淺談我國(guó)地方政府融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型的機(jī)遇與挑戰(zhàn)

王素芳

摘 要：政府融資平臺(tái)公司的融資在宏觀層面事關(guān)國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控和系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的管理，在微觀層面又與老百姓的日常投資息息相關(guān)。從發(fā)展歷程來(lái)看，政府融資平臺(tái)公司的發(fā)展經(jīng)歷了初步階段、繁榮階段和轉(zhuǎn)型階段。近幾年出臺(tái)的財(cái)預(yù)[2017]50號(hào)文、財(cái)金[2018]23號(hào)文、財(cái)預(yù)[2018]34號(hào)文對(duì)政府融資平臺(tái)的舉債逐步進(jìn)行了規(guī)范，同時(shí)允許各省、自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市地方政府發(fā)行政府債券。這為政府融資平臺(tái)公司的轉(zhuǎn)型發(fā)展提供了很好的機(jī)遇，同時(shí)由于一些固有模式的存在，使得政府融資平臺(tái)的轉(zhuǎn)型面臨了很大的挑戰(zhàn)。

關(guān)鍵詞：融資平臺(tái);機(jī)遇;挑戰(zhàn)

政府融資平臺(tái)公司是指由地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)等通過(guò)財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項(xiàng)目融資功能，并擁有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。

一、政府融資平臺(tái)公司的產(chǎn)生和發(fā)展

政府融資平臺(tái)的發(fā)展脈絡(luò)從整體來(lái)看，一共經(jīng)歷了初步階段、繁榮階段和轉(zhuǎn)型階段三個(gè)階段。每個(gè)階段的產(chǎn)生都與我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、中央和地方政府的關(guān)系有著很大的聯(lián)系。

（一）初步發(fā)展階段

1998年之后，我國(guó)政府為應(yīng)對(duì)亞洲金融危機(jī)的影響，首次通過(guò)發(fā)行國(guó)債并轉(zhuǎn)貸地方的方式緩解地方財(cái)政壓力。2009年-2011年連續(xù)三年，再次通過(guò)每年發(fā)行2000億元地方債的方式協(xié)助緩解地方財(cái)政壓力。由此，地方政府融資平臺(tái)登上了歷史舞臺(tái)。

最有名的政府融資平臺(tái)公司是由重慶市屬的八家國(guó)有企業(yè)于2002年通過(guò)注入路橋、土地等資產(chǎn)擴(kuò)大其資本整合成的八家國(guó)有投資公司。也就是大家熟知的“八大投”，“八大投”融資主要用于地方的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

（二）繁榮發(fā)展階段

2009年3月，人行銀監(jiān)會(huì)銀發(fā)[2009]92號(hào)文《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整、促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，“支持有條件的地方政府組建投融資平臺(tái)，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具，拓寬中央政府投資項(xiàng)目的配套資金融資渠道”。融資平臺(tái)的大展身手也是從此時(shí)開(kāi)始的。到2010年，融資平臺(tái)舉借地方政府性債務(wù)已近5萬(wàn)億元。

（三）轉(zhuǎn)型發(fā)展階段

政府融資平臺(tái)公司的迅猛發(fā)展在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮了巨大的作用。為防止舉債速度和規(guī)模太快引發(fā)系統(tǒng)性的金融風(fēng)險(xiǎn)，政府融資平臺(tái)公司迎來(lái)了規(guī)范發(fā)展并轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵階段。其中具有里程碑意義的是2014年國(guó)發(fā)[2014]43號(hào)文《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》，該文中明確規(guī)定：剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能，融資平臺(tái)公司不得新增政府債務(wù)。地方政府新發(fā)生或有債務(wù)，要嚴(yán)格限定在依法擔(dān)保的范圍內(nèi)，并根據(jù)擔(dān)保合同，依法承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。此后，地方政府融資平臺(tái)的發(fā)展遇到諸多問(wèn)題，致使國(guó)家對(duì)政策進(jìn)行了頻繁的調(diào)整，政府融資平臺(tái)公司的經(jīng)營(yíng)運(yùn)作模式也需要尋找新的突破口。

