1927—1937南京國(guó)民政府中央和地方的財(cái)政關(guān)系

李歡錦

摘 要：古代中國(guó)以中央集權(quán)的“家天下”為主，奉行“普天之下，莫非王土”的思想，所謂的稅收也都是全部上繳朝廷，從未有中央與地方之分。鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)之后，隨著西方財(cái)政思想的傳入，落后腐敗的中央集權(quán)的清政府已經(jīng)不再適合國(guó)情，地方也不再受到中央鉗制。辛亥革命后，兩千年帝制被推翻，民國(guó)建立，隨著袁世凱的倒臺(tái)，軍閥割據(jù)，中央衰微。南京國(guó)民政府建立后，急需鞏固中央權(quán)力，收回地方財(cái)權(quán)，以致更有力的控制地方經(jīng)濟(jì)和政治，從而實(shí)行中央和地方財(cái)政收支結(jié)構(gòu)的劃分。通過南京國(guó)民政府三次修正法案，現(xiàn)代的財(cái)政制度在我國(guó)實(shí)現(xiàn)了從無(wú)到有的飛躍，所以這三次劃分的實(shí)行和結(jié)果對(duì)我國(guó)國(guó)地收支劃分有重要的意義。

關(guān)鍵詞：南京國(guó)民政府 中央和地方財(cái)政關(guān)系

晚清之后，西方各種先進(jìn)思想與技術(shù)傳入中國(guó)，其中包括財(cái)稅劃分思想，中央和地方財(cái)政劃分的思想并不是我國(guó)傳統(tǒng)，而是在近代自鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)打開國(guó)門后才傳入到我國(guó)的一個(gè)財(cái)稅思想。晚清時(shí)期，清政府亦曾為鞏固統(tǒng)治而派遣官員外出學(xué)習(xí)，甚至討論如何劃分國(guó)地稅，但是由于當(dāng)時(shí)政局動(dòng)蕩，且對(duì)國(guó)外財(cái)政體系了解甚少，關(guān)于劃分國(guó)地稅還處于初級(jí)階段，在清政府滅亡之前并沒有予以具體實(shí)施。

一、中央與地方財(cái)政收支結(jié)構(gòu)的劃分

北京政府時(shí)期，1913年北洋政府財(cái)政部頒布《國(guó)家稅法與地方稅法草案》和《國(guó)家費(fèi)目標(biāo)準(zhǔn)案》。該稅法草案一經(jīng)頒布，便有諸多爭(zhēng)論，而袁政權(quán)結(jié)束之后，地方軍閥崛起，中央衰微，雖希望通過劃分中央與地方財(cái)政關(guān)系而解決中央財(cái)政危機(jī)，但都因?yàn)橹醒肴狈ν茝V力度，而被迫取消。

直到1927年南京國(guó)民政府財(cái)長(zhǎng)古應(yīng)芬提出《劃分國(guó)家收入地方收入暫行標(biāo)準(zhǔn)案》及《劃分國(guó)家支出地方支出暫行標(biāo)準(zhǔn)案》才是現(xiàn)代國(guó)家整合中央與地方財(cái)政關(guān)系實(shí)施的開啟。而在1928年宋子文出任財(cái)長(zhǎng)后，進(jìn)一步謀求財(cái)政統(tǒng)一，召開全國(guó)財(cái)政會(huì)議，通過會(huì)議討論和對(duì)于原有法案的修訂，會(huì)議通過了《劃分國(guó)家收支地方收支標(biāo)準(zhǔn)案》。

1934年5月，第二次全國(guó)財(cái)政會(huì)議在南京召開，孔祥熙作為財(cái)政部長(zhǎng)向會(huì)議提交《財(cái)政收支系統(tǒng)法》，并于同年7月24日公布。此次劃分，對(duì)于省縣的收支原則給予了明確規(guī)定，縣市級(jí)財(cái)源有了明確保障，與前兩次將縣級(jí)財(cái)政虛懸起來(lái)，是一大發(fā)展。自此，財(cái)政收支系統(tǒng)劃分為中央、省、縣三級(jí)。但由于并未規(guī)定實(shí)施的日期，不久爆發(fā)全國(guó)抗日戰(zhàn)爭(zhēng)，這一系統(tǒng)法便被迫擱置。

因此戰(zhàn)前1927-1937年此十年間的財(cái)政收入劃分主要還是以1928年宋子文所修改的法案為主。

二、中央與地方財(cái)政收支劃分的原則

關(guān)于中央和地方財(cái)政收支劃分原則，眾說(shuō)紛紜，其中可以找到的官方理由是南京國(guó)民政府財(cái)政部在收支劃分理由的說(shuō)貼中可知，其原則的劃分有以下幾點(diǎn)：一是考慮到中國(guó)歷史傳統(tǒng)；二則是考慮到稅收之種類與性質(zhì)；三則遵從孫中山總理的原則；四是參考借鑒國(guó)外之稅收制度，根據(jù)國(guó)情酌情更改；最后則是吸收北洋時(shí)期劃分的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，以此五條原則來(lái)劃分國(guó)地財(cái)政收支體系。

