附屬機構(gòu)的收益和學生繳納的學雜費等來自大學自身收入的部分，不能直接作為大學的財源自行存儲或使用，統(tǒng)一上繳給政府后重新參與大學財政分配[3]。然而，政府并未對所有大學采取相同的分配標準，而是對舊帝國大學一類綜合性、研究型大學的核算分配給予重點性傾斜。法人化改革后，文部科學省對國立大學的財政性經(jīng)費提供了更多支持，同時放寬了對資金籌措的限制。

1.為大學運營提供必要的財政支持

為了活躍大學的教育研究，使其能夠自主自律地發(fā)展，文部科學省在法人化改革中廢除了積算校費制與國立學校特別會計，采用了運營費交付金制度，以補充各校的收支不足。文部科學省對大學財政經(jīng)費的支出，占據(jù)國立大學總財源近50%，且以運營費交付金為主，包括設施費補助金、科學研究費補助金、大學改革推進補助金、受托研究經(jīng)費、研究基地形成補助金，其額度由大學各自提出的中期計劃與年度計劃進行獨立的預算核定[4]。同時，為了減少國家財政虧損，提高大學自籌外部資金的積極性，文部科學省還通過計算效率化系數(shù)，實施運營費交付金逐年遞減的政策。這不僅提高了大學財政分配的自由度，而且政府仍保留對其經(jīng)費支援與財政監(jiān)管的職責。

此外，文部科學省取消了“以往學費作為大學的重要財源需向政府如數(shù)上繳”的規(guī)定，設定大學的學費、入學贊助費、入學審查費的收費標準。規(guī)定各大學須在收費標準額的一定范圍內(nèi)，收取學費、入學贊助費及入學檢查費。每個年度文部科學省會調(diào)查各國立大學的收費情況，并對違規(guī)大學予以公示。

2.為大學發(fā)展提供一定的競爭性資金

政府對大學的財政分配逐漸向“成果主義”過渡。根據(jù)大學對教育、研究、社會貢獻等的業(yè)績表現(xiàn)，政府采用招標的形式，為中標的大學提供相應經(jīng)費支持。例如，提供運營費交付金中的“特別教育研究競爭經(jīng)費”。政府還以公開募集、競爭的方式，為國公私立大學提供資金。例如，對列入重點化建設的研究生院校提供研究競爭資金，對優(yōu)秀或有特色的教育改革項目給予專項資金等。法人化后的部分國立大學也像私立大學一樣可以從民間金融機構(gòu)籌措外部資金以補充財源，但這種籌措方式并非隨意進行，必須要得到政府及財務大臣的批準。在大學財政撥款制度中，雖然文部科學省的管制職能不斷弱化，但政府對于參與資金分配，促使大學實現(xiàn)競爭性發(fā)展的引導力與決策力顯而易見。

實際上，除了文部科學省以外，厚生勞動省、農(nóng)林水產(chǎn)省、國土交通省等其他非教育行政部門也紛紛參與到大學的財政資金分配中，政府部門的多方合作得到進一步加強。這些省廳機構(gòu)主要參與提供大學競爭資金以及對財務融資資金的管制。至此，政府對大學財政分配的職責，由原來的全面管制向指導、支援的職能轉(zhuǎn)換，同時參與大學財政分配的行政部門也愈加多元。

3.為高水平大學發(fā)展放寬社會資金限制

國立大學法人化改革，使部分政府職能實現(xiàn)放權(quán)的同時，在一定程度上也削弱了以往教授治學對學術(shù)發(fā)展活力所起的積極作用。為了進一步提升教育研究水平，激發(fā)大學辦學活力，2016年以來，指定國立大學法人制度為大學更好地開展世界最高水準的教育研究活動，提供了更多支持。根據(jù)指定國立大學法人制度，符合相關規(guī)定且在文部科學大臣的認可下，允許指定國立大學法人根據(jù)辦學需要，對所屬土地進行出借;允許指定國立大學法人使用儲備金開展安全、有效的業(yè)務活動;允許大學在一定范圍內(nèi)將營利性創(chuàng)收（非公經(jīng)費）作為金融商品（股票除外）使用，并可將資金交于金融機構(gòu)托管[5];為確保世界最高水平教育科研活動的開展，要求大學提供能留住國際性、頂尖工作人才的待遇。

