石巖

[提要]歐盟在多邊貿(mào)易體制受保護(hù)主義和單邊主義威脅之際，率先提出WTO改革方案，其主張包括：強(qiáng)化對“扭曲市場”行為的監(jiān)督;對“發(fā)展中國家”重新分類;實(shí)行“靈活的多邊主義”，推進(jìn)諸邊談判;提高爭端解決機(jī)制的效率和透明度等。歐盟的主張與其近年來貿(mào)易政策的調(diào)整一脈相承，推動(dòng)WTO改革的路徑呈現(xiàn)出內(nèi)部改革先行、積極拓展雙邊和靈活協(xié)調(diào)多邊的三位一體特征，有助于將各方從“關(guān)稅戰(zhàn)”前線拉回到理性的“規(guī)則談判”上來。但歐盟推動(dòng)WTO改革本質(zhì)上立足于其自身利益考量，其局限性無助于真正解決當(dāng)下WTO和貿(mào)易自由化的困境。

[關(guān)鍵字]歐盟、WTO改革、貿(mào)易政策

[中圖分類號]F743

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

[文章編號]0452 8832 （2019） 2 期0082-17

當(dāng)前，在美國貿(mào)易保護(hù)主義和單邊主義政策的壓力及歐盟等其他西方力量的推動(dòng)下，世界貿(mào)易組織（WTO）改革上升為全球優(yōu)先議題。歐盟作為多邊貿(mào)易體制的受益者、維護(hù)者和多邊規(guī)則的倡導(dǎo)者，在推動(dòng)WTO改革進(jìn)程中的作用舉足輕重。剖析歐盟關(guān)于WTO改革的具體主張和推進(jìn)舉措，有助于理解歐盟立場及其行為邏輯，尋找中國與歐盟合作推動(dòng)WTO改革的方同。

一、歐盟WTO改革方案的提出

特朗普上臺后實(shí)施以“極限施壓”為特點(diǎn)的貿(mào)易保護(hù)主義政策，以“國家安全”為由對各貿(mào)易伙伴進(jìn)行貿(mào)易調(diào)查，威脅加征關(guān)稅。更為嚴(yán)重的是，特朗普延續(xù)了奧巴馬政府阻撓WTO爭端解決機(jī)構(gòu)上訴法官任命的做法，以此逼迫各方解決美國的不滿，尤其是有關(guān)WTO的“司法越權(quán)”（judicialoverreach）問題，美國認(rèn)為WTO對成員的國內(nèi)法進(jìn)行“重新審查”（denovo review），“在對爭端的解決不必要的問題上發(fā)表咨詢性意見”或“附帶判決”（obiter dicta），以及“上訴機(jī)構(gòu)聲稱其報(bào)告有權(quán)作為先例”等做法是上訴機(jī)構(gòu)“在創(chuàng)造自己的規(guī)則”。如今，上訴機(jī)構(gòu)僅剩下3名法官，勉強(qiáng)達(dá)到審理案件的最少數(shù)量，而其中兩名法官將于2019年12月10日任期結(jié)束，屆時(shí)若仍無新法官上任，上訴機(jī)構(gòu)乃至WTO將陷入實(shí)質(zhì)性癱瘓。WTO面臨的危機(jī)引發(fā)歐盟擔(dān)憂。雖然美歐曾共同主導(dǎo)了國際多邊貿(mào)易體制的建立，但相對美國，歐盟更尊重并維護(hù)多邊貿(mào)易體制權(quán)威，即便在美國咄咄逼人的貿(mào)易制裁壓力下，仍強(qiáng)調(diào)多邊貿(mào)易規(guī)則和秩序的重要性。在歐洲，主張必須強(qiáng)硬回?fù)舻膶W(xué)者以及擔(dān)心連鎖報(bào)復(fù)將破壞WTO體系或者已經(jīng)開始探討“后WTO時(shí)代”的學(xué)者都認(rèn)同一點(diǎn)：捍衛(wèi)WTO規(guī)則才符合歐盟的長遠(yuǎn)利益。

在美國威脅加征關(guān)稅的壓力下，歐盟一方面與美國進(jìn)行雙邊試探和磋商，另一方面也擔(dān)憂并醞釀挽救WTO機(jī)制。歐盟委員會（European Commission）意識到美國正在背棄現(xiàn)有的多邊貿(mào)易體制和規(guī)則，一度猶豫是否還能依靠WTO解決美歐貿(mào)易爭端。2018年5月，美國仍未在加征鋼鋁關(guān)稅上給予歐盟永久豁免權(quán)，歐盟委員會主席容克（Jean-Claude Juncker）表示，歐盟“除了發(fā)起WTO爭端解決訴訟己別無選擇”。歐盟委員會貿(mào)易委員馬爾姆斯特倫（Cecilia Malmstrom）則表示，“歐盟的回應(yīng)將遵守WTO規(guī)則”，但“不會在WTO發(fā)起爭端解決訴訟，因?yàn)槊绹淖龇黠@與各方認(rèn)同的WTO規(guī)則背道而馳”?？趶降牟灰恢麦w現(xiàn)出歐盟對WTO機(jī)制有效性的擔(dān)心。