二、政府融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型的機(jī)遇

（一）政策導(dǎo)向

2017年4月26日財(cái)政部《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財(cái)預(yù)[2017]50號(hào)）進(jìn)一步規(guī)范融資平臺(tái)公司融資行為管理，推動(dòng)融資平臺(tái)公司盡快轉(zhuǎn)型為市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的國(guó)有企業(yè)、依法合規(guī)開(kāi)展市場(chǎng)化融資，地方政府及其所屬部門不得干預(yù)融資平臺(tái)公司日常運(yùn)營(yíng)和市場(chǎng)化融資。

2018年2月24日財(cái)政部《財(cái)政部關(guān)于做好2018年地方政府債務(wù)管理工作的通知》（財(cái)預(yù)[2018]34號(hào)）貫徹落實(shí)黨的十九大報(bào)告精神，堅(jiān)決打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)、精準(zhǔn)扶貧、污染防治的攻堅(jiān)戰(zhàn)，嚴(yán)格規(guī)范地方政府舉債行為，積極穩(wěn)妥化解累積的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，各省、自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市發(fā)行政府債券要符合相關(guān)規(guī)程。

2018年3月9日發(fā)改委《關(guān)于實(shí)施2018年推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)的通知》（發(fā)改規(guī)劃[2018]406號(hào)）分類穩(wěn)步推進(jìn)地方融資平臺(tái)公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，剝離政府融資職能，支持轉(zhuǎn)型中的融資平臺(tái)公司及轉(zhuǎn)型后的公益類國(guó)企依法合規(guī)承接政府公益類項(xiàng)目。

2018年3月28日財(cái)政部《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對(duì)地方政府和國(guó)有企業(yè)投融資行為有關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)金[2018]23號(hào)）除購(gòu)買地方政府債券外，不得直接或通過(guò)地方國(guó)有企事業(yè)單位等間接渠道為地方政府及其部門提供任何形式的融資，不得違規(guī)新增地方政府融資平臺(tái)公司貸款。

（二）政策導(dǎo)向下轉(zhuǎn)型的契機(jī)

財(cái)預(yù)[2018]34號(hào)文規(guī)范了各省、自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市（大連、寧波、廈門、青島）發(fā)行債券的相關(guān)規(guī)定，并制訂了專門的《地方政府債券公開(kāi)承銷發(fā)行業(yè)務(wù)規(guī)程》。政府債券的發(fā)行為政府融資平臺(tái)公司的債務(wù)剝離政府提供了很好的契機(jī)。財(cái)金[2018]23號(hào)文更是嚴(yán)明了地方政府和政府融資平臺(tái)的在融資上的相互獨(dú)立性，這也為政府融資平臺(tái)公司的債務(wù)轉(zhuǎn)型提供了契機(jī)。

財(cái)預(yù)[2017]50號(hào)文、發(fā)改規(guī)劃[2018]406號(hào)文的提出強(qiáng)調(diào)了政府融資平臺(tái)公司的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，這為政府融資平臺(tái)公司治理結(jié)構(gòu)、管理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，已經(jīng)經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)模式的轉(zhuǎn)型都提供了很好的契機(jī)。

三、平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型的挑戰(zhàn)

（一）債務(wù)轉(zhuǎn)型的挑戰(zhàn)

1.政府融資平臺(tái)公司前期債務(wù)規(guī)模龐大，種類繁多，且面臨較大的檢查風(fēng)險(xiǎn)。政府融資平臺(tái)公司在繁榮發(fā)展階段大規(guī)模的舉借債務(wù)用于地方的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，且為了融資的合理性，“包裝”了很多基于項(xiàng)目的長(zhǎng)期借款，但是所用于融資的項(xiàng)目并沒(méi)有實(shí)施，后期融資機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目檢查發(fā)生失敗的風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)相當(dāng)大。而且平臺(tái)公司的最終控制人多為國(guó)有資產(chǎn)管理辦公室，一旦發(fā)生債務(wù)危機(jī)，將嚴(yán)重影響國(guó)有資產(chǎn)的穩(wěn)定性。