（四）不斷健全的大學治理評價體系

日本的大學評價主要指國立大學法人評價委員會的評價、第三方評價、大學自我評價。這三種類型的評價實施主體有別，評價內(nèi)容相互關聯(lián)。隨著《國立大學法人法》的實施，國立大學法人評價的導入呼之欲出。政府所發(fā)揮的主體評價職能表現(xiàn)在以下幾方面。

1.基于目標管理的國立大學法人評價

文部科學大臣為國立大學法人制定中期目標，即6年為一期的改善目標，涉及改善業(yè)務運營效率與財務狀況、提供自我評價與提高教育研究質(zhì)量等諸多事項。文部科學省設立的國立大學法人評價委員會，對國立大學法人中期目標的業(yè)績進行年度評價，因而國立大學法人評價又叫做中期評價。國立大學法人評價委員會根據(jù)大學提交的自評材料，對管理運營、財務狀況等非教育研究方面實施直接評估，其他方面則委托第三方評價機構(gòu)實施間接評價。

文部科學省評估大學中期計劃的可行性，并實施中期評價，反饋評價結(jié)果。國立大學法人評價制度的設計主要以計劃、實施、檢查、行動（Plan， Do， Check， Action）四個環(huán)節(jié)為周期。首先，大學根據(jù)文部科學省提出的中期目標制定符合自身發(fā)展的中期計劃（包括年度計劃），在得到文部科學大臣對計劃可行性的認可后實施整改，并接受政府的考查評價，最終根據(jù)其評價結(jié)果與意見反饋進行下一期計劃的制定[6]。當前，國立大學法人評價已進入第三期的中期評價期。

2.促進多元主體參與的評價機制

大學評價不僅由文部科學省主導，還有總務省等其他非教育行政部門共同參與監(jiān)督和指導。文部科學省將評價結(jié)果通知給總務省的“政策評價·獨立行政法人評價委員會”，該委員會向國立大學法人評價委員會做出意見反饋。同時，國立大學法人評價委員會在改善業(yè)務運營方面給予國立大學相關指導。2016年，在指定國立大學法人制度中，允許任命外籍專家為國立大學法人評價委員會的委員。同時，規(guī)定外籍委員不能作為委員會代表，且人數(shù)不超過評價委員會委員總數(shù)的1/5。

在實施第三方評價過程中，政府部門雖不直接主導，卻依然扮演著重要角色。一是第三方認證評價機構(gòu)的設立均需文部科學大臣的授權(quán)，且規(guī)定日本所有大學都有義務接受由已授權(quán)的認證評價機構(gòu)所實施的定期評價;二是政府部門委托第三方評價機構(gòu)共同協(xié)助實施中期評價，如國立大學法人評價委員會委托“大學評價·學位授予機構(gòu)”對各國立大學的教育研究情況進行中期評價;三是文部科學省尊重第三方評價結(jié)果，在參考該結(jié)果的基礎上，將最終評價結(jié)果對外公開。

3.評價標準及其結(jié)果的公開化

無論是國立大學法人評價還是第三方評價，都將評價結(jié)果作為國立大學基礎業(yè)務活動的業(yè)績，最終反映在政府對大學的財政分配上。同時，大學財務的改善情況也被作為國立大學中期評價內(nèi)容中的一項重要指標。政府部門在參與大學評價制度中所呈現(xiàn)的內(nèi)容全面性、信息公開性、結(jié)果反饋性的特征，為構(gòu)建合理的大學治理結(jié)構(gòu)發(fā)揮了促進和保障的作用。

指定國立大學法人的申請條件如表1所示，申報大學在研究能力、社會協(xié)作、國際合作三個領域下的各項要素中，所取得的成果均需滿足至少1項排名全國前十。評價結(jié)果的參考出處來自國立大學法人的財務報表、文部科學省官方網(wǎng)站、國家級論文期刊等[7]。很多國立大學在申報時就可根據(jù)公示的參考標準及其來源進行逐一的自我排查。經(jīng)過書面審核、意見聽取、現(xiàn)場考察三個環(huán)節(jié)，由國立大學法人評價委員會評出指定國立大學法人，并將結(jié)果進行公示。

三、結(jié)語與啟示

（一）日本政府與大學治理關系面臨的難題

日本政府與大學治理的關系，通過法人化改革與指定國立大學法人制度得以進一步明確和完善。隨著改革中政府職能的轉(zhuǎn)變，國立大學的治理體系實現(xiàn)了主體明確化、結(jié)構(gòu)條理化、社會活躍化、運營效率化、管理法制化的發(fā)展。然而，這種關系模式仍存在一些問題尚待解決。