歐洲理事會（European Council）于2018年6月28日通過決議，面對貿(mào)易摩擦升級，為維護(hù)基于規(guī)則的多邊體系，建議歐盟委員會針對WTO的幾大關(guān)鍵職能領(lǐng)域提出綜合性改革方案，包括：更靈活的談判，對產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼、知識產(chǎn)權(quán)和強(qiáng)制技術(shù)轉(zhuǎn)讓等問題設(shè)立新規(guī)，降低貿(mào)易成本，針對“發(fā)展中國家”身份問題的新方案，建立更加有效、透明的爭端解決機(jī)制以確保公平競爭，提高WTO的透明度和監(jiān)督職能等。歐洲理事會的決議標(biāo)志著歐盟成員國對WTO改革的意義及方向達(dá)成一致。歐洲議會（European Parliament）也認(rèn)為，以WTO為載體的多邊貿(mào)易體系是國際貿(mào)易的最佳選擇，呼吁歐盟委員會和其他WTO成員共同解決上訴機(jī)構(gòu)所處困境，主張美日歐三邊合作解決“不公平貿(mào)易行為”問題，并推進(jìn)多邊貿(mào)易議程。

基于歐盟三大機(jī)構(gòu)的一致立場，歐盟委員會于2018年9月18日提出歐盟關(guān)于WTO改革的方案，即《WTO現(xiàn)代化：歐盟未來方案》（以下簡稱“歐盟方案”），包括以下主張：

第一，強(qiáng)化對所謂“不公平貿(mào)易行為”的打擊。“歐盟方案”指出，WTO的監(jiān)督機(jī)制失靈，無法保證成員將其補(bǔ)貼情況通報(bào)貿(mào)易伙伴，以致無法徹底解決某些成員產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼、國有企業(yè)問題以及“扭曲公平競爭”的做法;建議改善透明度和補(bǔ)貼通報(bào)，約束國有企業(yè)，主張制定新規(guī)解決服務(wù)和投資壁壘，包括強(qiáng)制性技術(shù)轉(zhuǎn)讓和數(shù)字貿(mào)易壁壘，呼吁解決國際社會的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)問題，尤其是取消漁業(yè)補(bǔ)貼。

第二，重新制定“發(fā)展中國家”的標(biāo)準(zhǔn)和待遇方案?！皻W盟方案”指出，“對發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家無差別的區(qū)分已經(jīng)不能反映一些發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)快速增長的現(xiàn)實(shí)”，從而造成“談判障礙”，建議：1.鼓勵(lì)成員“畢業(yè)”，不再享受特殊和差別待遇，提供預(yù)期能夠全面履行《WTO協(xié)定》所有義務(wù)的詳細(xì)路線圖，并將此點(diǎn)納入對該成員貿(mào)易政策的審議進(jìn)程;2.未來協(xié)定中的特殊和差別待遇應(yīng)有“時(shí)限”，并考慮成員數(shù)量和協(xié)定的自由化水平;3.要依據(jù)一系列的詳細(xì)分析來決定是否在現(xiàn)有協(xié)定中給予額外特殊和差別待遇。

第三，以“靈活的多邊主義”推進(jìn)諸邊談判（plurilateralnegotiations）。“歐盟方案”指出，WTO談判功能受阻，多邊協(xié)定談判成果寥寥無幾，主要原因在于協(xié)商一致原則限制了談判成果的達(dá)成。因此，談判方式需增加靈活性，在無法獲得多邊協(xié)商一致的領(lǐng)域，應(yīng)積極支持并推進(jìn)諸邊談判，談判對所有成員開放且談判成果在最惠國基礎(chǔ)上可以適用。對此，馬爾姆斯特倫曾表示，“WTO成員應(yīng)該可以自由地以不同速度前進(jìn)，在不同的時(shí)間統(tǒng)一并達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)，從而在關(guān)鍵領(lǐng)域的談判取得進(jìn)展?！?/p>

第四，挽救爭端解決機(jī)制，化解其停擺危機(jī)?！皻W盟方案”對爭端解決機(jī)制的改革建議主要是回應(yīng)美國對WTO上訴機(jī)構(gòu)的不滿，建議主要包括1.《關(guān)于爭端解決規(guī)則與程序的諒解》（DSU）第17.5條可改為“在任何情況下，有關(guān)程序不應(yīng)超過90天，除非案件當(dāng)事方成員同意”;2.針對即將離任的上訴法官的過渡規(guī)則，建議規(guī)定，即將離任的上訴法官應(yīng)完成其任期內(nèi)己召開一次聽證會且未決的上訴案件的審理;3.針對“上訴機(jī)構(gòu)作出對解決爭端不必要的、冗長的咨詢性意見或附帶判決”的問題，建議DSU第17. 12條的表述加上“在解決爭端的必要程度內(nèi)”;4.針對“上訴機(jī)構(gòu)對于事實(shí)的審查和對成員國國內(nèi)法的重新審查”問題，建議澄清應(yīng)限于“專家組報(bào)告中所涉及的法律問題和專家組所作的法律解釋”，其中不包括國內(nèi)措施的含義;5.建立上訴機(jī)構(gòu)和WTO成員定期交流機(jī)制，對系統(tǒng)性問題或法理發(fā)展趨勢交換意見;6.對于上訴法官獨(dú)立性問題，建議任期只一屆但每屆任期時(shí)間可增加至6至8年。