為解決債務(wù)轉(zhuǎn)型的挑戰(zhàn)，首先，政府融資平臺(tái)公司應(yīng)盡早償還未實(shí)際實(shí)施項(xiàng)目?jī)?nèi)容的項(xiàng)目貸款，避免國(guó)家大規(guī)模的債務(wù)檢查時(shí)措手不及。另外，也可以在不喪失控制權(quán)的情況下，適當(dāng)吸引民間資本分散政府平臺(tái)公司的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。至關(guān)重要的一點(diǎn)，政府融資平臺(tái)公司要按照相關(guān)要求，嚴(yán)格控制好自身的債務(wù)規(guī)模。

（二）市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型的挑戰(zhàn)

基礎(chǔ)設(shè)施投資回報(bào)周期很長(zhǎng)，現(xiàn)金流周轉(zhuǎn)是問(wèn)題。地方政府回購(gòu)政府融資平臺(tái)公司建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施資金壓力比想象中大，致使政府融資平臺(tái)公司賬面存在著大量的應(yīng)收款。這使得政府融資平臺(tái)公司無(wú)法真正實(shí)現(xiàn)企業(yè)的規(guī)范化管理。而且很多企業(yè)為了進(jìn)一步融資的報(bào)表效果，只在賬面進(jìn)行收入的確認(rèn)，實(shí)際上并不按照規(guī)定繳納增值稅和企業(yè)所得稅，導(dǎo)致了賬面存在大額的應(yīng)交稅費(fèi)，不利于企業(yè)的長(zhǎng)期發(fā)展。

政府融資平臺(tái)公司應(yīng)借助地方政府債券發(fā)行和國(guó)家對(duì)政府融資平臺(tái)公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型要求的東風(fēng)，拓寬其他能加速企業(yè)現(xiàn)金流周轉(zhuǎn)的業(yè)務(wù)，如可適當(dāng)從事相關(guān)貿(mào)易活動(dòng)。另外，政府融資平臺(tái)公司作為一個(gè)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，要站在企業(yè)的立場(chǎng)考慮問(wèn)題，加速收回應(yīng)收款。要嚴(yán)格按照企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的要求確認(rèn)收入、按時(shí)交納各項(xiàng)稅費(fèi)。在確保自身沒(méi)有稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，一定程度上也是很好的保證了地方政府的安全。

政府融資平臺(tái)公司的財(cái)務(wù)及管理人員多為建立平臺(tái)公司初期從政府職能部門調(diào)配的人員，其中財(cái)務(wù)人員接觸和熟知的是政府與事業(yè)單位會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，而管理人員的定式思維還是政府職能部門的思維方式。這無(wú)疑都阻礙了政府融資平臺(tái)公司成功進(jìn)行市場(chǎng)化的轉(zhuǎn)型。

為解決這一問(wèn)題，政府融資平臺(tái)公司應(yīng)加大從高?；蚱髽I(yè)招收或吸納優(yōu)秀的人才的力度，使新鮮的血液注入到政府融資平臺(tái)公司。另外，對(duì)于原有的財(cái)務(wù)人員，一定要加強(qiáng)他們對(duì)企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的認(rèn)知和培訓(xùn)，防止用政府與事業(yè)單位會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的慣性思維處理政府融資平臺(tái)公司的賬務(wù)。而針對(duì)管理人員，可以結(jié)合自身實(shí)際情況，大膽的聘請(qǐng)職業(yè)經(jīng)理人，使政府融資平臺(tái)公司真正從根本上實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，而不是表面的轉(zhuǎn)型。

結(jié)束語(yǔ)

政府融資平臺(tái)公司在我國(guó)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展中扮演了相當(dāng)重要的角色。本文首先梳理了政府融資平臺(tái)公司從產(chǎn)生到繁榮、轉(zhuǎn)型的三個(gè)發(fā)展階段，進(jìn)而結(jié)合里程碑意義的國(guó)發(fā)[2014]43號(hào)文，以及近兩年的財(cái)預(yù)[2017]50號(hào)文、財(cái)預(yù)[2018]34號(hào)文、發(fā)改規(guī)劃[2018]406號(hào)文、財(cái)金[2018]23號(hào)文，總結(jié)出政府融資平臺(tái)公司債務(wù)轉(zhuǎn)型和市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型的契機(jī)。但是由于固有管理模式的存在，導(dǎo)致債務(wù)轉(zhuǎn)型和市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型都面臨了很大的挑戰(zhàn)。