在管理運營方面，文部科學省的權(quán)力下放使得國立大學擁有更多的自主權(quán)。然而，大學決策機構(gòu)與學術(shù)組織間的溝通協(xié)作并不順暢。這種現(xiàn)象容易導致教育研究評議會、教授會的工作重心和出發(fā)點并非為大學管理運營的效率服務，而大學的管理運營也容易脫離教育研究的實際發(fā)展需要。因此，若以大學的發(fā)展為統(tǒng)一出發(fā)點，大學內(nèi)部各組織應更好地統(tǒng)一協(xié)調(diào)，旨在達成大學運營與教研相互尊重、相得益彰的管理運營共識。

在財政撥款方面，運營費交付金制度為大學治理的合理化、社會貢獻活動的活躍化帶來了可觀的效果，但“減金”這一舉措使得多所大學因設施、支援體制建設等經(jīng)費不足而提出不滿。盡管同時導入了自由競爭資金制度以及指定國立大學法人制度用于扶持大學財政，但在一定程度上會加重兩極分化，促使資金向高水平大學傾斜，導致中小型大學陷入經(jīng)營困境。國立大學依然在很大程度上要依托政府的資金辦學，而如何重新調(diào)整資金分配比例，扶持中小型國立大學同樣值得關注。

在大學評價方面，政府對大學評價實施手續(xù)的繁瑣要求，使評價的真正意義和效果大打折扣。并且，目前評價實施的真實性過于依賴大學的自我評價，而作為自我評價相關依據(jù)的大學章程，也呈現(xiàn)出高度的相似性，缺乏一定的辦學特色。為此，各方需要積極探索進一步建立健全評價機制的方法。

（二）對我國政府與大學治理關系的啟示

我國的大學治理模式同樣具有中央集權(quán)制特點。無論是日本的先進經(jīng)驗還是存在的問題，對于完善我國政府與大學的治理關系，改革大學治理模式具有一定的借鑒與啟示意義。

第一，全面推進依法治校，加快大學章程的特色化制定。依法治校是大學改革發(fā)展的基礎，通過制定大學章程，明確高校、政府、社會之間的權(quán)利與責任，有利于形成我國政府監(jiān)督調(diào)控、社會參與支持、大學有效自治的良性互動關系。在加快我國高校建章立制的過程中，也要避免日本大學章程制定中出現(xiàn)的趨同性問題。為此，高校要樹立特色辦學理念，打造個性化人才培養(yǎng)模式，堅持適合學校發(fā)展、適應社會發(fā)展的辦學道路。

第二，構(gòu)建管理者權(quán)責分明、相互協(xié)作的高校治理結(jié)構(gòu)。與日本政府參與大學治理的模式不同，我國高校的黨委領導是政府部門直接參與大學治理的重要體現(xiàn)。其中，厘清并明確高校校長與黨委的權(quán)責，是正確處理政府部門與高校內(nèi)部治理關系的重要前提。在此基礎上，高校應完善黨領導下的校長負責制，達成政府意識形態(tài)下的大學治理共識，進一步建立健全行政機構(gòu)與學術(shù)機構(gòu)的協(xié)調(diào)發(fā)展機制，使大學治理模式不脫離于教學研究發(fā)展的實際需求。

第三，調(diào)整政府資金的投入分配力度。日本政府對大學的資金分配經(jīng)驗告訴我們，自由競爭資金制度的導入有利于高校發(fā)展自主創(chuàng)新，尤其要加大對高校管理體制改革、教育教學發(fā)展的經(jīng)費投入力度。重視高校的國際化發(fā)展及其合作，鼓勵高水平雙一流大學擁有更多經(jīng)費自主權(quán)，實施多元化的人才培養(yǎng)模式。同時，也要避免行政權(quán)力中心化導致的教育資源集中分配這一結(jié)果，要注重地方高校的特色發(fā)展。

第四，建立健全大學治理的監(jiān)督評估機制。為了防止大學評價制度流于形式，要借鑒日本大學評價制度的建設經(jīng)驗，既要切實落實政府主導的大學評價制度，也要加快建立第三方評價體系;既要擴大評估領域、類別和等級，也要改變參評高校因評估準備工作而消耗大量時間精力的考察方式;既要保證評估結(jié)果的真實性、公開性、全面性，也要及時公示評價標準與結(jié)果，構(gòu)建完整的評估與再評估體系，以保障大學實現(xiàn)健康、全面、可持續(xù)的發(fā)展。

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編輯 呂伊雯? ?校對 徐玲玲