總體來看，歐盟想通過WTO改革實(shí)現(xiàn)三大目標(biāo)：一是化解美國對WTO的不滿，避免爭端解決機(jī)制癱瘓;二是更新規(guī)則，壓制“不公平貿(mào)易行為”和“發(fā)展中國家”身份帶來的貿(mào)易優(yōu)勢;三是更靈活務(wù)實(shí)地推進(jìn)貿(mào)易自由化談判。

二、歐盟推動(dòng)WTO改革的動(dòng)因

在美國推行單邊主義和貿(mào)易保護(hù)主義政策背景下，歐盟一方面力圖保住全球多邊貿(mào)易體系，另一方面，其本身也認(rèn)為全球經(jīng)貿(mào)格局己發(fā)生深刻變革，WTO的有關(guān)規(guī)則亟需更新，遲遲沒有進(jìn)展的新一輪全球貿(mào)易自由化談判也應(yīng)尋求新的方式實(shí)現(xiàn)推進(jìn)。

（一）多邊貿(mào)易體系癱瘓對歐盟經(jīng)濟(jì)不利

在全球幾大經(jīng)濟(jì)體中，歐盟對外貿(mào)依存度最高，對外貿(mào)環(huán)境的變化更為敏感，進(jìn)出口均依賴以規(guī)則為基礎(chǔ)的國際貿(mào)易。根據(jù)世界銀行發(fā)布的2016年貨物和服務(wù)出口對國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）增長的貢獻(xiàn)率，美國為11.9%，中國為19.7%，日本為16.1%，加拿大為31%，歐盟則高達(dá)43.2%歐盟各成員國中，德國為46.1%，法國為30.2%，意大利為29.8%，荷蘭達(dá)到82.4%。2008年金融危機(jī)后，就貨物和服務(wù)出口對GDP增長的貢獻(xiàn)率來看，美國和加拿大增幅平緩，分別低于1%和3%，日本增長也不到4%，2015-2016年間甚至出現(xiàn)下降，中國下降了近5%，歐盟則逆勢而行，持續(xù)增長了近10%。

對歐盟而言，多邊貿(mào)易體系的正常運(yùn)轉(zhuǎn)不僅是全球貿(mào)易正常開展的保障，也是防止“霸凌”行為的屏障，一個(gè)失去多邊貿(mào)易體系規(guī)制的美國可對歐盟任意施壓。2018年底，美國仍未結(jié)束關(guān)于汽車進(jìn)口的“232調(diào)查”，德國三大車企等不及歐盟官方與美國磋商，高管親赴華盛頓進(jìn)行游說。此外，根據(jù)國際貨幣基金組織（IMF） 2018年10月發(fā)布的《世界經(jīng)濟(jì)展望報(bào)告》預(yù)測，2019年歐元區(qū)經(jīng)濟(jì)增速將繼續(xù)放緩，從2%下降到1.9%。由于貨幣政策和財(cái)政政策空間有限，內(nèi)部結(jié)構(gòu)性矛盾仍無改觀，歐盟必須竭盡全力維護(hù)對自己有利的外部貿(mào)易環(huán)境，以維持經(jīng)濟(jì)和就業(yè)的穩(wěn)定，避免令已經(jīng)深陷重重危機(jī)和矛盾的歐洲一體化雪上加霜。

（二）新興市場國家競爭優(yōu)勢上升促使歐盟醞釀修改貿(mào)易規(guī)則

新興市場國家在國際貿(mào)易中的競爭力提升，尤其是中國、印度等在中高端制造業(yè)領(lǐng)域也嶄露頭角，令歐洲國家倍感壓力，表面上指責(zé)“產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼”和“強(qiáng)制技術(shù)轉(zhuǎn)讓”等問題，實(shí)則不滿國際產(chǎn)能格局、技術(shù)力量的變化沖擊其原有經(jīng)貿(mào)優(yōu)勢，因此醞釀修改貿(mào)易規(guī)則。歐盟委員會于2017年發(fā)布了《駕馭全球化反思報(bào)告》，既不是要像美國那樣“邊緣化”多邊機(jī)制，也不是對這些機(jī)制予以“無條件支持”，而是在維系這些機(jī)制存在的基礎(chǔ)上對其進(jìn)行修改。馬爾姆斯特倫表示，“非西方國家正在快速發(fā)展，奮起直追……我們卻還在用1995年的規(guī)則，幾乎沒有更新和改變，有些甚至仍和1947年一樣?！?/p>

歐盟不具備超級大國的綜合實(shí)力以在談判中占據(jù)明顯優(yōu)勢，其在國際政治中最大的資本就是“規(guī)范的力量”，通過將自己的利益訴求轉(zhuǎn)化并推廣為約束各方的國際規(guī)則，繼而依靠并維護(hù)“基于規(guī)則”（rules-based）的國際秩序來實(shí)現(xiàn)利益最大化。因此，歐盟對WTO的改革不僅是要在中短期保持這一多邊貿(mào)易機(jī)制的穩(wěn)定，還著眼于從長期塑造全球化，保證貿(mào)易規(guī)則對其有利，以此作為應(yīng)對國際經(jīng)濟(jì)格局變革及新興市場經(jīng)濟(jì)體競爭優(yōu)勢的工具。