除此之外，還有一些不同的看法與原則，例如西方財(cái)政理論對(duì)國(guó)地稅收的劃分則以效率、適合與恰當(dāng)三大原則為主，國(guó)地財(cái)政支出的劃分則以受益、行動(dòng)、技術(shù)為原則。還有根據(jù)各人考慮角度不一，而進(jìn)行的劃分原則。

此種劃分雖然已考慮多方面因素，但還是避免不了產(chǎn)生諸多矛盾與缺陷，當(dāng)時(shí)財(cái)政委員會(huì)委員衛(wèi)挺生就曾指出三大缺點(diǎn)：第一劃分過于粗率；第二，分配太不均勻；第三，權(quán)限過于放任。而這些問題在之后的實(shí)施過程中也確實(shí)妨礙到國(guó)民政府中央與地方的財(cái)政收入與支出。

三、中央與地方財(cái)政劃分法案實(shí)施中遇到的阻礙

法案經(jīng)過多重修改，并且通過上述原則劃分中央與地方財(cái)政收支關(guān)系，但是在各省財(cái)政割據(jù)，并且南京國(guó)民政府控制地有限的情況下，法案的實(shí)施舉步維艱。具體的執(zhí)行阻礙有以下幾種：首先是財(cái)政收支嚴(yán)重不平衡。原因如下，其一為中央財(cái)政吸納能力較低；其二為支出結(jié)構(gòu)不合理；其三，無(wú)論中央還是地方，財(cái)政支出中用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的支出少之又少，使得中央與地方稅源收到限制，再加上軍費(fèi)債務(wù)開支龐大，此三者互為因果，惡性循環(huán)。

地方政府失衡則因各地具體情況不同，且數(shù)據(jù)難尋，暫未有具體原因，但各地卻都多用攤派、處分公產(chǎn)和舉債等方法來(lái)尋求平衡。中央政府多發(fā)鈔票則易導(dǎo)致通貨膨脹，而地方通過毫無(wú)規(guī)則的攤派來(lái)增加苛捐雜稅使得人民生活困頓不堪。

再次是中央財(cái)政過于集中，中央政府擁有國(guó)家財(cái)政的主要稅源，地方財(cái)源減少，同時(shí)地方財(cái)權(quán)與事權(quán)不相適應(yīng)，導(dǎo)致無(wú)法完成中央部署的相應(yīng)的政治經(jīng)濟(jì)任務(wù)。因地方入不敷出，需要中央的各方面補(bǔ)貼，但補(bǔ)助并非公平公正，所以滋生各種貪污腐敗，擾亂正常社會(huì)秩序。

四、中央與地方財(cái)政收支結(jié)構(gòu)劃分的評(píng)價(jià)

雖然實(shí)施過程困難重重，但是從客觀上講，學(xué)術(shù)界還是給予此制度較高的評(píng)價(jià)。認(rèn)為經(jīng)過南京政府在戰(zhàn)前十多年的努力，實(shí)現(xiàn)了我國(guó)現(xiàn)代財(cái)政從無(wú)到有的進(jìn)步。

就此可知，南京國(guó)民政府在1927到1937年抗戰(zhàn)之前實(shí)行的劃分國(guó)地財(cái)政稅收和支出的法案，因其最初目的是為了在軍閥混戰(zhàn)時(shí)代加強(qiáng)中央政府的財(cái)政實(shí)力，同時(shí)削弱地方財(cái)權(quán)，并且通過中央集權(quán)而得到的大部財(cái)源用于擴(kuò)張領(lǐng)土和進(jìn)行新軍閥戰(zhàn)爭(zhēng)，并不是為了實(shí)現(xiàn)效率和公平，也不是為了建立規(guī)范的國(guó)地財(cái)政體系，更不是為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)和建設(shè)國(guó)家。因?yàn)檫@個(gè)目的，當(dāng)所建立的財(cái)政制度與戰(zhàn)爭(zhēng)目的相矛盾時(shí)，就會(huì)舍棄掉新建立的制度，并將這種制度變成一種為了中央政府政治軍事目的的工具，。

最后的實(shí)施結(jié)果不盡如人意也是情理之中。雖然，最初目的不單純，但是，從上述制定原則可以看出，制定法案的學(xué)者確是通過研究西方先進(jìn)財(cái)政體系，并結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況所制定的制度，盡管貫徹的程度各省不一，但是為之后戰(zhàn)爭(zhēng)和戰(zhàn)后的地方財(cái)政恢復(fù)提供了經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。并且在我國(guó)建設(shè)現(xiàn)代財(cái)政體系的道路上，實(shí)現(xiàn)了從無(wú)到有的跨越。

綜上所述，可知發(fā)展現(xiàn)代財(cái)政制度所需要的條件，除了先進(jìn)的理論知識(shí)外，還需要有發(fā)展財(cái)政的政治出發(fā)點(diǎn)、穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境，適合國(guó)情的國(guó)地收入支出劃分原則，以及合理的收入和支出結(jié)構(gòu)等。只有這樣才能達(dá)到追求效率和公平的最終目標(biāo)，以及經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。

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