（三）全球貿(mào)易自由化談判進(jìn)展緩慢驅(qū)動(dòng)歐盟尋求高效談判模式

歐盟受益于高標(biāo)準(zhǔn)的多邊貿(mào)易協(xié)定，因而一直積極推動(dòng)談判，力圖擴(kuò)大國際市場準(zhǔn)入。隨著產(chǎn)業(yè)競爭力增強(qiáng)以及歐盟對貿(mào)易談判權(quán)的掌控，為尋求更廣闊的國際市場，歐盟對全球貿(mào)易自由化的雄心甚至一度超過美國。然而，近年來，歐盟推動(dòng)全球貿(mào)易自由化的努力受挫，WTO框架下既有談判模式難以克服新舊矛盾，全球貿(mào)易自由化進(jìn)程停滯不前。發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家之間以及美歐之間仍無法彌合農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域的深刻分歧，同時(shí)，全球經(jīng)濟(jì)增長的“蛋糕”縮小，利益分配難平衡，反全球化民粹主義興起，不論是WTO框架下的多邊談判還是區(qū)域貿(mào)易協(xié)定談判，甚至美歐之間的自貿(mào)談判都缺乏政治和社會資本。

2017年在布宜諾斯艾利斯舉行的第11屆WTO部長級會議上，馬爾姆斯特倫指出，WTO面臨的一個(gè)根本性問題是“無法討論成員的關(guān)切并就努力的方向達(dá)成一致”。大會閉幕時(shí)，馬爾姆斯特倫對此次會議連解決有害漁業(yè)補(bǔ)貼都沒有取得成果表示失望。因此，與“多速歐洲”理念或“競爭性自由化”策略類似，歐盟主張?jiān)赪TO平臺上通過諸邊談判的方式，允許一部分成員先就一些議題進(jìn)行談判，減少利益分歧對談判進(jìn)程的阻礙，以提升WTO實(shí)現(xiàn)貿(mào)易自由化的效率。

綜上，歐盟之所以能夠先于其他經(jīng)濟(jì)體，在短時(shí)間內(nèi)提出一個(gè)形式上較為完整的改革方案并積極推動(dòng)，關(guān)鍵在于其自身對多邊貿(mào)易規(guī)則也確實(shí)有新的訴求，并己醞釀數(shù)年。

三、歐盟推動(dòng)WTO改革的路徑

將歐盟的WTO改革主張及實(shí)踐放到其近年來整個(gè)貿(mào)易政策的革新過程中看，可發(fā)現(xiàn)歐盟采取了“內(nèi)部一雙邊一多邊”三步走策略，內(nèi)外一體，層層推進(jìn)，WTO改革不過是強(qiáng)化其貿(mào)易政策的最后一環(huán)，是歐盟內(nèi)部貿(mào)易政策更新在國際層面的投射。

（一）內(nèi)部改革先行，升級貿(mào)易政策工具

“歐盟方案”濃墨重彩地闡述了如何解決“扭曲市場”的政府補(bǔ)貼問題，事實(shí)上，歐盟內(nèi)部對“貿(mào)易防御工具”（Trade Defence Instruments，TDI）早己更新完畢。TDI是當(dāng)歐盟產(chǎn)業(yè)受到“傾銷”和“補(bǔ)貼”的進(jìn)口傷害時(shí)，為產(chǎn)業(yè)再造一個(gè)具有競爭力的環(huán)境而采取的政策和措施，包括反傾銷、反補(bǔ)貼和保障措施（safeguards）三項(xiàng)內(nèi)容。2015年至2016年，關(guān)于中國“市場經(jīng)濟(jì)地位”問題的爭論激烈，盡管2016年歐洲議會全體會議以壓倒性票數(shù)通過非立法性決議，拒絕承認(rèn)“中國市場經(jīng)濟(jì)地位”，并呼吁歐盟采取反傾銷措施，但歐盟委員會彼時(shí)并未如美國一樣立刻執(zhí)行，而是著手在內(nèi)部升級TDI，以建立新的比價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。早在2016年4月，歐盟委員會就提出對現(xiàn)有TDI進(jìn)行立法修改的建議。2017年底，歐盟委員會、歐洲議會和歐洲理事會就“TDI現(xiàn)代化”達(dá)成共識，2018年6月，歐盟新TDI正式生效。

升級后的TDI不糾纏于判斷“市場經(jīng)濟(jì)”或如何解釋“第三國比價(jià)”的適用期問題，而是引入“重大扭曲市場行為”概念，以此作為判斷是否構(gòu)成“傾銷”并取消“低稅率原則”的新標(biāo)準(zhǔn)。另外，在所有的反補(bǔ)貼調(diào)查中，歐盟委員會都將取消“低稅率原則”，以加強(qiáng)對國外補(bǔ)貼的打擊力度。這意味著，歐盟將由內(nèi)而外推行“扭曲市場行為”這一概念，在WTO層面淡化“市場經(jīng)濟(jì)”這一各方爭議且難以操作的標(biāo)準(zhǔn)，保證對中國征收雙反關(guān)稅的“合法性”，甚至?xí)钺槍χ袊碾p反關(guān)稅不減反增。

（二）拓展雙邊經(jīng)貿(mào)伙伴關(guān)系，以雙邊標(biāo)準(zhǔn)壓多邊

除了更新TDI，金融危機(jī)后，歐盟還加快推進(jìn)雙邊自貿(mào)協(xié)定談判，在全球經(jīng)貿(mào)不景氣的情況下，盡可能營造對其有利的貿(mào)易環(huán)境和伙伴關(guān)系。目前歐盟仍與20多個(gè)國家或地區(qū)進(jìn)行著自貿(mào)談判。有觀點(diǎn)認(rèn)為，歐盟是擁有最多雙邊貿(mào)易協(xié)定的貿(mào)易主體，因此不論是遭遇WTO瓦解還是面臨一個(gè)沒有美國的WTO，歐盟都不會是最慘的一個(gè)，仍可正常開展對外貿(mào)易。歐盟一韓國自貿(mào)協(xié)定就將歐盟對韓貿(mào)易從2011年116億歐元的逆差扭轉(zhuǎn)為2016年31億歐元的順差。

此外，歐盟一加拿大“綜合性經(jīng)濟(jì)貿(mào)易協(xié)定”（CETA）和“歐日經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)議”（EU-Japan Economic Partnership Agreement，EPA）還具有長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略考量。2017年2月15日，歐洲議會通過了CETA，該協(xié)定內(nèi)容包括：減免99%的關(guān)稅，獲益企業(yè)廣泛;為歐盟企業(yè)提供史無前例的政府采購準(zhǔn)入優(yōu)惠;在不降低標(biāo)準(zhǔn)的前提下減少企業(yè)支出;改革投資保護(hù)機(jī)制，嚴(yán)格規(guī)定了政府為公共利益進(jìn)行監(jiān)管的權(quán)利，設(shè)立投資法院體制（InvestmentCourt System），取代了在傳統(tǒng)歐盟投資協(xié)定中廣泛存在的投資者一東道國投資爭端解決機(jī)制（ISDS）;保護(hù)民眾在工作和環(huán)境上享有的權(quán)利，為可持續(xù)發(fā)展建立了新的全球標(biāo)準(zhǔn)。容克表示，“這項(xiàng)協(xié)定包括我們所要的貿(mào)易政策各項(xiàng)內(nèi)容……同時(shí)也是展現(xiàn)我們價(jià)值觀、駕馭全球化并塑造全球貿(mào)易規(guī)范的工具。”

如果說CETA有助于歐盟實(shí)現(xiàn)為全球貿(mào)易設(shè)立新標(biāo)準(zhǔn)的戰(zhàn)略目標(biāo)，那么EPA則更具地緣政治考量。在這一協(xié)議中，為制度化歐日戰(zhàn)略盟友關(guān)系，切實(shí)推進(jìn)歐盟的“亞洲戰(zhàn)略”，增強(qiáng)其在亞太地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和政治存在，鞏固與其價(jià)值觀一致且支持全球化的西方伙伴的關(guān)系，并避免在中美之間選邊，團(tuán)結(jié)中美之外有助于塑造全球化進(jìn)程的力量，歐盟對日本核心利益訴求的照顧與滿足要多于日本對歐盟妥協(xié)，如歐盟幾乎完全滿足的日本對歐盟汽車市場開放的要求，但日本并未完全滿足歐盟對日本食品和農(nóng)產(chǎn)品市場以及公共采購市場的要求。

（三）靈活協(xié)調(diào)多邊，組建多重改革陣營

在WTO改革問題上，各方立場共識和差異并存，對此，歐盟突出其務(wù)實(shí)態(tài)度和靈活性，就改革議題側(cè)重的不同組建或參與不同的“意愿聯(lián)盟”，以求提高協(xié)商和行動(dòng)效率。

1.組建針對“不公平貿(mào)易行為”的美日歐改革陣營。盡管歐日與美國在WTO作用、多邊貿(mào)易體系的未來及上訴法官遴選等問題上存有分歧，但三方仍在主導(dǎo)WTO改革方向上密切合作。從2017年底到2018年底，美日歐就WTO改革問題進(jìn)行了五次會晤并發(fā)表聯(lián)合聲明，所涉及的改革目標(biāo)層層遞進(jìn)。

第一，就維護(hù)“公平競爭”的終極目標(biāo)達(dá)成共識。三方在2017年12月發(fā)表關(guān)于維護(hù)“公平競爭”的聯(lián)合聲明，對“政府支持”造成的“嚴(yán)重產(chǎn)能過?！眴栴}以及政府補(bǔ)貼、國有企業(yè)、強(qiáng)制技術(shù)轉(zhuǎn)讓和本土成分要求造成的不公平競爭條件表示共同的擔(dān)憂，聲稱將在WTO及其他論壇上通力合作，消除其他國家“扭曲市場”和“保護(hù)主義”行為。

第二，就如何強(qiáng)化規(guī)則和措施達(dá)成共識。2018年3月，三方就加強(qiáng)針對產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼的規(guī)則、WTO的通報(bào)要求和貿(mào)易扭曲行為的信息共享達(dá)成一致。2018年5月，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）巴黎會議期間，美日歐三方再次就上述議題進(jìn)行會談，并達(dá)成《歐盟一日本一美國制定更為嚴(yán)格產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼規(guī)則的基礎(chǔ)界定文件》《關(guān)于技術(shù)轉(zhuǎn)讓政策和做法的聯(lián)合聲明》《關(guān)于市場導(dǎo)向條件的聯(lián)合聲明》，三份文件中多處表達(dá)出對WTO規(guī)則進(jìn)行完善與改革的意愿，強(qiáng)調(diào)將堅(jiān)決致力于推動(dòng)未來與WTO相關(guān)的討論。在2018年7月容克與特朗普達(dá)成的協(xié)議中，也包括“對WTO進(jìn)行改革的內(nèi)容”，聲稱要與“志同道合的伙伴”緊密合作改革WTO，解決盜用知識產(chǎn)權(quán)、強(qiáng)制技術(shù)轉(zhuǎn)讓和產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼等不公平貿(mào)易行為，以及國有企業(yè)產(chǎn)生的市場扭曲以及產(chǎn)能過剩問題。2018年9月25日，美日歐三方再次會談，就非市場導(dǎo)向、產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼、強(qiáng)制技術(shù)轉(zhuǎn)讓問題及WTO改革再次發(fā)表聯(lián)合聲明，三方一致同意推動(dòng)WTO改革，將就WTO監(jiān)測和監(jiān)督職能改革的共同提案，供世貿(mào)組織貨物貿(mào)易理事會下次會議審議。三方還要求加強(qiáng)常規(guī)委員會的活動(dòng)，指示專家就三方可能提出的潛在聯(lián)合提案進(jìn)行討論，以及促進(jìn)最佳實(shí)踐和提高各委員會的效率。

第三，就“發(fā)展中國家地位”問題達(dá)成共識。在2018年9月的紐約會談中，三方認(rèn)為過于寬泛的分類以及發(fā)展地位的自行認(rèn)定，阻礙了WTO談判新的貿(mào)易擴(kuò)展協(xié)議，且損害其有效性，呼吁WTO中聲稱擁有發(fā)展中國家地位的“發(fā)達(dá)成員”在WTO談判中作出全面承諾。

第四，就嚴(yán)苛的懲罰措施達(dá)成共識。2018年11月1日，歐盟與美國、日本、阿根廷和哥斯達(dá)黎加就透明度問題向WTO聯(lián)合提議，其中引發(fā)爭議的是加入了嚴(yán)苛的“懲罰條款”，即如果成員國在未通報(bào)WTO的情況下持續(xù)對本國產(chǎn)業(yè)采取優(yōu)惠措施，將可能面臨“被除名”的處罰。WTO規(guī)定，引入可能影響貿(mào)易的補(bǔ)貼和制度時(shí)，成員國有義務(wù)向WTO通報(bào)。然而，美國等不滿“有經(jīng)濟(jì)體長期對鋼鐵等產(chǎn)業(yè)提供過度補(bǔ)貼，卻幾乎從未提交過報(bào)告”，要求改變即使不報(bào)告也不會遭受懲罰的現(xiàn)狀。因此，該“懲罰條款”建議，若未報(bào)告的國家在2年之內(nèi)不改正，則該國無法擔(dān)任WTO理事會主席等職務(wù)，并被要求向WTO繳納更多的會費(fèi);1年之后仍不改正，則將被認(rèn)定為“停止活動(dòng)國”，限制該國的發(fā)言機(jī)會，“實(shí)際上接近于停止活動(dòng)資格”

2.組建改善爭端解決機(jī)制和“扭曲市場行為”的改革陣營。這一改革陣營不包含中美兩國。2018年10月24-25日，歐盟、日本、加拿大、澳大利亞、新西蘭、挪威、瑞士、韓國、新加坡、巴西、墨西哥、智利和肯尼亞等13個(gè)WTO成員的國際貿(mào)易部長齊聚渥太華，專門討論WTO改革，最后發(fā)布的聯(lián)合聲明與“歐盟方案”的內(nèi)容高度一致，包括：首先改善爭端解決機(jī)制，化解上訴機(jī)構(gòu)危機(jī);其次，支持重啟WTO的談判功能，通過多樣化形式推進(jìn)，且要解決補(bǔ)貼造成的市場扭曲問題;最后，認(rèn)識到確保WTO實(shí)施有效監(jiān)督和透明度的重要性，承諾將共同尋求具體解決方案，如美日歐在WTO改革提議中強(qiáng)調(diào)的“提升對通報(bào)義務(wù)的遵守”。

3.組建針對上訴機(jī)構(gòu)危機(jī)的改革陣營。2018年11月26日，歐盟與加拿大、澳大利亞、中國、冰島、印度、韓國、新西蘭、墨西哥、挪威、瑞士、新加坡提交了關(guān)于化解WTO爭端解決機(jī)制僵局的具體措施的建議，包括：（1）制定新規(guī)以明確卸任的上訴法官在何種情況下可以繼續(xù)完成尚在進(jìn)行中的訴訟程序;（2）確保訴訟程序在90天內(nèi)完成，除非訴訟各方都同意延期;（3）澄清與訴訟有關(guān)的法律問題不包含國內(nèi)法的含義;（4）指明上訴機(jī)構(gòu)應(yīng)該只解決與糾紛本身有關(guān)的問題;（5）建議WTO成員及上訴法官召開年度會議，以開放的方式討論系統(tǒng)性問題或法學(xué)趨勢。上述內(nèi)容基本與“歐盟方案”中關(guān)于改革上訴機(jī)構(gòu)和程序的建議一致，也全面回應(yīng)并安撫了美國對上訴機(jī)構(gòu)的不滿和意見。2018年12月，歐盟與中國和印度也向WTO提交了一份針對爭端解決機(jī)制改革的建議，提出將上訴機(jī)構(gòu)成員數(shù)量從7名增至9名，每人只有6年或8年任期，但若任期結(jié)束時(shí)沒有接任者，則最多可再延期兩年。

此外，除了將WTO改革問題納入美歐自貿(mào)談判中，歐盟還同時(shí)與中國成立了WTO改革工作組。

四、“歐盟方案”及相關(guān)舉措對WTO改革的影響

貿(mào)易政策的一體化和歐元的啟動(dòng)使歐盟可以像一個(gè)“大國”一樣參與國際經(jīng)濟(jì)體系，在WTO中與美國形成G2權(quán)力結(jié)構(gòu)，并在美國領(lǐng)導(dǎo)力缺失的西雅圖會議之后贏得了多邊主義領(lǐng)導(dǎo)者的贊譽(yù)。憑借在WTO的地位和影響力，歐盟在推動(dòng)WTO改革問題上體現(xiàn)出主動(dòng)性、靈活性和領(lǐng)導(dǎo)力，有助于扭轉(zhuǎn)貿(mào)易保護(hù)主義和貿(mào)易戰(zhàn)升級的勢頭，維持多邊貿(mào)易體系的框架，為各方化解分歧、凝聚共識提供機(jī)會。但“歐盟方案”也存在很大的局限性，其本質(zhì)上是歐盟貿(mào)易政策的延伸，出發(fā)點(diǎn)與多邊貿(mào)易體制的終極目標(biāo)仍有差距，難以解決根本矛盾，甚至加劇了一些分歧。

（一）有助于將各方從“關(guān)稅戰(zhàn)”拉回到多邊規(guī)則談判的平臺

在特朗普貿(mào)易政策逼迫各方陷入“關(guān)稅戰(zhàn)”并使多邊貿(mào)易機(jī)制被邊緣化的情況下，歐盟率先對WTO提出成形的改革方案，展現(xiàn)出成熟的經(jīng)濟(jì)外交能力、議程設(shè)置能力及對全球經(jīng)貿(mào)治理的充分準(zhǔn)備。盡管“歐盟方案”內(nèi)容未必為各方一致認(rèn)同，但方案文本畢竟提供了談判的基礎(chǔ)，將各方從應(yīng)激式的關(guān)稅制裁重新拉回到理性的規(guī)則博弈上來。此外，歐盟還務(wù)實(shí)地依據(jù)各方分歧與共識，靈活組建并協(xié)調(diào)多重“意愿聯(lián)盟”和改革陣營，相互形成壓力，一定程度上有助于繞開分歧，跳出僵局，從而盤活各方攜手推動(dòng)WTO改革的意愿。

（二）并未彌合與美國在WTO改革問題上的根本分歧

歐盟推動(dòng)爭端解決機(jī)制改革的努力沒有解決美國的核心關(guān)切。2018年10月，歐盟與日本、加拿大、澳大利亞等國發(fā)表的聯(lián)合聲明雖提及爭端解決機(jī)制改革，但并無具體措施;2018年11月，歐盟與加拿大、澳大利亞、中國等國提交的針對上訴機(jī)構(gòu)運(yùn)行改革的建議雖基本覆蓋到美方關(guān)切，但在美國看來并沒有徹底解決上訴機(jī)構(gòu)的“越權(quán)解釋”問題，尤其是涉及到“建設(shè)性模糊”（constructive ambiguity）案件，而且建立WTO成員與上訴法官的定期交流機(jī)制頂多使涉及“建設(shè)性模糊”的案件可以送回立法機(jī)關(guān)（legislative remand），而不太可能就解決立法不確定性而開啟談判;2018年12月，歐盟與中國、印度提交的改革建議主要涉及上訴法官數(shù)量及任期問題，且美國可能以更難制衡上訴機(jī)構(gòu)的權(quán)力而否決“更長任期”的建議。由于對WTO改革的關(guān)鍵訴求沒有得到滿足，美國貿(mào)易代表辦公室在新發(fā)布的《2019年貿(mào)易政策日程與2018年工作報(bào)告》中聲明2019年仍將“堅(jiān)持改革爭端解決機(jī)制的立場”，說明美國會繼續(xù)以阻撓上訴法官任命的方式實(shí)現(xiàn)其目的。歐盟做出多方努力仍無法滿足美國訴求，歸根結(jié)底在于美歐對于以何種路徑建立國際貿(mào)易秩序有根本分歧。

美國本質(zhì)上是想減少WTO爭端解決機(jī)構(gòu)的裁決權(quán)，以享有更多的貿(mào)易自主權(quán)和更少的國際法約束，這與歐盟依靠國際規(guī)則和制度來保障“公平”并防止“霸凌”的主張是存在根本性分歧的。歐盟不愿在“基于規(guī)則”和“多邊主義”原則上妥協(xié)，美國也以《美墨加協(xié)定》作為開端，在顛覆原WTO規(guī)則的道路上越走越遠(yuǎn)。因此，盡管美歐在打擊“不公平貿(mào)易行為”和修改“發(fā)展中國家”標(biāo)準(zhǔn)等方面完全一致，但在是依托國際制度還是聽命于權(quán)力政治、是走功能主義一體化還是自由政府間一體化道路這一根本問題上，二者其實(shí)是為全球治理的未來提供了兩種不同路徑。

（三）加深發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家之間的鴻溝

歐盟與美國之外的各方對爭端解決機(jī)制改革的建議未化解美國不滿，聯(lián)手美日等發(fā)達(dá)國家的改革行動(dòng)也沒有緩解甚至?xí)觿“l(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家之間在貿(mào)易問題上長久以來的矛盾。重新設(shè)定“發(fā)展中國家”標(biāo)準(zhǔn)，不利于彌合發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家的分歧，更無助于克服成員發(fā)展的差異性和多元利益格局對多邊貿(mào)易談判構(gòu)成的阻力。美國也于2019年2月15日提議WTO改革要大幅減少有資格享受“特殊與差別待遇”的國家數(shù)量。關(guān)于“發(fā)展中國家”概念的質(zhì)疑本質(zhì)上是西方發(fā)達(dá)工業(yè)國家對新興市場經(jīng)濟(jì)體競爭力上升的擔(dān)憂，對“發(fā)展中國家”重新分類只會加劇發(fā)達(dá)國家、發(fā)展中國家、欠發(fā)達(dá)國家內(nèi)部己然惡化的立場分歧。

此外，片面強(qiáng)調(diào)“公平”，強(qiáng)化對部分成員的規(guī)制，無法從根本上消除貿(mào)易保護(hù)主義對多邊體制的威脅?！皻W盟方案”中被暗示存在“扭曲市場”行為的成員并非當(dāng)前貿(mào)易保護(hù)主義的發(fā)起者，反而恰恰都受益于并支持多邊貿(mào)易體制，祭出這些WTO成員的利益以安撫實(shí)際推行貿(mào)易保護(hù)主義和單邊主義的成員，只能是縱容保護(hù)主義，離真正的“自由且公平的貿(mào)易”越來越遠(yuǎn)。

再者，對于歐盟提出的“諸邊談判”模式，很多發(fā)展中成員現(xiàn)在意識到這是以犧牲多邊體系為代價(jià)強(qiáng)推在電子商務(wù)、國內(nèi)監(jiān)管、投資便利化等爭議較大的議題上的談判。如烏干達(dá)代表認(rèn)為，啟動(dòng)在電子商務(wù)議題上的諸邊談判將使1997年建立的電子商務(wù)多邊工作組陷入停滯，諸邊談判將改變WTO的決策本質(zhì);代表非洲、加勒比和太平洋島國的瓦努阿圖堅(jiān)持協(xié)商一致原則，認(rèn)為仍應(yīng)以多哈發(fā)展議程為優(yōu)先;印度為首一些成員也堅(jiān)持重申應(yīng)完成多哈議程所有議題的談判。

綜上所述，歐盟WTO改革的目標(biāo)與其貿(mào)易政策一脈相承，其“內(nèi)部一雙邊一多邊”三步走的策略也顯示出歐盟試圖將其對自身面臨全球競爭和挑戰(zhàn)的關(guān)切逐步推向多邊平臺，同時(shí)分化組合持不同立場的各方，分頭推動(dòng)其關(guān)切的議題，這種狹隘性限制了歐盟“規(guī)范性力量”和全球經(jīng)貿(mào)治理領(lǐng)導(dǎo)力的發(fā)揮，化解不了眼前危機(jī)，也消除不了WTO的根本矛盾。

五、結(jié)語

當(dāng)前，貿(mào)易保護(hù)主義令中國和歐盟都承受了極大的壓力。中歐都面臨關(guān)稅戰(zhàn)損害經(jīng)濟(jì)的風(fēng)險(xiǎn)，中國還要預(yù)估被圍堵的可能，歐盟也陷入被迫“選邊站”的困境。在與貿(mào)易保護(hù)主義的抗?fàn)帍谋厝浑p輸?shù)摹瓣P(guān)稅戰(zhàn)”逐漸轉(zhuǎn)移到可實(shí)現(xiàn)雙贏的“規(guī)則博弈”之際，中歐作為多邊貿(mào)易體制和規(guī)則的堅(jiān)定支持者，應(yīng)抓住機(jī)遇，在WTO改革上擴(kuò)大共識、加深合作，共同維護(hù)多邊貿(mào)易體制，促其釋放更多貿(mào)易紅利。雙方應(yīng)發(fā)揮各自優(yōu)勢，在協(xié)調(diào)發(fā)展中國家和發(fā)達(dá)國家立場問題上發(fā)揮橋梁作用，同時(shí)雙向擴(kuò)大市場準(zhǔn)入，將全球經(jīng)濟(jì)增長的蛋糕重新做大，共同致力于打造下一個(gè)全球經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。